9 февраля нынешнего года исполнилось 87 лет со дня подписания Договора о Шпицбергене
[1], установившего уникальный в мировой практике правовой режим обширной территории архипелага.
С одной стороны, Договор признал «полный и абсолютный суверенитет» Норвегии над Шпицбергеном (ст. 1), с другой – этот суверенитет ограничивался целым рядом серьезных положений, включая
[2] предоставление гражданам стран-участниц права «одинакового свободного доступа на архипелаг и возможности ведения там хозяйственной деятельности «на условиях полного равенства» (ст. 2,3). Кроме того, Договор придавал архипелагу, по сути, демилитаризованный статус (ст. 9).
В 1925 г., в соответствии с королевской резолюцией, одновременно вступили в силу Договор о Шпицбергене, Горный устав для Шпицбергена (разработан на основе ст. 8 Договора) и национальный Закон Норвегии «О Шпицбергене».
Однако, уже вскоре, все эти акты Норвегия попыталась использовать для укрепления своего суверенитета в ущерб правовой основе режима Шпицбергена и его уникальному международно-правовому статусу.
Позиция России в отношении норвежских нормативных актов определяется, прежде всего, их соответствием толкованию Договора 1920 г. Так, российская стороны сделала заявление о непризнании ряда норвежских предписаний о природоохранных мерах (о чем речь пойдет ниже), ведении изыскательных работ и бурения на нефть, археологических исследованиях как направленных на ограничение хозяйственной и прочей деятельности на архипелаге. Не согласились мы и с установлением в 1977 г. 200-мильной «рыбоохранной» зоны вокруг Шпицбергена, введением в ней национальных правил регулирования рыболовства как с шагом, противоречащим соглашению 1920 г.
Исторически Шпицберген и остров Медвежий, а также прилегающие морские акватории традиционно являются объектами особого интереса России и Норвегии как главных прибрежных континентальных государств этого региона. Этот особый интерес – хозяйственный, политический, стратегический и иной – находит свое отражение не только в интенсивном сотрудничестве друг с другом и стремлении оградить регион от вмешательства и чрезмерного влияния третьих стран, но также в спорах и конкуренции между обеими странами.
Представляется, что наиболее целесообразный политический подход состоит в том, чтобы указанные споры и конкуренция не ставили под вопрос главное, т.е. долговременное и конструктивное российско-норвежское сотрудничество на Севере. Нецелесообразный – это разваливать сотрудничество ради достижения сиюминутных выгод по тем или иным сравнительно второстепенным вопросам. Такой неправильный подход может вести только к росту противоречий и в перспективе – даже к конфликтам.
Вопрос о Шпицбергене – постоянная тема российско-норвежских переговоров и контактов на высоком уровне. Временами он обостряется, временами уходит на второй план. Главным успехом российской политики в последние годы можно справедливо считать закрепление в совместном заявлении Президента РФ и Премьер-министра Норвегии от 12 ноября 2002 года положения о том, что «норвежская сторона приветствует продолжение российско-экономической деятельности на Шпицбергене как естественной и важной части общей деятельности на архипелаге, а также новые виды такой активности». Поскольку речь идет о совместном российско-норвежском документе на высшем уровне, данное обязательство Норвегии имеет бесспорную международно-правовую силу и принципиальное значение для сохранения и развития российского присутствия на архипелаге в условиях взаимопонимания и сотрудничества с Норвегией.
Хорошо известно, что норвежцы, которых их исландские соседи не без оснований окрестили «империалистами Ледовитого океана», настойчиво ведут линию на расширение своих позиций в арктических регионах Севера. Это хорошо видно на примере Шпицбергена, который был отдан под норвежский суверенитет Парижским договором.
Никаких других прав и оснований для владения Шпицбергеном кроме Парижского соглашения Норвегия не имеет. Отсюда следует, что, нарушая договор, обходя его или отказываясь от его корректного соблюдения, Норвегия подрывала бы свое право на владение и управление архипелагом.
