В последнее время в зарубежной научной литературе, среди представителей  институтов и органов Евросоюза, а также государств-участников международных организаций экономического и финансового сотрудничества, ведется дискуссия о тенденциях развития органов банковского надзора ЕС и о перспективах создания в рамках Евросоюза единого регулирующего и надзорного органа в сфере финансовых услуг (так называемого «мегарегулятора»). В настоящей статье мы рассмотрим основные точки зрения по вопросу о создании «мегарегулятора финансового рынка» ЕС и проанализируем возможные перспективы возникновения подобного органа.

 

            Создание единых надзорных органов в сфере финансовых услуг в последние годы становится практикой в ряде государств-членов ЕС, где происходят соответствующие законодательные реформы. Что же касается учреждения "мегарегулятора" в рамках всего Евросоюза, то данный вопрос пока лишь является предметом обсуждений и дискуссий.

 

Так, Европейский круглый стол по вопросам финансовых услуг (далее – «ЕКСФУ») на протяжении последних нескольких лет, начиная с 2003 года,  в своих отчетах последовательно отстаивает необходимость создания единого надзорного и регулирующего органа на всем рынке финансовых услуг. Участники круглого стола неоднократно отмечали, что транснациональные европейские финансовые группы испытывают ряд затруднений в своей деятельности из-за чрезмерного регулирования и различий национальных правовых систем государств-членов Евросоюза[2]. Участники ЕКСФУ исходят из того, что наиболее рациональным и продуктивным средством интеграции европейских финансовых рынков является именно повышение эффективности системы банковского надзора. Максимально способствовать повышению эффективности банковского надзора может создание единого контрольного  органа, осуществляющего консолидированный надзор за всеми трансграничными финансовыми организациями.[3]   Руководствуясь данным убеждением, ЕКСФУ выражает полную поддержку концепции создания единого надзорного органа (“the lead supervisor concept”).

 

Члены ЕКСФУ выдвигают ряд рекомендаций, которые, по их мнению, будут способствовать совершенствованию системы пруденциального (т. е. предварительного или превентивного) надзора.   Необходимо особо отметить несколько тезисов, ярко характеризующих позицию ЕКСФУ:

·       государства-члены должны стремиться к имплементации модели единого надзорного органа, контролирующего как банковский сектор, так и сектор страхования;

·       государства-члены должны наделить надзорные органы своих государств четкими и недвусмысленными полномочиями для развития единой культуры в сфере надзора; необходима конвергенция (сближение состава) полномочий, ответственности и применяемых инструментов надзорных органов разных государств-членов;

·       надзорные органы должны осуществлять делегирование своих полномочий друг другу и, при необходимости, органам ЕС, а государства-члены должны обеспечить им юридическую возможность такого делегирования;

·       меморандумы о взаимопонимании, заключаемые между надзорными органами, должны содержать минимум условий и публиковаться;

·       объединениям надзорных органов должны быть установлены минимальные стандарты;

·       необходимо расширение сотрудничества органов финансового регулирования и контроля государств-членов с надзорными органами третьих государств[4].

Идея создания  единого регулятора финансовых рынков  также активно обсуждается в исследовательских кругах и ее поддерживают многие ученые. Так, например, Дункан Фаргрив в исследовании, посвященном перспективам развития регулирования и надзора за деятельностью финансовых рынков Франции, указывает, что единый регулятор является структурой новой эры развития надзора и регулирования.[

5]

Однако данная точка зрения встречает и ряд весьма разумных и обоснованных возражений.  В целях всестороннего исследования проблемы необходимо обратиться, в первую очередь, к закономерностям развития европейского рынка финансовых услуг в целом.

 

            В самом общем виде, система надзора за деятельностью на финансовых рынках ЕС на протяжении многих лет имела два разнонаправленных вектора развития:

1.     С одной стороны, финансовые системы государств-членов Евросоюза отличались значительным разнообразием и, следовательно,  существенно отличались и системы организации надзора за банковской деятельностью, включая состав и характер полномочий надзорных органов;

2.     С другой стороны, формирование европейской банковской системы на протяжении последних десятилетий было обусловлено созданием единого европейского рынка капитала с вытекающей отсюда унификацией законодательства стран-участниц ЕС и стремлением создать единые общие правила банковского регулирования и надзора на европейском рынке.

