С увеличением массива правовых актов все более актуальной становится задача их систематизации. В опубликованных ранее материалах были проанализированы недостатки и упущения в этой работе, изложены выводы и предложения по методике и организации приведения нормативных правовых актов в соответствии с новыми законодательными актами, подготовленные на основании имеющихся в юридической литературе научных рекомендаций и с учетом практики организации и проведения данной работы.
Продолжим рассмотрение этих вопросов.
Нормативные правовые акты, особенно акты высшего уровня — федеральные законы, акты Президента Российской Федерации и акты Правительства Российской Федерации, носят, как правило, комплексный характер, регулируют широкий круг отношений, в их реализации участвуют многие федеральные органы исполнительной власти. Важное значение приобретает в связи с этим согласование проектов решений о признании нормативных правовых актов утратившими силу, об их изменении и о дополнении. При подготовке указанных выше решений должны быть установлены организации и учреждения, интересы которых затрагиваются вносимыми предложениями. Проекты актов и перечней должны быть согласованы с ними. В настоящее время в этой деятельности имеются существенные недостатки, проекты перечней, в которые включены нормативные акты, имеющие межведомственный характер, порой вносятся без выяснения мнения заинтересованных организаций. Более того, предпринимаются попытки включить в перечни для признания утратившими силу акты, не имеющие отношения к правовому акту, в соответствие с которым приводятся ранее изданные акты, не связанные с ним предметом правового регулирования, то есть действие актов прекращается как бы “контрабандой”, без надлежащих согласований. Такая практика недопустима, так как заинтересованные организации ставятся перед свершившимся фактом. Признание нормативных правовых актов утратившими силу, их изменение и дополнение существенно затрагивают интересы участников соответствующих правоотношений, и выяснение мнения заинтересованных организаций необходимо. Результаты согласования и принятые решения должны фиксироваться в рабочих материалах с указанием обстоятельств, имеющих значение для решения вопроса о включении или не включении акта в перечень. Особенно тщательно должны фиксироваться выявленные при согласовании перечня фактические данные, на основании которых принято решение о включении или не включении акта в перечень, о признании его утратившим силу полностью или частично.
Должно быть подготовлено также сопроводительное письмо. В письме указывается законодательный акт, в связи с принятием которого подготовлен перечень, организации, с которыми согласован перечень, какие при этом возникли спорные вопросы и как предлагается их разрешить. Перед представлением на утверждение перечень проверяется по контрольным экземплярам актов для уточнения, не оказались ли включенными в него акты или их отдельные части, уже признанные утратившими силу.
При подготовке предложений о признании правовых актов утратившими силу, об их изменении и о дополнении должны учитываться общие задачи систематизации законодательства. Проведение этой работы должно быть ориентировано на устранение множественности актов по одним и тем же вопросам.
Подготавливаемые проекты перечней должны быть исчерпывающе полными и юридически обоснованными, и вместе с тем при подготовке перечней должно быть исключено внесение в них для признания утратившими силу актов и частей актов, сохраняющих свое значение.
В целях совершенствования работы по систематизации законодательства необходимо изучение практического опыта в этой сфере деятельности и, в частности, связанного с приведением нормативных правовых актов в соответствие с позднее принятыми актами. Эта работа должна анализироваться и обобщаться, для надлежащего ее осуществления необходим учет нестандартных ситуаций, нерешенных вопросов, возникающих при подготовке проектов перечней нормативных актов, подлежащих признанию утратившими силу, изменению и дополнению в связи с принятием новых законодательных актов, выявление и анализ типичных недостатков и упущений при подготовке проектов перечней. Для этих целей необходимо соответствующее программно-техническое обеспечение.
Для надлежащего проведения работы по систематизации законодательства необходимы и другие предпосылки. Важное значение имеет, в частности, организация этой работы. Сейчас она находится на низком уровне. Функции отделов систематизации определены нечетко, их работа не планируется, мероприятия осуществляются спонтанно. Эти структурные подразделения часто и беспорядочно реорганизуются и в этих условиях мимикрируют, пытаются приспособиться, показать свою значимость.