Тем не менее, на протяжении десятилетий Норвегия ведет хоть и умелую, но довольно рискованную игру с целью превращения своего условного суверенитета над архипелагом в безусловный, выхолащивания Парижского договора в части прав, предоставленных иностранным государствам, и присвоения себе прав, не предусмотренных указанным договором. Эти усилия носят, к сожалению, системный и продуманный характер. Норвежцы используют объективную разницу политических и экономических интересов государств-участников Парижского договора, изменения в соотношении сил на международной арене, возможности юридического маневра между положениями Парижского договора и последующими документами международного права, особенно принятыми в послевоенные годы под эгидой ООН. Их противопоставление друг другу – обычный метод для выбора такого варианта международно-правовой трактовки вопроса, который в наибольшей степени отвечает национальному интересу Норвегии.
Можно выделить пять основных направлений подкопов и атак на положение вещей, как оно было установлено Парижским договором в 1920 году:
- постепенное сведение к нулю самостоятельной иностранной экономической, прежде всего горной, а также научной деятельности на архипелаге. Постановка ее остатков под полный норвежский контроль и управление;
- установление одностороннего норвежского контроля над прилегающими к Шпицбергену акваториями и шельфом без учета особого международного положения Шпицбергена, определенного Парижским договором;
- шаги, направленные на фактическую эрозию статуса Шпицбергена как демилитаризованной территории;
- отказ от рассмотрения вопросов положения Шпицбергена на двухсторонней или многосторонней основе, что преследует цель добиться фактического признания единоличной компетенции Норвегии в статусных и иных вопросах на Шпицбергене и вокруг его;
- целенаправленное искажение смысла и отдельных постановлений Парижского договора в норвежской юридической литературе и выступлениях официальных лиц для обоснования и оправдания такой линии.
Остановимся лишь на некоторых из этих аспектов.
Прежде всего, необходимо отметить, что к настоящему моменту на Шпицбергене ни одно иностранное государство, кроме России, существенной самостоятельной экономической деятельности не ведет, не имеет горных отводов, не готовится развертывать добычу полезных ископаемых, их переработку и вывоз. Норвежцы охотно говорят о международном присутствии и сотрудничестве на Шпицбергене, которое, казалось бы, после 1920 года должно было только расти, учитывая богатство этого края и чрезвычайно выгодные налоговые и иные условия для хозяйственной деятельности. На самом деле этого не происходит. Есть так называемый международный научный центр в Нью-Олесюнде, где под норвежским присмотром ученые некоторых стран арендуют дома и лаборатории, запуская атмосферные зонды, а иногда и небольшие баллистические ракеты для замерения солнечной активности и проводя иные скромные по масштабам работы. Действует также университет в Лонгиере, где работают наряду с норвежцами и иностранцы. Создана станция спутникового слежения с участием других государств.
Фактически же архипелаг давно закрыт для хозяйственной, научной и иной деятельности государств-участников Парижского договора. 60 % территории Свальбарда давно было объявлено заповедными землями, а 15 июня 2001 года с помощью нового Закона об охране природы архипелага была практически закрыта и его остальная часть.
В соответствии с §47-64 упомянутого Закона об охране природы архипелага, предусматривается разрешительный порядок любой хозяйственной деятельности на архипелаге. Это находится в прямом противоречии с принципиальными положениями Договора 1920 г.
Свое отношение к введению такого порядка Россия изложила в памятной записке от 4 октября 2001г., где указывалось, что право на занятие всяким судоходным, промышленным, горным и коммерческим делом на территории Шпицбергена предоставлено ст. 3 Договора и для осуществления такой деятельности не требуется каких-либо дополнительных разрешений. Кроме того, и в Горном уставе, согласованном странами-участницами в 1925 г. (ст. 8), не предусматривается разрешений. Содержание Горного устава, выработанного в связи с Парижским Договором, было условием вступления этого Договора в силу и не может в одностороннем порядке изменяться Норвегией.
Далее, §11-22 Закона устанавливают «природоохранные зоны», но никак не ограничивают эти меры ни пределами реальной необходимости, ни международно-правовыми обязательствами Норвегии. Россия не раз выражала свое несогласие с такой политикой необоснованного изъятия из сферы хозяйственной и фактически любой иной деятельности на Шпицбергене обширных участков его территории
[3]. Соответственно, указанные положения Закона в связи с этим нельзя толковать иначе, как нацеленные на ограничение, а возможно и сведение на нет, принципа обеспечения свободного доступа граждан всех участников соглашения к ведению хозяйственной и иной деятельности, а также права «производить разведку, приобретать и разрабатывать естественные месторождения угля, нефти, а также других минералов и горных пород»
[4].