Как раз стремление  к созданию  единого рынка капитала зачастую называют одной из основных причин унификации банковского законодательства, проявления тенденции развития системы надзора за финансовыми рынками в сторону создания единых правил надзора за банковской деятельностью, рынком ценных бумаг и деятельностью на рынке страховых услуг.

 

При этом идея создания единого рынка капитала зарождалась в рамках формирования единого финансового рынка ЕС, основы становления которого, и, соответственно, современной банковской системы ЕС, были заложены еще в Договоре об учреждении Европейского Сообщества (далее также – «Договор об учреждении ЕС»[6]). Формирование основополагающих свобод, к которым можно отнести: свободу перемещения товаров, передвижения лиц,  учреждения предприятий, свободу предоставления услуг и перемещения капитала, также оказало важное влияние на развитие единого рынка и финансовой системы Евросоюза. Иногда к данному списку добавляется свобода платежей в качестве так называемой пятой свободы единого рынка[7].

 

Данная точка зрения поддерживается не только западными, но и отечественными исследователями, которые в своих научных трудах отмечают, что данные свободы (также именуемые специальными принципами права Евросоюза) имеют особое значение[8] и являются наиболее важными из специальных принципов, так как основой интеграции Евросоюза служила именно экономика.

 

Е.А. Чегринец указывал, что «внутренний рынок является основой, ядром, вокруг которого развиваются и право Сообщества и само Сообщество. Центром же этого ядра, его смыслом являются четыре принципа, или четыре свободы внутреннего рынка»[9].

 

С.Ю. Кашкин в своих исследованиях отмечал, что именно в Западной Европе тенденции к интеграции получили свое наибольшее развитие и проявление, так как здесь намного раньше, чем в других регионах мира, сложилась развитая рыночная экономика, имела место близость экономической, правовой, общественно-политической и культурной среды; при этом относительно небольшие размеры территорий государств обуславливали узость внутреннего рынка и подталкивали страны к взаимовыгодному объединению усилий[10].

 

            Таким образом, мы полагаем, что именно стремление к созданию единого внутреннего рынка, а также интеграционные процессы, на протяжении многих десятилетий развивавшиеся в рамках Евросоюза, изначально легли  в основу процесса унификации правового регулирования банковского надзора, а впоследствии вылились в идеи создания единых надзорных и регулирующих органов.

 

В качестве одного из показательных примеров можно привести создание в 1997 году в Великобритании Управления финансовых услуг (ФСА). Управление финансовых услуг Великобритании является хоть и не первым единым органом надзора и регулирования финансового рынка, но, как верно отмечалось исследователями, представляет собой самый яркий пример подобной структуры в рамках одного из крупнейших в мире финансовых центров[11].

 

Реформа в сфере надзора за деятельностью финансовых рынков в Великобритании и создание единого надзорного и регулирующего органа предполагали слияние банковского надзора с регулированием инвестиционных услуг под эгидой Комитета по ценным бумагам и инвестициям. В дальнейшем новое ведомство получило наименование Управления финансовых услуг (Financial Services Authority, далее - ФСА). 

 

Закон «О финансовых услугах и финансовом рынке» (далее также - Закон о финансовых услугах) вступил в силу 1 декабря 2001 года, и с этого момента произошло формальное возложение всех полномочий и ответственности за осуществлением надзора на финансовых рынках Великобритании на ФСА. До того момента ФСА фактически уже приняло на себя часть регулирующих и надзорных функций. В части банковского надзора и регулирования полномочия были возложены на ФСА Законом «О Банке Англии» 1998 года (функции надзора тогда перешли к ФСА от Банка Англии), в отношении надзора за рынком ценных бумаг полномочия были переданы в 2000 году.

 

Законом 2001 года ФСА были переданы полномочия ряда организаций, в частности, Комиссии по строительным обществам, Организации по регулированию инвестиционного менеджмента, Управления частных инвестиций, Управления ценных бумаг.  В 2004-2005 годах в сферу ведения ФСА были переданы ипотечное кредитование и общее страхование.