С развитием рыночных отношений и превращением правовой информации в товар реорганизационные процессы заметно усилились. Их побудительные мотивы далеки от целей систематизации законодательства, структуру стала определять не функция, а другие факторы. Алгоритм структурирования задается привнесенными обстоятельствами, реорганизации стали средством обеспечения доступа к информационным ресурсам, организации взаимодействия и ротации кадров с коммерческими структурами, занимающимися правовой информатизацией и оказывающими иные правовые услуги. Эти цели и задачи диктуют логику структурных преобразований. Характерными внешними проявлениями этого процесса стали цикличность и “сезонность” осуществляемых организационно-штатных мероприятий, иррациональный характер создаваемых организационных структур. Реорганизации проводятся всякий раз, когда появляется необходимость решения вышеназванных задач. Структурные подразделения расформировываются на 5—6 месяцев, а затем воссоздаются; создаются осенью для того, чтобы быть реорганизованными весной; осенью их штатная численность увеличивается, весной сокращается. Затем процесс повторяется. Преемственность в руководстве обеспечивает сохранение этой схемы. В результате подобных преобразований появляются причудливые организационные структуры, сочетающие разнородные виды деятельности.
Сложившуюся в области систематизации законодательства практику следует скорректировать. Для повышения качественного уровня этой деятельности ее необходимо упорядочить в организационном отношении.
В связи с существенным обновлением законодательства работа по приведению нормативных правовых актов в соответствие с позднее принятыми актами становится все более значимой. Для квалифицированного участия в ней необходимы специальные навыки и знания методов системного анализа и законодательной техники. Ввиду сложности и специфичности данной работы должна быть обеспечена стабильность кадров на этом участке. Сейчас это условие не соблюдается, имеет место иная тенденция. Специалистов, имеющих соответствующую подготовку, профессионально занимающихся систематизацией законодательства в структурных подразделениях, осуществляющих данный вид деятельности недостаточно. Эти структуры стали местом подработки к пенсии, решения других аналогичных задач, в том числе получения квартиры (при наличии связей, обеспечивающих решение этой задачи).
Возвращаясь к вопросам методического обеспечения работы по подготовке предложений о признании нормативных актов утратившими силу, об их изменении и о дополнении, следует отметить, что изложенные выше правила могут применяться и при составлении перечней нормативных правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу и изменению в связи с подготовкой Свода законов Российской Федерации. Методика составления перечней этих актов отличается от методики, применяемой при подготовке перечней актов, подлежащих признанию утратившими силу, изменению и дополнению в связи с принятием новых законодательных актов иным подходом к определению объема материалов, охватываемых перечнями, а в своей основе является единой.
При подготовке Свода законов в перечни включаются федеральные законы; акты Президента Российской Федерации и акты Правительства Российской Федерации; акты органов государственной власти и управления РСФСР и СССР, продолжающие действовать на территории Российской Федерации. В зависимости от вида включаемых в перечни актов составляются перечни актов законодательных органов Российской Федерации и РСФСР, Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Совета Министров РСФСР и СНК РСФСР, законодательных органов СССР, Совета Министров СССР и СНК СССР. При внесении предложений о прекращении действия нормативных правовых актов СССР делается уточнение, что указанные нормативные акты признаются недействующими на территории Российской Федерации. Особенностью нормативных актов Союза ССР является и то, что при упорядочении законодательства, в частности при подготовке Свода законов, в данные нормативные акты не могут вноситься изменения и дополнения. Имеется специфика и в правопреемстве. В том случае, если в актах Союза ССР, продолжающих действовать на территории Российской Федерации, упоминаются упраздненные органы государственной власти и управления, при подготовке предложений о прекращении действия этих актов необходимо указать правопреемника. Если конкретного правопреемника нет, следует исходить из того, что правопреемником упраздненного органа является Российская Федерация в лице ее новых органов государственной власти.