Права и интересы российских организаций напрямую затрагиваются таким расширением природоохранных зон, хотя и были гарантированы не только самим Договором, но и например, соглашением между Правительством РФ и Правительством Королевства Норвегии о поощрении и взаимной защите капиталовложений от 1995 г. Создание природоохранных зон на земельных участках Грумант и Тундра Богемана влечет ограничение пользования частью этих участков их владельцем – трестом «Арктикуголь», что противоречит ст. 7 Парижского Договора.
Далее, как указывалось в Памятной записке от 23.02.2001 г., §6 Закона содержит юридически нечеткое и вряд ли реально осуществимое правило, запрещающее «иметь, делать или запускать в действие что-либо, что может представлять опасность загрязнения». § 89 Закона идет дальше, предоставляя губернатору Шпицбергена право получать любую информацию о функционировании предприятия, включая сведения, которые могут составлять коммерческую тайну, что вряд ли можно признать оправданным с точки зрения обычной нормативной практики в области охраны природы. §§ 95, 96 и 99 устанавливают санкции, применяемые к нарушителям в виде штрафов и тюремного заключения, причем вне зависимости от степени вины лица. §§ 9, 64, 71, 72, 92 – по существу произвольно вводят многочисленные сборы с предпринимателей (на проведение инспекций, на подключение к канализации, на отходы и упаковку, на очистные работы и т. д.). По завершении деятельности участку надлежит придать первоначальный вид, а также предписывается предпринять некие «дополнительные меры» по усмотрению губернатора (§ 64 Закона). §§ 55 и 53 Закона предоставляют норвежским властям право самостоятельно разрабатывать и принимать план использования земельных участков, в т. ч. с выделением земельных отводов, не делая исключений для участков, находящихся в частной собственности.
Указанные положения Закона не только затрудняют осуществление прав на ведение хозяйственной деятельности на архипелаге, предусмотренные ст. 3 Парижского Договора и Горным Уставом, но и неоправданно расширяют права норвежских властей, которые могут разрешать или запрещать по своему усмотрению любую деятельность на архипелаге, вмешиваться в нее, и даже распоряжаться чужой собственностью.
§§ 73-84 Закона устанавливают фактически произвольные ограничения на использование транспортных средств, хотя ведение хозяйственной и научно-исследовательской деятельности невозможно без соответствующего транспортного обеспечения.
Далее, возникает вопрос, что означает термин охраны неких «особых геологических структур» и «важных или своеобразных геологических проявлений» (§§ 17, 18 Закона). Ведь при подобной неясности в трактовке терминов, эти положения Закона можно истолковать как дающие основания для запрета на разведку и разработку гражданами и юридическими лицами сторон Договора месторождений угля, нефти и других минералов и горных пород.
В соответствии с § 83 губернатор имеет право запрещать использование воздушных судов в туристических целях.
Вопреки ст. 5 Договора, Закон вводит разрешительный порядок и в отношении научных исследований
[5].
Положения главы V Закона относительно охраны памятников культуры игнорируют наличие на Шпицбергене объектов, имеющих историческую значимость как для Норвегии, так и других стран, в т.ч. России. Возможность вывоза экспонатов за пределы архипелага для целей реставрации или временной экспозиции допускается только в виде исключения (§ 46), не предусматривая участия заинтересованных организаций в проводимых норвежской стороной исследованиях по выявлению исторически значимых объектов на соответствующих участках (§ 45).
Далее, § 82 Закона уполномочивает норвежские власти устанавливать в водах Шпицбергена районы, где плавание запрещено, а также запрещать использование определенных типов судов. Все это противоречит ст. 3 Парижского Договора, установившей «свободу доступа для любой цели и задачи в воды, фьорды и порты» Шпицбергена.
Закон также устанавливает и различные статусы для постоянно проживающих на Шпицбергене (привилегии, касающиеся охоты и рыболовства - § 32, доступ на архипелаг - § 78, приобретение права собственности права собственности § 85), и для приезжающих на архипелаг.