 

Одновременно с передачей надзорных функций в области банковской деятельности от Банка Англии к ФСА, был подписан Меморандум о взаимопонимании между Банком Англии, Казначейством и ФСА[12], в соответствии с условиями которого на ФСА возлагалось (ст. 3):

·       лицензирование и пруденциальный надзор за банками, страховыми и инвестиционными компаниями, строительными обществами, кредитными союзами;

·       надзор за финансовыми рынками;

·       регулирование в указанной сфере, а также консультирование на регулярной основе лицензированных организаций относительно национального европейского законодательства.

Банку Англии при этом отдавались полномочия и ответственность за поддержание финансовой стабильности в целом. По мнению зарубежных исследователей, такое распределение обязанностей стало следствием компромисса, достигнутого в целях предотвращения отставки управляющего Банка Англии после передачи всех надзорных функций ФСА[13].

Сегодня ФСА наделено достаточно широкими возможностями по осуществлению регулирования в сфере своей  деятельности. ФСА вправе детализировать нормативно закрепленные общие нормы по осуществлению надзора, принимать различного рода руководящие решения, толковать законодательство, проводить в жизнь нормы права. Такой режим позволяет ФСА быть более гибким и чувствительным к изменениям финансового рынка.

 

            Еще одним ярким проявлением рассматриваемой нами тенденции может служить ситуация в Германии. До 2002 года в Германии существовало три органа надзора  - Федеральное управление банковского надзора, Федеральное управление надзора за страховой деятельностью и Федеральное управление надзора за деятельностью на рынке ценных бумаг. Указанные органы обладали одинаковым юридическим статусом. Различия существовали в отношении тех секторов финансового рынка, за которыми осуществлялся непосредственно надзор и контроль. Федеральное управление банковского надзора осуществляло надзор за банковской деятельностью, а также выполняло функции по лицензированию банковской деятельности и деятельности на рынке ценных бумаг. За Федеральным управлением надзора за деятельностью на рынке ценных бумаг были закреплены надзорные функции за осуществлением инвестиционной деятельности; Федеральное управление надзора за страховой деятельностью, соответственно, осуществляло лицензирование страховых компаний и обеспечивало контроль за их деятельностью.

 

Полномочия Федерального управления банковского надзора  при этом не ограничивались лицензированием, контролем и правомочиями приостанавливать либо прекращать, при необходимости, деятельность определенных кредитных организаций[14]. Оно также было наделено правом осуществлять регулирование в сфере своих полномочий: принимать регулирующие акты относительно порядка осуществления транзакций и уменьшения банковских рисков, защиты вкладов.

 

22 апреля 2002 года Бундестагом был принят Закон «О создании единой системы надзора на рынке финансовых услуг»[15], учредивший единый надзорный орган, который объединил в себе функции трех вышеописанных структур - Федеральное управление финансового надзора Германии (Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin), англ. – The Federal Financial Supervisory Authority; далее – ФУФН). Сегодня в Германии ФУФН осуществляет надзор за всем финансовым рынком.

 

Принятие Закона «О создании единой системы надзора на рынке финансовых услуг» было, в первую очередь, обусловлено желанием привести законодательство Германии в соответствие с общими целями европейского законодательства, направленного на создание единого рынка и эффективного механизма надзора на рынке финансовых услуг.

 

Создание единого надзорного органа, с одной стороны, является естественным проявлением вышеописанной нами тенденции в развитии регулирования финансовой деятельности и надзора за ней в ЕС – сближение функций надзора за деятельностью кредитных организаций, надзора за рынком ценных бумаг и страховыми компаниями. В совместном пресс-релизе ФУФН и Немецкого федерального банка (Deutsche Bundesbank) указывалось, что объединение органов надзора и последовавшие в связи с этим изменения в банковском законодательстве создают эффективную систему надзора за деятельностью кредитных организаций[16].

 

С другой стороны, как отмечалось зарубежными исследователями, учреждение единого надзорного органа в Германии по сути своей не создало единую правовую систему регулирования финансового рынка в целом: законодательство, регулирующее деятельность финансовых рынков, состоит из различных правовых режимов, которые различаются по трем озвученным направлениям регулирования[17]. Все, что касается непосредственно регулирования банковской деятельности и осуществления надзора за кредитными организациями, регулируется Законом «О банковской деятельности» Германии (Gesetz uber die Kreditwesen) 1961 года. Правовое регулирование надзора за рынком ценных бумаг, при этом, осуществляется на основании положений законодательства о рынке ценных бумаг. Страховая деятельность регулируется Законом «О надзоре за страховой деятельностью».