Работа по подготовке Свода законов осуществляется в целях упорядочения системы федерального законодательства, но решение этой задачи в настоящее время является проблематичным. Известно, что Свод законов, называемый образно “кодексом кодексов” — это высшая форма систематизации законодательства. Для его издания необходимо, чтобы уровень развития законодательства был достаточно высоким. Законодательство, которое мы имеет — законодательство переходного периода, оно несовершенно и в этот период развития не может быть иным, следовательно издание Свода законов сейчас вряд ли возможно. Практика подтверждает это. Работа по подготовке Свода длится более пяти лет. Срок достаточный, чтобы подвести итоги, сделать выводы о ее своевременности, о возможности решения в настоящее время данной задачи. Не является ли она самоцелью, как соотносится с осуществляемой в стране правовой реформой? Такая задача, как известно, тоже поставлена. Для ее решения созданы необходимые организационные и материальные предпосылки: учрежден Российский фонд правовых реформ (некоммерческая государственно-общественная организация со значительным имущественным вкладом государства), обеспечивающий аккумулирование бюджетных и внебюджетных средств на правовое реформирование российского общества, и управление ими (см. распоряжение Президента РФ от 22 февраля 1996 г. № 81-рп). Для финансирования проводимых фондом мероприятий Российской Федерацией взят крупный заем — 58 млн. долларов у Международного банка реконструкции и развития (см. постановление Правительства РФ от 27 июля 1996 года № 890). Однако и в вопросе о правовой реформе ясности столько же, столько со Сводом законов.
Подготовка и издание Свода законов - большая государственная задача, и она не должна решаться келейно. Сложность и масштабность этой работы, крупные материальные затраты, связанные с ее проведением, требуют продуманного к ней подхода. Чтобы не оказаться в плену ошибочных представлений, Свод законов не должен быть камерным творением, к его созданию должны быть привлечены ученые и специалисты, по проблемам подготовки Свода необходима широкая дискуссия. Это уменьшит риск ошибочных решений, а в случае их принятия позволит своевременно их скорректировать.
Большое значение имеет организация практической работы по подготовке и изданию Свода законов. Сейчас эта задача не решена, созданная Указом Президента Российской Федерации от 6 февраля 1995 года № 94 Временная комиссия по подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации упразднена, новая не создана, и работа проводится спонтанно, “без руля и ветрил”, без решения общих вопросов решаются частные, при отсутствии концепции и утвержденной схемы Свода законов ставятся задачи, связанные с формированием его нормативного корпуса, федеральные министерства и ведомства получают соответствующие задания. Представляется, что подход должен быть иным. Осуществляя работу по подготовке Свода законов, следует учитывать ее особенности, заключающиеся в том, что она должна быть непрерывной, она не может быть приостановлена, “законсервирована”, ее нужно проводить энергично или вообще не проводить до завершения переходного периода и повышения качественного уровня законодательства. Эту специфику создания Сводов законов отмечал М.М. Сперанский. Указывая на недостатки кодификационных работ в России, он подчеркивал их незавершенность: начатые работы прерывались, потом возобновлялись, “всегда почти начинаемы были с конца” и “без твердого плана” . К столь авторитетному мнению следует прислушаться. Незавершенность, нарушение принципа непрерывности при подготовке Свода законов обесценивают проделанную работу. Законодательство находится в непрерывном развитии и бессистемная его систематизация лишена смысла, приводит к большим непроизводительным затратам труда и средств, и как бы “гора не родила мышь”.
Подготовка Свода законов — масштабная и долговременная задача. Она включает в себя множество самых различных направлений деятельности, научно-исследовательских и прикладных работ по широкому комплексу вопросов. Это предполагает необходимость определения приоритетов, хронологической последовательности различных видов деятельности, выделения первоочередных задач. Что касается научной проработки вопросов издания Свода законов, то она необходима уже сейчас.
В настоящее время возможно проведение и многих прикладных работ, связанных с разработкой организационных и технологических процедур, подготовкой программно-технических средств и систем информационного обеспечения создания Свода законов.
Одной из первоочередных задач является разработка схемы Свода законов Российской Федерации. Без схемы подготовка Свода невозможна. В известной мере ее мог бы заменить Классификатор правовых актов, но он имеет существенные недостатки.
