27 июня 2010 Года
24-26 июня 2010 г. в Санкт-Петербурге прошла 8-ая конференция «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики» На прошедшей в Петербурге Восьмой Всероссийской научно-практической конференции «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики» с докладом выступил Председатель Совета Федерации, руководитель Центра мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центра мониторинга права) при Совете Федерации Сергей Миронов.
Обращаясь к участникам форума, глава палаты российского парламента отметил, что целенаправленная комплексная работа по созданию института мониторинга права проводится в течение восьми лет. Сегодня, по его словам, имеются все основания рассматривать правовую систему страны во взаимосвязи четырех определяющих элементов: правотворчества, правоприменения, правосудия и мониторинга права. В полной мере такое понимание правовой системы России отражается в составе организаторов и участников конференции, сказал руководитель Центра мониторинга права при Совете Федерации.
Шесть лет Совет Федерации готовит ежегодный Доклад «О состоянии законодательства в Российской Федерации», продолжал С.Миронов. Его подготовка, обсуждение и презентации в органах государственной власти субъектов Федерации, научных, образовательных и общественных организациях показали общественную значимость такой формы коллективной деятельности, заметил он. Председатель СФ указал на важность обсуждения Доклада на пленарных заседаниях Совета Федерации. Так, например, сказал он, на заседании 28 апреля этого года участниками обсуждения было высказано много полезных оценок и интересных предложений. Председатель палаты российского парламента отметил лишь некоторые, требующие, по его словам, углубленного обсуждения на проходящей конференции.
«Была развита идея о необходимости разработки и принятия единой концепции государственной уголовно-правовой политики, которая должна определить основные принципы, направления и механизмы комплексного совершенствования всей системы уголовно-правовых отношений. При этом такая концепция должна затрагивать весь спектр уголовно-правовых отношений, включая также сферу духовно-моральных ценностных ориентаций личности, прежде всего правового воспитания, правовой культуры и правосознания».
Как заметил глава Совета Федерации, ключевую идею доклада о создании в ближайшие годы «Свода законов Российской Федерации» поддержал Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ Антон Иванов. Со своей стороны, продолжал С.Миронов, директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Талия Хабриева сделала акцент на необходимости объединения усилий в плане обеспечения единого методологического подхода в процессе мониторинга эффективности законодательства и правоприменения. «Это предполагает объединение методик, которые разработаны в Министерстве юстиции, в Совете Федерации, в указанном институте при Правительстве, в субъектах Российской Федерации», - сказал Председатель СФ.
«Специально хочу отметить, что в субъектах Российской Федерации, с которыми мы активно сотрудничаем в рамках Совета законодателей, ведется большая работа по развитию системы мониторинга права». С удовлетворением он констатировал, что «иногда даже опережающими федеральное законодательство темпами». Принципиальное значение, по словам С.Миронова, имеет то, что в ряде субъектов Федерации приняты специальные законы и акты о мониторинге права, о подготовке ежегодных докладов. Он сообщил, что на днях был принят закон «О мониторинге законов Республики Татарстан», который представлен на проходящий в рамках конференции традиционный конкурс – на лучший нормативный правовой акт в сфере мониторинга права.
Председатель Совета Федерации остановился на особенностях Доклада 2009 года, представленного на обсуждение конференции.
«Сохраняя преемственность с предыдущими Докладами, основной акцент в этот раз сделан на воздействии качества законодательства и эффективности государственного управления на качество жизни людей. В Докладе уделено особое внимание дальнейшей разработке методологии оценки качества законов с точки зрения их воздействия на качество жизни населения, прежде всего в реализации прав и свобод, обязанностей и взаимной ответственности гражданина и государства.
Мы исходим из того, что качество жизни должно выступать приоритетом национальной безопасности, интегральным показателем, определяющим баланс интересов личности, общества и государства».
Сегодня, продолжал С.Миронов, стала очевидна тесная взаимозависимость улучшения качества жизни и использования ресурсов инновационного развития, что нашло отражение в посланиях Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию России. Так, в Послании 2009 года была поставлена задача всесторонней модернизации страны, основанной на ценностях и институтах демократии. «Реализация этой цели, - заявил глава Совета Федерации, - требует от нас совершенствования законодательства как необходимой основы модернизации страны. Очевидно, что при этом стратегия правового развития становится все более эффективным инструментом модернизации страны».
Поэтому особенностью Доклада является принципиальный вывод о том, что современный этап содержания государственного управления связан с признанием задачи совершенствования законодательства и правоприменения стратегическим приоритетом модернизационного и инновационного развития страны, подчеркнул С.Миронов. Тем самым, по его словам, мониторинг права становится организационно оформленным инновационным институтом государственного управления. На его основании могут своевременно вырабатываться, качественно приниматься и эффективно применяться государственные решения, добавил он.
Как указал руководитель Центра мониторинга права при Совете Федерации, на этапе подготовки Доклада поступило более 200 отзывов и предложений от федеральных и региональных органов государственной власти, Уполномоченного по правам человека в РФ и уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации, общественных организаций и научно-экспертных учреждений.
«Приятно отметить, что у нас уже второй год имеется специальное приложение к Докладу, которое в форме ежегодного аналитического доклада готовится Советом Федерации совместно с Республиканским НИИ интеллектуальной собственности, под названием «О состоянии правовой охраны и защиты интеллектуальной собственности в Российской Федерации». В последнем таком докладе, сообщил С.Миронов, впервые обобщены результаты мониторинга 39 органов государственной власти 50 субъектов РФ по развитию инноваций и формированию рынка интеллектуальной собственности.
«Все это свидетельствует о том, что наш Доклад действительно стал реальным продуктом коллективного творчества, развивающим правовую систему страны», - сказал Председатель СФ.
