ОПТИМИЗАЦИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Государственная служба – важнейший административно-правовой институт, которому в системе административно-правового регулирования общественных отношений отведена особая роль, в силу чего требуется постоянная коррекция основных его параметров. Оптимизация системы государственной службы в Российской Федерации должна проводиться на основе накопленного отечественного и зарубежного опыта и с учетом реалий настоящего момента. 

Главные направления реформирования государственной службы были определены в федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)».[1] Фактическое состояние государственной службы позволяет утверждать, что эти направления сохраняют свою актуальность и сегодня. Среди проблем современного состояния государственной службы в России, обусловливающих необходимость реформирования, можно назвать: неопределенность в подходах к решению вопросов управления в системе государственной службы; дисбалансы в функционировании основных институтов в системе государственной службы (особенно взаимосвязи между различными видами государственной службы); наличие пробелов в правовом регулирования в сфере государственной службы; недостаточная эффективность органов государственной власти и их аппаратов; низкий престиж государственной службы и авторитета государственных служащих низшего и, в ряде органов исполнительной власти, среднего звена и др.

Основы законодательного регулирования вопросов государственной службы определены в Конституции Российской Федерации, однако целостная и комплексная система правового обеспечения государственной службы в Российской Федерации пока еще отсутствует. Нормативными правовыми актами прямо закреплены только четыре основы системы государственной службы Российской Федерации (правовая, организационная, финансовая и методическая)[2] и указание на то, что система включает три вида государственной службы. Очевидно, что этого недостаточно. Для стабильного функционирования и развития любой системы, даже при включении в ее состав самых идеальных элементов, необходимо четкое понимание целого.

Учитывая, что в большинстве субъектов Российской Федерации к 2006 году по вопросам государственной службы были приняты законодательные акты, которые фактически копируют нормы федерального законодательства о государственной гражданской службе, то в настоящий момент на первый план выходят проблемы оптимизации именно федерального законодательства.

Система государственной службы в Российской Федерации должна опираться на устойчивую совокупность взаимосвязанных правовых, организационных, финансовых и методических основ соответствующих видов профессиональной служебной деятель­ности граждан Российской Федерации по обеспечению полномочий Российской Федерации; федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации; государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации; лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

В юридической литературе отмечается, что система государственной службы включает в себя две подсистемы: федеральную государственную службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации. При этом, именно федеральная государственная служба подразделяется на три вида (на гражданскую, военную и правоохранительную службу)[3]. В п. 3 ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» говорится, что военная служба и правоохранительная служба являются «видами федеральной государственной службы». А в п. 1 этой же статьи утверждается, что военная служба и правоохранительная служба являются видами государственной службы Российской Федерации. С учетом п. 2 ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» можно предположить, что речь идет о двух видах службы.

Законодатель, видимо, описывал уровни системы государственной службы Российской Федерации. Однако прямое упоминание термина «уровень» можно обнаружить только в ст. 16 рассматриваемого закона, где речь идет о системе управления государственной службой Российской Федерации. Государственная гражданская служба, военная служба и правоохранительная служба должны признаваться видами государственной службы Российской Федерации на двух уровнях: федеральном и субъектов Российской Федерации.

Затрагивая вопросы видовой классификации, нельзя не сказать о давно назревшей необходимости уточнения определения военной службы как вида государственной службы. Необходимо устранить противоречия норм Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» и норм нормативных правовых актов, регулирующих вопросы военной службы.

Анализируя определение военной службы, данное в статье 6 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», можно выделить следующие признаки: это вид государственной службы, представляющий собой только профессиональную деятельность, которую могут осуществлять только граждане Российской Федерации. Эта деятельность осуществляется только на воинских должностях в войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства.

Согласно п. 2 ст. 2 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» прохождение военной службы осуществляется: гражданами - по призыву и в добровольном порядке (по контракту); иностранными гражданами – по контракту на воинских должностях. Все граждане, проходящие военную службу, имеют статус военнослужащих, как проходящих службу по призыву, так и проходящих ее по контракту. Иностранные граждане также имеют статус военнослужащих. Конечно, содержание статусов военнослужащих этих трех категорий различны, но название осуществляемой ими деятельности одно – военная служба.

Представляется обоснованным для устранения противоречий понятие «военная служба», используемое для указания на вид государственной службы, заменить на понятие «военная служба по контракту».

Совершенствования требует и правовое регулирование вопросов взаимосвязи видов системы государственной службы Российской Федерации.

В настоящий момент только  ст. 6 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» содержит упоминание о взаимосвязи государственной гражданской службы и государственной службы Российской Федерации. Представляется целесообразным включение аналогичных положений в Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации».