Статья 2 Договора, как известно, гарантирует судам и гражданам всех договаривающихся сторон доступ к осуществлению права на рыбную ловлю и на охоту в архипелаге и его территориальных водах. Однако § 32 Закона предусматривает специальные сборы, а также запрет на охоту на некоторые виды животных для лиц, не имеющих на Шпицбергене постоянного места жительства.
Возникает законный вопрос: каковы причины этих драконовских мер? Ведь за прошедшие десятилетия нагрузка на природу Свальбарда не только не росла, а скорее снижалась. Население Шпицбергена уменьшалось, новых промышленных предприятий не возникало. Тем не менее, столь радикальная забота о защите природы была проявлена именно на архипелаге, а не, скажем, в приполярных районах самой континентальной Норвегии, где иная всевозможная хозяйственная деятельность и даже широкомасштабные военные учения ведутся полным ходом. Политический смысл такого подхода очевиден.
В этой связи у российской стороны возникла тревога, что с помощью этого нового закона норвежцы пытаются, по сути дела, остановить экономическое и иное развитие российских владений на Шпицбергене, хотят, чтобы мы сидели только в узких границах Баренцбурга, вычерпали весь остающийся уголь и убрались затем восвояси. Поэтому Россия предложила Норвегии провести двухсторонние консультации по вопросам обеспечения прав юридических лиц на Шпицбергене, а когда получила отказ из Осло, то предупредила, что оставляет за собой право не принимать во внимание ряд положений закона об охране окружающей среды на Шпицбергене и принятые на их основе акты, вступающие в противоречие с договором 1920 года, а в дальнейшем руководствоваться непосредственно положениями указанного договора. После этого были начаты совместные поиски развязки конкретных вопросов, возникающих в связи с попытками ограничения российских прав на Шпицбергене и, прежде всего, на принадлежащих России на правах собственности 250 кв. м. его территории.
Что касается попыток пересмотреть демилитаризованный статус Шпицбергена, то они начинаются с утверждений, что на самом деле такого статуса будто бы нет. Есть лишь обязательство (ст. 9 Договора) не создавать и не допускать создания какой-либо морской базы и не строить никаких укреплений в местностях архипелага, который никогда не должен быть использован в целях войны. Но это, мол, не означает, что Норвегия как суверен над архипелагом не может принимать меры к обеспечению его обороны и безопасности. Шпицберген включен в сферу действий НАТО. Его временами посещают командующие силами альянса на северо-востоке Атлантики (правда, в гражданском платье). Туда ездят «на побывку» служащие норвежских вооруженных сил, которые иногда «забывают» переодеваться. По шпицбергенским ледникам в качестве туристов перемещаются солдаты английского спецназа. С недавних пор на архипелаге появляются норвежские военно-призывные комиссии. На аэродром Лонгиербюена залетают с исследовательскими целями самолеты ВВС США. В порту Лонгиербюена стали базироваться норвежские корабли береговой охраны, которые находятся в двойном подчинении у министерства обороны и министерства юстиции. Бесспорно, что двойное назначение может иметь станция спутникового слежения на горе над городом.
Конечно, все эти разрозненные факты говорят не более чем о тенденции. Ее развитию мешает российское присутствие на архипелаге. Не будь его, дело, наверное, выглядело бы по-иному.
Многолетние и острые споры идут вокруг вопроса об односторонних действиях Норвегии по распространению своей компетенции на прилегающие к архипелагу обширные акватории. Речь идет об установлении в 1977 году 200-мильной исключительной экономической зоны (рыболовной, рыбоохранной и т. п.) вокруг Шпицбергена. С точки зрения международного права Норвегия не может присваивать эти участки открытого моря своими внутренними законодательными актами, либо же она должна подчинить режим этих участков тому режиму, который установлен для архипелага Парижским договором. Большинство стран мира, кроме Канады и Финляндии, не признает законность действий Норвегии. Не признает их и Россия.