Новый классификатор является более совершенным по сравнению с действовавшим ранее. Представляется оправданным изменение его названия. Сейчас оно более точно отражает суть этого документа, в нем подчеркивается, что классификации подлежат именно правовые акты, а не отрасли законодательства, на что указывалось в названии прежнего классификатора. Однако, как отмечено выше, новый классификатор несовершенен. Он эклектичен и логически незавершен, используемые в нем основания деления объектов классификации недостаточно продуманы и представляют в ряде случаев набор случайных слов и фраз.
В этой связи обращают на себя внимание такие основания деления объектов классификации, как “радиоточки и телеантенна”, “установление происхождения детей”, “соглашения об уплате алиментов” и т. д., которые обозначают незначительный нормативный массив, вмещающийся в одном правовом акте, и не отражают ни нынешнего состояния законодательства, ни перспектив его развития. Следует
отметить также неоправданное сужение некоторых рубрик классификатора, отсутствие их соразмерности, содержательное, смысловое перекрытие. Для примера можно привести следующие рубрики:
“Мониторинг окружающей природной среды“ (индекс 110.010.040) и “Информация о состоянии окружающей природной среды” (индекс 110.010.050);
“Оказание платных образовательных услуг” (индекс 130.010.080) и “Индивидуальная педагогическая деятельность” (индекс 130.010.090);
“Частная медицинская практика” (индекс 140.010.090) и “Предоставление платных медицинских услуг” (индекс 140.010.100) и т. д.
Наглядным примером излишней детализации и, следовательно, неоправданного увеличения объема классификатора является включение в классификатор рубрик “Общие процедурные правила рассмотрения дел в Конституционном Суде Российской Федерации” (индекс 180.030.040) и “Особенности производства в Конституционном Суде Российской Федерации по отдельным категориям дел” (индекс 180.030.060). Вследствие ограниченного спроса на такую правовую информацию (она необходима узкому кругу специалистов, участвующих в осуществлении правосудия или изучающих нюансы судопроизводства), известности и доступности ее источника включение в классификатор, адресованный массовому потребителю данных рубрик, представляется неоправданным. Если же необходимость в таких основаниях классификации действительно имеется, то эти рубрики могли быть укрупнены, объединены в одну, более широкую по содержанию рубрику.
Недостаточно прослеживаются в классификаторе и связи между рубриками. Рубрика “Приватизация государственного и муниципального жилищного фонда” (индекс 050.020.060), помещенная в разделе “Жилище”, не имеет отсылки к рубрике “Приватизация государственного и муниципального имущества” (индекс 030.090.070) в разделе “Гражданское право”; рубрика “Наем жилого помещения” (индекс 050.030.020) в этом же разделе “Жилище” также не имеет отсылки к совпадающей с ней текстуально рубрике “Наем жилого помещения” (индекс 030.120.060) в разделе “Гражданское право” и т. д.
Примечательна в этом отношении и рубрика “Договоры в сельском хозяйстве” (индекс 090.060.050), помещенная в рубрике второго уровня “Сельское хозяйство” (индекс 090.060.000).
Договоры и в сельском хозяйстве являются договорами, то есть гражданско-правовыми сделками, поэтому место этой рубрике (если она необходима) в разделе “Гражданское право”. В классификаторе же, как отмечено выше, она помещена в другом разделе и даже не содержит отсылку к разделу “Гражданское право”. Это же можно сказать и о рубрике третьего уровня “Оборот земельных участков” (индекс 110.020.090). Она включена в раздел “Природные ресурсы
и охрана окружающей природной среды” и тоже не имеет отсылки к разделу “Гражданское право”, нормами которого регулируется оборот движимого и недвижимого имущества.