 

Таким образом, можно говорить о том, что вместе с принятием решения о создании единого надзорного органа на рынке финансовых услуг, соответствующие положения о правилах надзора за различными секторами финансовых рынков были просто перенаправлены на одну регулирующую и надзорную структуру. Однако такая формулировка, на наш взгляд, вовсе не означает, что попытка объединения надзорных функций в рамках одной структуры потерпела неудачу либо утверждать, что тенденция к созданию единого регулятора в сфере надзора в Евросоюзе отсутствует.

 

Как отмечалось нами  в рамках настоящей статьи, система надзора за деятельностью кредитных организаций (как и сами банковские системы) в рамках ЕС на национальном уровне отличается значительным разнообразием. Директивы ЕС в сфере осуществления надзора устанавливают лишь минимальные требования к осуществлению банковской деятельности и надзора кредитными организациями. Одновременно с этим характерной чертой развития банковской деятельности Евросоюза является рост количества финансовых конгломератов – компаний, которые оказывают весь комплекс финансовых услуг (или их большинство), а также удовлетворяют все потребности общества в финансовых продуктах[18].

 

Именно функционирование таких компаний и их развитие, на наш взгляд, во многом  способствует  развитию тенденции объединения надзорных функций за различными секторами финансовых рынков в рамках одной регулирующей и надзорной структуры.

 

Также, не смотря на активное развитие сферы надзора в Германии в сторону создания единого надзорного органа, нельзя умалчивать о таком важном факторе, как сохранение за Бундесбанком ряда полномочий в сфере банковского надзора. Бундесбанк в своей текущей деятельности выполняет функции по анализу документации, годовой и аудиторской отчетности кредитных организаций. Кроме того, Бундесбанк и ФУФН совместно проводят переговоры с кредитными организациями в рамках осуществления ими пруденциального надзора. Аудиторские проверки деятельности банков осуществляет также Бундесбанк, однако за ФУФН закрепляется, как право участвовать в таких проверках совместно с банком, так и проводить собственные аудиторские проверки.

 

Исторически включение Бундесбанка в систему органов, осуществляющих банковский надзор, было вызвано такими факторами, как крайне тесные связи центрального банка с кредитными организациями и наличие высококвалифицированного персонала, обладающего большим объемом знаний в сфере финансовых услуг, близость к рынку[19]. Данные факторы нельзя не учитывать, на наш взгляд, и сейчас. Функции Бундесбанка и его участие в сфере осуществления надзора за деятельностью кредитных организаций касается многих важных аспектов надзора: участие в принятии общих норм и принципов банковского надзора; участие в регулярных проверках кредитных организаций, аудите, антикризисном управлении.

 

В своем стремлении максимально унифицировать рынок финансовых услуг Евросоюз сталкивается со значительными трудностями, которые во многом обусловлены разнообразием национальных банковских систем. Так, если в Германии преобладают, так называемые, универсальные банки (Universalbanken), которые выполняют все банковские операции, независимо от организационно-правовой формы (принимают вклады, осуществляют кредитование, продажу, хранение и управление ценными бумагами, занимаются инвестиционной деятельностью)[20], то в Великобритании действует банковская система, основанная на принципе специализации: выделяются депозитные банки, деятельность которых направлена на осуществление деятельности по привлечению вкладов, управлению ими в выдаче кредитов[21]. Именно данные различия послужили причиной того, что Евросоюз пошел по пути принятия отдельных директив в отношении банковской деятельности и рынка инвестиционных услуг.

 

Как отмечается зарубежными исследователями, этот дуализм является одной из основных причин, задерживающих развитие эффективного надзора за банковской деятельностью в Евросоюзе[22].

