В последнее время наблюдается повышенная активность в области строительства многофункциональных торговых комплексов. Особенностями размещения многофункционального торгового комплекса на земельном участке, относящемся к категории земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения
поделился партнер юридической компании «Пепеляев, Гольцблат и партнеры» Виталий Можаровский.
Многофункциональный торговый комплекс может быть размещен на земельном участке, находящемся в составе земель промышленности, при условии, что для такого участка будет установлено соответствующее разрешенное использование.
Буквальное толкование п. 2 ст. 7, подп. 2 п. 1 ст. 40 и ст. 88 Земельного кодекса Российской Федерации может привести к выводу, что многофункциональный торговый комплекс не относится к "объектам промышленности" и, следовательно, не может размещаться на участках, относящихся к категории земель промышленности. Такая точка зрения, безусловно, имеет право на существование, поскольку наиболее подходящими для размещения торговых объектов являются земли поселений. В то же время системное толкование Земельного кодекса РФ во взаимосвязи с градостроительным законодательством позволяет прийти к выводу, что при определенных условиях торговые объекты могут располагаться также за пределами черты поселений - на землях промышленности.
В соответствии с Земельным кодексом РФ "правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов" (п. 2, ст. 7).
Однако в Градостроительном кодексе РФ установлено, что правовой режим земельных участков определяется
только градостроительным регламентом[1].
Как видно, в отличие от Земельного кодекса РФ, предусматривающего определение правового режима участка в зависимости от двух аспектов - целевого назначения (категории земель) и разрешенного использования, Градостроительный кодекс придает градостроительному регламенту (разрешенному использованию) исключительное значение. Если квалифицировать это различие как противоречие между двумя федеральными законами, то приоритет, по общим правилам разрешения коллизий, следует отдавать нормативному акту, принятому позднее, т.е. Градостроительному кодексу.
Здесь следует сразу же подчеркнуть, что действующий Градостроительный кодекс РФ 2004 г. допускает возможность подготовки правил землепользования и застройки, включающих в себя градостроительные регламенты, не только для поселений (населенных пунктов), но и для межселенных территорий за пределами черты поселений (ст. 31, 36), в том числе и для земель промышленности.
Градостроительные регламенты устанавливаются в рамках подготовки правил землепользования и застройки, которые, применительно к межселенным территориям, утверждаются представительным органом местного самоуправления муниципального района (ст. 31, 32 Градостроительного кодекса). Кроме того, до принятия в порядке, установленном Градостроительным кодексом РФ, правил землепользования и застройки решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования может быть принято главой местной администрации с учетом результатов публичных слушаний
[2].
Таким образом, действующее российское градостроительное законодательство не исключает возможность установления для земельных участков в составе земель промышленности градостроительного регламента, в котором одним из видов разрешенного использования будет являться "размещение многофункционального торгового центра".
Такой подход полностью соответствует одному из основных принципов земельного законодательства, определенному в ст. 1 Земельного кодекса – "дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы".
Действительно, невозможно найти разумное объяснение ситуации, когда участок пригоден по санитарным, экологическим, техническим и иным нормам для размещения торгового объекта, но единственным препятствием для этого является отсутствие вблизи населенного пункта. Земельный кодекс РФ допускает ситуации, когда в границах определенной категории земель могут располагаться "чуждые" объекты, например, объекты промышленности - в пределах земель поселений (п.7, ст. 85) или в границах национальных парков (п.6, ст. 95). Тем самым подтверждается, что деление земель на категории не имеет абсолютного значения для определения возможности застройки конкретного участка теми или иными объектами. Главное – отсутствие негативного влияния как на указанные, так и на сами объекты, а также нарушений прав и законных интересов граждан и юридических лиц.
Анализ ненормативных правовых актов федерального и регионального уровня, судебной практики также подтверждает сделанные выше выводы.
Например, в Московской области широко распространена практика перевода земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения в состав земель промышленности и дальнейшего их предоставления для строительства торговых объектов
[3].
В качестве аналогичных примеров можно привести также размещение складов и автозаправочных станций. Они также, как и торговые комплексы, не относятся к объектам промышленности и прямо не поименованы в ст. 88 Земельного кодекса РФ. Между тем, распоряжениями Правительства РФ земли лесного фонда часто переводятся в состав земель промышленности для размещения складов
[4] и строительства автозаправочных станций
[5].
Исследуемый вопрос был предметом рассмотрения в арбитражных судах Московской области. Как следует из судебного акта, администрация Одинцовского района Московской области отказала собственнику земельного участка в согласовании размещения многофункционального семейного торгово-досугового центра в том числе по той причине, что этот участок относится к землям промышленности. Собственник земельного участка оспорил этот отказ в судебном порядке и его исковые требования были удовлетворены.
При этом суд кассационной инстанции, оставляя без изменения решение суда первой инстанции и постановление апелляционной инстанции, указал, в частности, следующее: "Как усматривается из обстоятельств дела, ЗАО "АВТ Моторс" на праве собственности принадлежат земельные участки, расположенные в районе деревни Сколково Новоиваньковского с/совета Одинцовского района. Земельные участки относятся к категории земель промышленности и иного специального назначения с видом разрешенного использования - для строительства производственной базы, торгово-развлекательного комплекса и складских помещений.
... Согласно ст. 40 Земельного кодекса РФ собственник земельного участка имеет право возводить на земельном участке жилье, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов.
В имеющихся материалах дела свидетельствах на право собственности земельных участков указано, что земельные участки предназначены для строительства, в том числе торгово-развлекательного комплекса и складских помещений. Все согласования, которые необходимо иметь собственнику земельного участка для получения разрешения администрации района на размещение объекта строительства, как это предусмотрено ст. 40 Земельного кодекса РФ, у Общества имелись.
... Доводы жалобы, что земли промышленности не могут быть застроены культурно-развлекательным комплексом, не основаны на материалах дела, поскольку земельный участок имеет целевое назначение. В свидетельстве о праве собственности указан вид использования земельного участка - строительно-торгово-развлекательного центра."
[6].
Возможность размещения многофункционального торгового комплекса на землях промыленного назначения будет, прежде всего, зависеть от разрешенного использования такого земельного участка. При этом, принимая во внимание возможность неоднозначного толкования противоречивых положений Земельного кодекса РФ и Градостроительного кодекса РФ, в описанной ситуации особо важное значение приобретает строгое соблюдение норм санитарного и природоохранного законодательства, в частности, получение всех необходимых санитарных заключений и заключений государственной экологической экспертизы.
[1] Ч. 1 ст. 36, подп. 8 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
[2] Подп. 3 ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".
[3] См., например, Постановления Правительства Московской области от 24.01.2005 г. № 35/1 «О предоставлении земельного участка, расположенного вблизи микрорайона Левобережный г. Химки», от 05.05.2004 г. № 264/17 "Об изменении целевого назначения земельного участка, расположенного вблизи п. Битца Ленинского района", от 8.12.2004 г. № 744/47 «О предоставлении земельного участка, расположенного вблизи д. Вешки Мытищинского района» и др.
[4] Приложение к распоряжению Правительства Российской Федерации от 28 января 2005 г. N 93-р.
[5] Приложение к распоряжению Правительства Российской Федерации от 28 января 2005 г. N 88-р, от 4 ноября 2004 г. N 1409-р.
[6] Постановление ФАС Московского округа от 22 августа 2005 г. №КА-А41/7812-05. Сохранена орфография и пунктуация оригинала.