Наши практические действия в возникшей ситуации должны включать в себя не только заботу о чистоте правовых принципов, но также учитывать совместный с Норвегией интерес в сохранении и рачительном управлении биоресурсами Баренцева и Норвежского морей, как это определено советско-норвежскими договорами о рыболовстве 1975 и 1976 гг. Ежегодно устанавливаемая допустимая квота вылова рыбы выбирается Россией и (в меньшей степени) Норвегией в акваториях этих морей, включая зону Шпицбергена. Открытие этого участка моря в соответствии с Парижским договором для неограниченного доступа туда третьих государств не соответствовало бы как российским, так и норвежским интересам. Именно исходя из этого, и была заключена советско-норвежская договоренность от 16 марта 1978 года (коммюнике Ишков-Эвенсен), которой определялся режим и порядок контроля за осуществлением рыболовства в районе Шпицбергена при оговорке, что стороны продолжают придерживаться своих принципиальных позиций.
Коммюнике говорит о том, что запасы рыб, осуществляющих миграции между разными зонами Баренцева и Норвежского морей, подлежат регулированию во всем ареале их распространения, включая район Шпицбергена. Подчеркивается важность избежания чрезмерного промысла молоди трески и в этой связи необходимость создания особых зон, полностью или частично закрытых для рыбного промысла. На недискриминационной основе вводится обязательный порядок отчетности для всех стран, ведущих промысл в этом районе. В отношении охраны запасов арктической трески коммюнике отсылает к действующим рекомендациям НЕАФК применительно к минимальному размеру ячеи орудий лова и минимальному размеру трески.
С тех пор на заседаниях совместной российско-норвежской комиссии рыболовства рассматривается и специально оговаривается размер допустимых выловов в районе Шпицбергена. Имеется взаимопонимание, что, в отличие от порядка, действующего в норвежской экономзоне, при проверке наших судов норвежскими инспекторами в рыбоохранной зоне Шпицбергена они не подлежат задержанию и не обязаны подписывать протоколы о нарушениях. Однако сведения о нарушениях передаются для дальнейшего разбирательства и принятия мер стороной.
Проблема, однако, заключается в том, что в нашем законе нет ответственности за браконьерство в открытом море, каковым, с нашей правовой точки зрения, является рыбоохранная зона Шпицбергена. Поэтому норвежские обращения к нам, по большей части, не имеют последствий для нарушителей. После приватизации нашего рыболовного флота заметно понизилась дисциплина и ответственность командиров кораблей, а многие из них прямо стимулируются владельцами на ловлю браконьерскими способами с нарушениями квот. В свою очередь норвежцы, почувствовав слабину после развала СССР и неэффективность новой российской власти, стали ужесточать контроль в шпицбергенской рыбоохранной зоне и переходить к принудительным действиям против наших судов. Строго говоря, подобные шаги могут рассматриваться как пиратство в открытом море.
Последний пример этого – нашумевший инцидент с траулером «Электрон». Если наш капитан совершил браконьерские действия, то он подлежит ответственности перед российским судом. Но ответственности подлежали и норвежские должностные лица, пытавшиеся незаконно захватить наше судно. То, что они были отпущены без какого-либо судебного или административного наказания – ошибка российской стороны, если стоять на почве соблюдения договоренности 1978 года и требовать ее соблюдения также от норвежцев. Другой основы для взаимопонимания и предотвращения инцидентов в шпицбергенской рыбоохранной зоне попросту нет и ничего лучшего взамен ее, скорее всего, придумать пока не удастся.
Эрозия постановлений Парижского договора в сочетании с неправомерным расширением норвежской компетенции в ущерб правам и интересам других стран до сих пор благополучно сходила с рук норвежцам по ряду причин:
а) поскольку Норвегии удалось создать положение, когда на архипелаге по существу не ведется хозяйственной деятельности никем из участников Парижского договора, кроме самой Норвегии и России, все споры вокруг этих вопросов, в частности, в связи с новыми природоохранными постановлениями норвежцев, велись между Россией и Норвегией при минимальном интересе других участников договора. Идя на частичное урегулирование с Россией вопросов, касающихся нашего присутствия на Шпицбергене, Норвегия выигрывала одновременно в главном: фактическое нарушение ею Парижского договора или злоупотребления его отдельными положениями в ущерб букве и духу договора не вызывали возражений других стран-участниц договора и таким образом получали как бы молчаливое международное признание де-факто;
б) попытки намеренно зауженного толкования договора о демилитаризации также вызывали возражения только со стороны России. В этом деле Норвегия могла рассчитывать на поддержку своих союзников по Североатлантическому альянсу, которым Парижский договор в части его постановлений о демилитаризации должен был казаться, скорее всего, обременительным, то представляет ценность с точки зрения их стратегических интересов на Севере;
в) Несколько сложнее обстоит для Норвегии дело с признанием ее односторонних действий и распространением компетенций на прилегающие к архипелагу акватории. Шпицбергенская рыбоохранная зона до сих пор признана только Канадой и Финляндией. Против нее возражают страны, ведущие активный рыбный промысел, такие, например, как Исландия или Испания, которые грозят обратиться в Международный Суд. Однако и в этом случае норвежцам удавалось удерживать в течение десятилетий созданное ими положение ценой договоренности с Россией о порядке распределения выловленной в шпицбергенской зоне рыбы.