 

В направлении создания единого надзорного органа движется также Франция. В настоящее время Франция является примером государства, в котором надзор осуществляется специально созданным органом совместно с национальным центральным банком (Банком Франции). Основная роль в осуществлении надзора отводится Банковской комиссии (Commission Bancaire), которая играет определяющую роль в осуществлении надзора. Кроме того, часть надзорных функций возлагается на Комитет по кредитным организациям и инвестиционным компаниям. В целом, надзор за деятельностью на финансовом рынке Франции на современном этапе распределен между такими органами, как Банковская комиссия, которая отвечает за надзор за банковской деятельностью; Комиссия по контролю за страховой деятельностью, в полномочия которой входит надзор за деятельностью на рынке страховых услуг и Комиссия по операциям на фондовой бирже, которая отвечает за обеспечение сохранности сбережений инвесторов, проверяет достоверность информации, предоставляемой инвесторам, осуществляет надзор за операциями на финансовых рынках.

 

Но, не смотря на существование специализированных органов, отвечающих за надзор по соответствующим направлениям финансовых рынков, текущая ситуация вызывает множество критических отзывов. В частности отмечается, что в тех случаях, когда определенные секторы рынка попадают под надзор различных органов, где их полномочия пересекаются, также высок риск того, что появятся участки рынка, которые не будут подпадать под надзор ни одного из регуляторов[23]. Кроме того, пересечение полномочий различных контролирующих органов может привести к ситуации, когда отдельные компании и направления деятельности подвергаются чрезмерному регулированию, что также препятствует эффективному развитию рынка.

 

Хотя быстрое развитие и бурная поддержка идеи создания единых надзорных органов на финансовых рынках приобрели широкий размах, роль национальных центральных банков государств-членов, по-прежнему, остается достаточно сильной. Можно даже сказать, что они продолжают играть роль лидирующего звена в системе органов надзора.

 

В Евросоюзе в настоящее время национальные центральные банки никак не вовлечены в осуществление банковского надзора лишь в Люксембурге и Дании[24]. Управления финансовых услуг, ответственные за надзор за всеми видами деятельности на финансовом рынке, созданы и функционируют в таких государствах, как Австрия, Великобритания, Венгрия, Германия, Дания, Латвия, Мальта, Швеция. При этом во всех указанных государствах, кроме Дании, национальные центральные банки в той или иной степени участвуют в осуществлении надзора за деятельностью кредитных организаций.

 

Национальные центральные банки по-прежнему остаются (и, по всей видимости, еще будут достаточно долго  оставаться) одним из центральных звеньев в системе органов, осуществляющих надзор за деятельностью кредитных организаций.

 

Сейчас банковский надзор закреплен за национальными центральными банками таких государств-членов ЕС, как Греция, Ирландия, Испания, Италия, Кипр, Литва, Нидерланды, Польша, Португалия, Словакия, Словения, Чехия.

 

Кроме того, до недавнего времени Европейский центральный банк активно высказывал свое предпочтение в пользу возложения функций по осуществлению пруденциального надзора именно на национальные центральные банки, критикуя попытки создания отдельных структур, осуществляющих надзор[25]. Тем не менее, тенденции развития финансовых рынков Евросоюза, научные исследования, а также происходящие процессы реформирования в государствах-членах, позволяют с большой степенью уверенности говорить о том, что будущее развития надзора состоит именно в создании единых контролирующих структур.

При этом мы полагаем, что уменьшать роль национальных центральных банков в сфере надзора за банковской деятельностью по-прежнему нельзя. Даже если ЕС через определенное количество лет придет к созданию единых надзорных органов во всех государствах-членах, процесс полного изъятия надзорных функций у национальных центральных банков займет еще значительное время.

 

Что же касается идеи создания единого надзорного органа в рамках всего Евросоюза, то она также пока находится в стадии активных обсуждений[26]. Такие плюсы, как возможность осуществлять эффективный и гармоничный надзор за всеми секторами финансовых рынков в пределах одной структуры, зачастую нивелируются контраргументами. Озвучиваются идеи о сложности в рамках одного надзорного органа учесть огромное количество особенностей национального законодательства и правовых режимов государств-членов ЕС,  а также необходимости отладки сложного высокоэффективного механизма передачи информации такой надзорной структуре.

---

[1] Линников Александр Сергеевич - адвокат, партнер юридической фирмы «ЛИД Консалтинг».