Глава палаты российского парламента остановился на недостатках законодательства, которые авторам Доклада приходится констатировать из года в год. «Прежде всего это проблемы качества подготовки законопроектов, наличия в них большого количества пробелов, коллизий и внутренних противоречий. Другая проблема, которую мы поднимаем чуть ли не на каждом заседании Совета Федерации, – это необходимость рассмотрения законопроектов комплексно во взаимосвязи с «пакетами документов», которые обеспечивают реализацию законов». Он с удовлетворением отметил, что в 2009 году такой подход поддержали и Президент, и Председатель Правительства России. По его словам, уточняющие изменения были внесены в Регламент Правительства; внесены и поправки в Регламент Государственной Думы, в соответствии с которыми закон не может быть принят, если в Государственную Думу не поступит информация Правительства о проектах соответствующих подзаконных актов. «Однако этот порядок касается только одной группы законопроектов – о предоставлении социальной поддержки отдельным категориям граждан», - сказал С.Миронов.
«Таким образом, за год в этой области произошли позитивные сдвиги, однако в целом ситуация пока не может нас удовлетворить», - констатировал он.
Особой проблемой, продолжал Председатель Совета Федерации, является изменение законодательства после признания Конституционным Судом федеральных законов или отдельных их положений противоречащими Конституции. «Общеизвестна норма Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ», устанавливающая обязанность Правительства в трехмесячный срок внести в Государственную Думу соответствующий законопроект. К сожалению, проходят годы, а воз и ныне там. Давайте вместе подумаем, как исправить эту ситуацию», - заявил докладчик.
С.Миронов остановился на технологии подготовки Доклада. «Нужно объединение усилий законодательных, исполнительных и судебных органов для обеспечения единого методологического подхода. Возможно, Доклад стоит более чётко структурировать по отраслям законодательства», - подчеркнул он.
И ещё один важный момент, добавил глава палаты российского парламента: «Доклад должен способствовать большей прозрачности и системности правового регулирования. Ситуация с бесконечным внесением в законы всё новых поправок, запутывающих правоприменителей, должна быть, наконец, преодолена».
«Все мы понимаем, - продолжал Председатель СФ, - что на развитие российского законодательства влияют различные изменения в политической и экономической сферах, международная обстановка. Однако основные параметры и тенденции законодательного процесса должны быть чётко выверены и контролируемы». В связи с этим, подчеркнул С.Миронов, мониторинг законодательства и правоприменительной практики как важнейший инструмент законотворчества приобретает новое качественное значение.
В качестве примера руководитель Центра мониторинга права при Совете Федерации привел практический результат проводимой работы: «В Докладах неоднократно звучала тема немотивированного возврата законопроектов субъектам права законодательной инициативы. Частично эта проблема была снята решением Конституционного Суда по запросу Государственной Думы Томской области о конституционности пункта 100 Регламента Правительства. Этим решением была признана противоречащей Конституции практика возврата законопроектов, поступивших на заключение в Правительство без финансово-экономического обоснования». Наконец, по его словам, Доклад способствовал созданию собственной нормативно-правовой базы регионов для оценки состояния законодательства и правоприменения в субъектах Федерации.
Начатая Советом Федерации в 2002 году работа, заявил С.Миронов, уже достигла того рубежа, когда необходимо переводить её на качественно новый уровень. «Убеждён, - подчеркнул он, - на следующем этапе система мониторинга законодательства и правоприменительной практики должна стать общегосударственной. А каждый участник этого процесса должен следовать строго определенным ему функциям и задачам».
В этом смысле, добавил глава Совета Федерации, следует приветствовать усилия Министерства юстиции по анализу правоприменения в Российской Федерации по предметам совместного ведения. По его словам, это позволит гармонизировать федеральное и региональное законодательство, выявить недостатки и проблемы в каждом конкретном регионе. «Такая деятельность полезна ещё и тем, что во многих субъектах Федерации законодательство развивается быстрее федерального, и это даёт возможность оперативно использовать наработки региональных законодателей, в том числе при подготовке консолидированных законодательных инициатив», - сказал Председатель СФ.
Как заявил С.Миронов, «нам регулярно поступают предложения о необходимости целенаправленного анализа практики применения отдельных политически значимых законодательных актов или направлений правового регулирования, связанных с ними». Таких, например, по его словам, как реформа бюджетных учреждений, создание малых инновационных предприятий и другие. «Полагаю, целевой мониторинг по этим направлениям будет весьма востребован – как на федеральном уровне, так и в регионах», - подчеркнул глава палаты российского парламента.
«Реализация указанных задач возможна только при деятельном участии субъектов Федерации, и, прежде всего в рамках Совета законодателей, - заключил С.Миронов. - Думаю, что следующий Доклад о состоянии законодательства за 2010 год должен быть совместным: Совета Федерации и Совета законодателей».
Во второй половине дня работа конференции продолжилась в рамках секций. В их повестке обсуждение «Доклада Совета Федерации 2009 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации (мониторинг правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики)».
Модератором дискуссии на заседании подсекции «Мониторинг развития и гармонизации законодательства Российской Федерации» выступил председатель Комитета СФ по конституционному законодательству Алексей Александров.
«Новые формы взаимодействия законодательной, исполнительной и судебной власти в процессе становления института мониторинга права» - тема обсуждения на заседании подсекции, модератором дискуссии которой выступил заместитель председателя Комитета СФ по конституционному законодательству Александр Савенков.
Первый заместитель руководителя Центра мониторинга права при Совете Федерации Геннадий Бурбулис провел заседание подсекции «Мониторинг и пути укрепления ценностных оснований права в процессе законодательства и правоприменительной практики».
|