В действующем законодательстве в понятие «Российская Федерация» часто вкладывается два смысла: как название федеративного государства (включающего в свой состав субъекты федерации) и как стороны в отношениях, строящихся на принципе федерализма (центра и субъектов). В Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» смысл понятия «Российская Федерация» однозначно не определен. Так, например, в п. 4 ст. 2 указанного закона речь идет о ведении Российской Федерации именно как федерального центра государства. С другой стороны, например, в названии закона речь идет о единой системе государственной службы Российской Федерации, которая создается на федеральном уровне и на уровне субъекта Российской Федерации. В п. 1 ст. 1 этого закона государственная служба Российской Федерации определяется как деятельность по обеспечению полномочий ряда лиц, в том числе отдельно названы Российская Федерация и субъекты Российской Федерации (одновременно речь идет и об исполнении полномочий Российской Федерации и субъектов и о «государственной службе Российской Федерации»). Представляется, что для однозначного толкования смысла понятия «Российская Федерация» название закона должно выглядеть следующим образом: «О системе государственной службы в Российской Федерации».

Сравнивая нормы Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» с нормами Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», Закона РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-I «О милиции» и другими нормативными правовыми актами, обнаруживается  отсутствие единого толкования понятий «прохождение государственной службы», «прекращение государственной службы» и «общая продолжительность государственной службы».

Так, ст. 12 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» называется «Поступление на государственную службу, ее прохождение и прекращение». Если буквально прочитать только название этой статьи, то можно предположить, что здесь возможно говорить о прохождении и прекращении государственной службы как о различных этапах службы. В п. 5 этой статьи этап «прекращение государственной службы» прямо не включен в прохождение службы. В ст. 20 Закона Российской Федерации «О милиции» под прохождением службы в милиции понимается только назначение на должность, продвижение и перемещение по службе.

Согласно п. 2 ст. 1 Положения о порядке прохождения военной службы (утв. Указом Президента РФ от 16 сентября 1999 г. № 1237) прохождение военной службы включает в себя, кроме прочего, и увольнение с военной службы.

Как видно из приведенных примеров, в действующем законодательстве о государственной службе преобладает тенденция к отказу от прямого включения периода увольнения или прекращения службы в период ее прохождения. Такой подход представляется нелогичным и нецелесообразным, так как увольнение (прекращение службы) любого государственного служащего начинается еще в период прохождения государственной службы, а заканчивается в тот момент, когда государственный служащий теряет свой профессиональный статус.   

Попытка определить государственную гражданскую службу, военную службу и правоохранительную службу как профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации только на должностях соответствующей службы породила ряд противоречий. [4] Поэтому предлагается целесообразным внести изменения в нормативные правовые акты, закрепив в определениях тезис о том, что профессиональную служебную деятельность граждане могут осуществлять на должностях государственной службы или в распоряжении государственных органов, или категорий должностных лиц, определяемых законами о видах государственной службы. В этом случае можно было бы определить, например:

1) военную службу как вид федеральной государственной службы, представляющую собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или находящихся в распоряжении командиров (начальников), определенных Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе» в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства;

2) правоохранительную службу как вид федеральной государственной службы, представляющую собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы или находящихся в распоряжении командиров (начальников), определенных Федеральным законом о правоохранительной службе  в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.

В каждом случае прохождение службы не на должностях государственной службы необходимо разбираться отдельно. Так, например, сотрудники милиции могут проходить службу не на должностях рядового или начальствующего состава в случаях: а) нахождения в распоряжении органов внутренних дел; б) нахождения за штатом; в) прикомандирования к органам государственной власти, а также к иным организациям.

Институт «нахождения в распоряжении» для государственной службы, бесспорно, необходим, но государственный служащий должен находиться в распоряжении начальника не более строго определенного законодательством времени. В случае превышения временного интервала контракт должен прекращаться, а государственный служащий должен быть уволен и исключен из реестра государственных служащих. 

Целесообразно установить следующие сроки нахождения государственных служащих в распоряжении командиров (начальников): не более трех месяцев в общем случае; не более шести месяцев в связи с проведением организационно-штатных мероприятий; до вынесения решения по уголовному делу в связи с возбуждением в отношении государственного служащего уголовного дела.

Исчерпывающий круг лиц или органов, в распоряжении которых граждане могут проходить государственную службу, должен быть определен законами о видах государственной службы. При этом должно быть обеспечено соответствие категорий должностных лиц или органов, в которых могут предусматриваться разные виды государственной службы. 