Указанная, по большому счету, выгодная для Норвегии ситуация может измениться в случае дальнейшего развития ею политики односторонних захватных действий в расчете на молчаливое признание международным сообществом свершившихся фактов. Детонатором такого развития событий могут стать попытки взять под исключительный норвежский контроль континентальный шельф Шпицбергена, на котором предполагается наличие значительных месторождений углеводородов.
Впервые подобные намерения обозначились в 1988 году и привели к протестам со стороны Советского Союза. Большое волнение вызвало заявление норвежского министра иностранных дел Стёре, сделанное накануне встречи в прошлом году на Шпицбергене премьер-министров Норвегии, Швеции, Финляндии, Дании и Исландии без участия России. «Если в районе Шпицбергена, - сказал Стёре, - найдут нефть, только Норвегия имеет право определять, когда, кто и на каких условиях станет ее добывать».
Исход нефтегазового конфликта вокруг Шпицбергена может сложиться отнюдь не в пользу Норвегии. После этого могут рассыпаться и другие столь тщательно и хитроумно возведенные конструкции по утверждению «ничем не ограниченного суверенитета» Норвегии в отношении архипелага.
Показателен в этом плане ответ Госдепа США на запрос корреспондента норвежского еженедельника «Ню Тид»: «США претендуют на все права, которые страна имеет в соответствии с договором о Шпицбергене, включая все возможные права на то, что связано с эксплуатацией минеральных ресурсов на континентальном шельфе, принадлежащем Шпицбергену».
Предпринимая свои односторонние действия в отношении Шпицбергена и его акваторий, Норвегия всегда рассчитывала на две вещи.
Во-первых, она полагала, что собрать конференцию участников Парижского договора по рассмотрению вопросов его выполнения в нынешних условиях было бы практически весьма затруднительно. Во всяком случае, используя свое членство в НАТО, близкие отношения с США и ЕС, норвежцы могли надеяться на единую позицию и поддержку своих друзей под предлогом необходимости противодействовать укреплению позиции России в Арктике.
Во-вторых, в случае обращения России, Испании или Исландии в Международный Суд с жалобами на некорректное выполнение Норвегией Парижского договора и предложений о его пересмотре в соответствии с принципом rebus sic standibus, норвежцы рассчитывали, что их суверенитет над архипелагом не только не будет отменен или ограничен, но будет и подтвержден в его нынешнем виде, поскольку Международный Суд, как правило, выносит решения в пользу того государства, которое реально осуществляет контроль и суверенитет над той или иной спорной территорией в течение достаточного количества лет.
В нефтегазовом вопросе эти расчеты могут, однако, не сработать, поскольку Норвегии пришлось бы вступить в противоречие с такими мощными конкурентами, противостоять которым с помощью юридических и прочих уловок было бы весьма затруднительно. Не случайно в Осло уже сейчас задумываются, на кого бы лучше опереться в деле утверждения своих презюмирумых прав на континентальный шельф. Опереться – значило бы, однако, поделиться, что чревато большими последствиями, особенно если включить в игру государства, не принадлежащие к данному региону.
[1] СССР присоединился к Парижскому договору в 1935 г.
[2] Первоначальными участниками соглашения были Великобритания, Франция, Норвегия, Дания, Швеция, Нидерланды, Италия, Япония. В настоящее время его участниками являются 39 государств.
[3] Памятные записки от 22.12.1971 г., от 27.06.1972 г., заявление Посла СССР в Норвегии Министру иностранных дел Норвегии от 02.07.1973 г.
[5] О противоправном характере таких односторонних запрещений указывалось в Памятной записи от 22.07.1983 г.