[2] См.: EFR report "Monitoring progess in EU prudential supervision", 2007. P. 14. Текст отчета размещен в сети Интернет по адресу: http://www.efr.be/members/upload/publications/97338EFR-september2007%20(final).pdf

[3] См.: Monitoring progress in EU prudential supervision. A report by the EFR, September 2007. P. 4. Текст документа доступен в сети Интернет по адресу: http://www.efr.be/members/upload/publications/97338EFR-september2007%20(final).pdf

 

[4] См.: там же, pp. 6-7.

[5] Fairgrieve D. Twin Peaks à la française: Reforming Financial Services Regulation in France. Financial Markets in Europe:  Towards a Single Regulator? Kluwer Law International, 2003. P. 382.

 

[6] Применительно к Договору об учреждении Европейского сообщества аббревиатура «ЕС» по тексту работы будет использоваться в значении «Европейское сообщество»; во всех остальных случаях «ЕС» будет означать «Европейский Союз».

[7] См.: Hafner Т. The Free Movement of Capital in the European Union. The Regulation of International Financial Markets: Perspectives for Reform. – Cambridge University Press, 2006. P. 143.

[8] См.: Право Европейского Союза в вопросах и ответах. Учебное пособие под ред. Кашкина С.Ю. – М.: Изд-во Проспект, 2008. С. 43.

[9] См.: Там же, с.  152.

 

[10] См.: Право Европейского Союза: учеб. пособие / С.Ю. Кашкин и др.; отв. Ред. С.Ю. Кашкин. – М.: Изд-во Проспект, 2008. С.  21.

[11]См.: Lars Gorton. “The Swedish Financial Market in a Legal Perspective – Some Aspects”.  Financial Markets in Europe:  Towards a Single Regulator? Kluwer Law International, 2003. P.422.

[12] The Memorandum of Understanding between HM Treasury, the Bank of England and the Financial Services Authority (официальный текст меморандума размещен в сети Интернет по адресу: http://www.fsa.gov.uk/pubs/mou/fsa_hmt_boe.pdf)

[13] См.: Andrew Rawnsley. Servants of the People: the Inside Story of New Labour. London, 2000. Р. 41.

[14] См.: The Deutsche Bundesbank’s Involvment in Banking Supervision. Deutsche Bundesbank Monthly Report. September 2000. P. 34.

[15] Gesetz über die integrierte Finanzdienstleistungsaufsicht vom 22 April 2002, BGBI. I. 1310.

[16] Joint press release by the Federal Financial Supervisory Authority and the Deutsche Bundesbak. 4 November 2002. P. 1-3. (текст пресс-релиза доступен на сайте в сети Интернет: http://www.bundesbank.de/download/presse/pressenotizen/2002/20021104bbk1_en.pdf )

[17] Reiter J., Geerling  J. Die Reform der Bankenaufsicht – Eine Chance für den Verbraucherschutz? (2002) 55 Die Offentliche Verwaltung. P. 562 – 566.

Grote R. The liberalisation of financial markets: the regulatory response in Germany. The Regulation of International Financial Markets. Perspectives for Reform. Cambridge University Press, 2006. P. 76.

[18] См.: Нобель П. Швейцарское финансовое право и международные стандарты. - М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 361.

 

[19] См.: The Deutshe Bundesbank’s Involvment in Banking Supervision. Deutshe Bundesbank Monthly Report. September 2000. P. 34.

[20] См.: Шумилов В.М. Международное финансовое право: учебник. - М.: Международные отношения, 2005. С. 380-381.

[21] См. там же, с. 390.

[22] См. Нобель П., указ. соч., с. 363.

 

[23] Duncan Fairgrieve. “Twin Peaks a la fraicaise: Reforming Financial Services Regulation in France”. P. 386.

[24] См. сравнительную таблицу национальных структур, отвечающих за осуществление надзора за банковской деятельностью в ЕС, приведенную в пособии  «Банковский надзор. Европейский опыт и российская практика. Пособие, подготовленное в рамках проекта «Обучение персонала центрального банка – этап III» под редакцией Микаэла Олсена, с. 26.

 

[25] См.: The Role of Central Banks in Prudential Supervision  (European Central Bank, 22 March 2001). Текст документа доступен в сети Интернет по адресу: http://www.ecb.int/pub/pdf/other/prudentialsupcbrole_en.pdf

[26] Kern Alexandr. The Role of Basel Standarts in International Banking Supervision. University of Cambrige, 2000. P. 5-6.