От института «нахождения в распоряжении» существенно отличается институт «прикомандирования». Так, например, прикомандирование офицеров к органам, учреждениям и организациям осуществляется с их согласия на основании запросов руководителей соответствующих органов, учреждений и организаций руководителями федеральных органов исполнительной власти, в которых офицеры проходят военную службу, с освобождением от занимаемой воинской должности[5]. При анализе подобных норм не ясно:

1)      почему для достижения целей прикомандирования нельзя использовать институт «перевода». Очевидно, что если в определенном офицере нуждается какой-то руководитель, а другой руководитель федерального органа исполнительной власти готов освободить офицера от занимаемой им  должности, то не проще ли офицеру просто перейти на службу из одного органа в другой? О целесообразности и правильности такого решения дополнительно свидетельствует порядок исчисления стажа;

2)      зачем заключать контракты с прикомандированными офицерами должностным лицам, федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, но в которых эти офицеры военную службу не проходят в настоящий момент?

3)      чем объясняется необходимость присвоения гражданам, прикомандированным к органам, учреждениям и организациям, именно воинских званий, присвоение им именно звания «Ветеран военной службы» и награждение наградами именно федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба, особенно в тех случаях, когда прикомандирование осуществлено к органу государственной власти, в котором военная служба не предусмотрена?

4)      о каком именно профессионализме и компетентности может идти речь в отношении офицера, который длительное время не замещает должности и не исполняет обязанности именно военной службы в органе государственной власти, в котором военная служба не предусмотрена?

Прикомандирование оправдано только в том случае, когда государственный служащий прикомандировывается к другому органу, учреждению или организации на небольшой определенный срок для выполнения конкретно определенной задачи.

На современном этапе одной из самых острых и сложных проблем является правовое регулирование организации системы управления государственной службой. Важным фактором, влияющим на процесс функционирования и развития государственной службы, выступает качество управления в системе государственной службы. Важную роль для повышения эффективности государственной службы могло бы сыграть создание федерального органа исполнительной власти, обладающего распорядительными, контрольными и иными полномочиями.

Учитывая мнения специалистов и ученых[6], представляется целесообразным поддержать идею создания подведомственного Президенту Российской Федерации федерального го­сударственного органа по управле­нию государственной службой для достижения целей, указанных в ст. 16 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации». 

Необходимо также внести изменение и в концепцию организации системы управления государственной службой, которая должна создаваться не на двух уровнях, а на трех: на федеральном уровне (федеральный го­сударственный орган по управлению государственной службой); на уровне субъектов Российской Федерации (отделы по вопросам государственной службы в аппаратах правительств); на уровне государственных органов (кадровые подразделения этих органов).

В заключение нужно сослаться на позицию В. Козбаненко, заключающуюся в том, что одним из приоритетных меро­приятий федеральной программы на 2006 - 2007 годы представля­ется образование федерального го­сударственного органа по управле­нию государственной службой, необходимость его создания давно назрела. В со­ответствии с разрабатываемыми проектами нормативных правовых актов, во исполнение федеральных законов, регулирующих государст­венную гражданскую службу, воз­никает необходимость координа­ции, в первую очередь, следующих вопросов: создания и ведения Сводного ре­естра   государственных   гражданских служащих; формирования и работы с федеральным кадровым резервом и создания Сводного кадрового резерва; предоставления обязательных и дополнительных  государственных гарантий государственным гражданским служащим, в том числе предоставления субсидий федеральным государственным гражданским служащим для приобретения жилой площади; организации получения дополнительного профессионального образова­ния федеральными государствен­ными гражданскими служащими; формирования системы внутри­ведомственного и вневедомст­венного контроля за соблюдени­ем законодательства о государ­ственной гражданской службе; разработки  и реализации про­грамм  развития  государствен­ной гражданской службы; проведения   экспериментов   в различных  органах  государст­венной  власти  в  рамках  про­грамм  развития  государствен­ной гражданской службы.[7]

 

---

[1] См.: Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)» (СЗ РФ, 2002, № 47, ст. 4664).

[2] См.: п. 1 Указа Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336 «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)».

[3] См., напр.: Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской служ­бы в Российской Федерации: Учебный курс. — М.: Издатель­ство «Дело и Сервис», 2003. С.134-135.

[4] См., например, ст. ст. 5-7 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», ст. 3, п.4 ст.38 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; ст. 42 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе», ст. 17 Закона Российской Федерации «О милиции» и др.

[5] См.: п.2 ст. 18 Положения о порядке прохождения военной службы (утв. Указом Президента РФ от 16 сентября 1999 г. N 1237).

[6] См., напр.: Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской служ­бы в Российской Федерации: Учебный курс. — М.: Издатель­ство «Дело и Сервис», 2003. С.320-322; Ковальчук М.А. Особенности организации государственной службы субъектов Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. - М., 2005. С.184 и др.

[7] См.: Козбаненко В. Государственная политика и нормативное правовое регулирование Минздравсоцразвития России в сфере государственной гражданской службы //Государственная служба, 2006, № 3. С.