Названия некоторых рубрик сформулированы неточно, в виде незаконченных предложений, например, рубрика “Влияние изменения валютных курсов” (индекс 080.150.040). Предусмотренная Временными правилами аудиторской деятельности в Российской Федерации аттестация на право осуществления аудиторской деятельности подменена в классификаторе словосочетанием “Аттестация на право проведения аудиторской проверки”. В связи с этим замечанием возникает вопрос  о лицензировании аудиторской деятельности, потому что в классификаторе не нашло отражение лицензирование деятельности аудиторов. Если выделена рубрика “Аттестация... “, то следовало сказать и о лицензировании, поскольку они логически взаимосвязаны, для занятия аудиторской деятельностью необходим не только аттестат, но и лицензия. Более того, аттестация является всего лишь предпосылкой получения лицензии. При таких обстоятельствах аттестацию и лицензирование следовало объединить в одной рубрике (если она действительно необходима) и такая укрупненная рубрика не была бы перегружена нормативным материалом.
В классификаторе имеются и другие недостатки. Акцентируя внимание на таких основаниях деления нормативных правовых актов, как упомянутые выше “радиоточки и телеантенна”, разработчики классификатора недостаточно уделили внимания действительно важным с точки зрения систематизации законодательства объектам классификации, затронули их косвенно, без необходимой детализации. Всего лишь одной рубрикой (индекс 020.030.040) ограничивается в классификаторе антимонопольное законодательство, то же можно сказать о государственном материальном резерве (индекс 020.030.050). В одну рубрику втиснут такой объемный нормативный массив, как “Гражданско-правовое положение иностранных юридических лиц в Российской Федерации. Предпринимательская деятельность иностранных юридических лиц в Российской Федерации (инвестиции, совместные предприятия, филиалы и представительства)” (см. индекс 030,150.030).
Недостаточно уделено внимания и рубрицированию законодательства о местном самоуправлении. Нормативные правовые акты, регулирующие отношения в этой сфере, нуждаются в более развернутой и глубокой классификации. Это объясняется многими причинами.
Местное самоуправление — новое явление в нашей общественной жизни. Это самостоятельный уровень власти — негосударственная власть. Становление и развитие местного самоуправления, вопросы о его допустимых пределов и полномочиях муниципальных органов стали предметом острой политической борьбы. Во многих регионах имеют место противостояние, конфронтация органов власти субъектов Федерации и глав муниципальных образований. Эти вопросы возникают и на федеральном уровне в контексте взаимоотношений федерального центра и субъектов Российской Федерации.
Законодательство о местном самоуправлении интенсивно развивается, оно востребовано общественной практикой, на нормативные правовые акты, регулирующие отношения в этой сфере, имеется спрос, формируется новая отрасль права — муниципальное право. С учетом этих факторов следовало надлежаще осуществить рубрикацию массива нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области местного самоуправления, сделать классификатор в этой части более насыщенным, развернутым, выделить рубрики нормативных правовых актов, определяющих финансово-экономическую, территориальную и иные основы местного самоуправления, как это имеет место в базовом Законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”.
Такой подход в классификаторе используется, в нем в значительной мере воспроизведены структуры гражданского, уголовного и процессуальных кодексов. Более того, представляется, что в отношении этих отраслей допущена другая крайность, имело место чрезмерное заимствование названий структурных частей кодексов при формулировании названий рубрик, причем не всегда оправданное. Во многих случаях их следовало не воспроизводить дословно в названиях рубрик классификатора, а укрупнить, так как нормативный материал, относящийся к этим рубрикам, сосредоточен в концентрированном виде в одном правовом акте — кодексе, который является единственным источником правовой информации в регулируемой им области общественных отношений (как, например, Уголовный кодекс) и более доступен потребителям, нежели классификатор. Никаких проблем с классификацией и поиском правовых актов в этих случаях не возникает и, следовательно, отсутствует необходимость в детальном рубрицировании нормативного массива.

Иное дело некодифицированные отрасли, в частности, упомянутое выше муниципальное и другие формирующиеся отрасли права, и отрасли, не получившие еще достаточного развития. Источники этих отраслей права нуждаются в детальном анализе и рубрикации, по отношению к ним детализация в классификаторе необходима, она могла бы способствовать становлению и развитию новых отраслей права. В принципе это возможно, классификатор должен не только фиксировать состояние законодательства, отражать его в статике, но и в известной мере обозначать направления  его развития. Однако для этого необходимо, чтобы сам классификатор был научно-обоснованным и логически завершенным.