Распад Союза ССР, поспешная, хаотичная, а нередко незаконная приватизация собственности Союзного государства повлекли за собой развал прежней системы управления зарубежной собственностью, породили многообразие и чрезвычайную запутанность форм правового регулирования в этой сфере.
Дополнительные сложности привносятся политическими, международными, историческими, идеологическими факторами, усиливающими неустойчивость сложившихся институтов управления собственностью Российской Федерации, находящейся за рубежом. Тем настоятельней ставится в настоящее время вопрос о том, как восстановить эффективное управление этой собственностью в интересах государства, вернуть ему все, что было незаконно присвоено в процессе ее приватизации.
Истекшие десять лет показали, что без восстановления государственных регуляторов в сфере управления государственной собственностью невозможно сформировать правовые механизмы, способные эффективно регулировать отношения собственности в условиях жесткой конкуренции на мировых рынках, концентрировать ресурсы на перспективных направлениях внешнеэкономической деятельности, без опоры на государственную собственность не только внутри страны, но и за рубежом.
Невозможно формировать конкурентоспособные секторы российской экономики, стимулировать производство экспортной продукции, устанавливать стандарты (приближенные к мировым) при ее приемке, отлаживать системы сертификации изделий.
Нельзя не упомянуть также о том, что в последние годы в России шел активный процесс сращивания теневой экономики с государственными структурами, раздела зарубежных рынков и сфер влияния между крупными коммерческими объединениями. Система управления зарубежной собственностью во многом криминализирована, деятельность правоохранительных органов по пресечению нарушений законов не всегда достигает своей цели.
Для воссоздания эффективной государственной системы управления зарубежной собственностью необходимо сначала ответить  на главные вопросы: каково  ее место в общей системе органов государственной власти, какие функции и полномочия должны быть закреплены за соответствующими органами исполнительной власти, какие законодательные акты необходимо в этой связи принять.
До сих пор эти проблемы фактически не рассматривались. Специалисты по государственному, административному и международному праву самоустранились от изучения этих вопросов, а некоторые из них, если и занимаются ими, то ограничиваются публикацией занимательных газетных историй о похождениях в 1920 году колчаковского офицера, злоключениях царского золота в Японии, незаконно вывезенных из России десятков миллиардов долларов.
Прежняя система управления разрушена. - Что взамен?
Реформы последних лет нанесли сильнейший удар по хорошо отлаженной и, с позиции централизованного государства, эффективно действовавшей системе управления зарубежной собственностью. Под флагом популистской борьбы с бюрократическим “центром” и номенклатурой эта система была практически разрушена, и вместе с ней были сломлены правовые механизмы, растеряны профессиональные кадры, имевшие высокую аппаратную культуру, богатейший опыт работы, налаженную систему связей и взаимодействия. Пришли “новые” люди, нередко с психологией соглашательства, компромиссов и уступок. Эти качества они любят выдавать за “профессионализм”. Однако в документах, подготавливаемых и подписываемых ими, начисто исчезает понятие “государство как конкретный субъект права зарубежной собственностью”. Происходит фактическая подмена и замена его не только органами государственной власти, но и органами исполнительной власти - министерствами, ведомствами, различного рода управлениями и другими структурами.
Необходимо в этой связи сформулировать некоторые исходные теоретические положения, имеющие принципиальное значение для правильного подхода к решению вопросов о федеральной собственности Российской Федерации, находящейся за рубежом.
Конституция Российской Федерации не содержит прямого указания на то, кто является субъектом права государственной федеральной собственности, в том числе находящейся за рубежом. Косвенно, исходя из содержания статьи 3 Конституции РФ, в которой говорится, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти, можно сделать вывод о том, что данная собственность принадлежит народу. Собственность как юридическая категория, отвечающая на вопрос “чья”, требует наличия субъекта соответствующего права, каковым в данном случае и выступает народ, которому принадлежит власть.
Определенную четкость  в этот вопрос мог бы внести Гражданский    кодекс Российской Федерации, но он еще больше затуманивает его. В статье 125 ГК РФ говорится, в частности, что от имени Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные права и обязанности  органы государственной власти.
Согласно статье 1 Конституции РФ Российская Федерация есть государство. Оно выступает от имени народа собственником федерального имущества. Иными словами, главным участником (субъектом) отношений собственности является народ как единый собственник федерального государственного имущества. Государство же выступает представителем народа в конкретных имущественных отношениях.
Под государством как представителем народа понимается не любой государственный орган, а только законодательный (представительный) орган государственной власти, действующий от имени народа, а именно Федеральное Собрание Российской Федерации. В условиях разделения властей этому органу не принадлежит вся государственная власть. Но она является по Конституции РФ верховной, поскольку верховенство права, закрепленное Конституцией РФ, не может быть обеспечено без главенствующего положения законодательного (представительного) органа.
Данный вывод полностью подкрепляется статьей 71 (п. “д”) Конституции Российской Федерации, согласно которой федеральная государственная собственность и управление ею находятся в ведении Российской Федерации. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные законы (пункт 1 статьи 76). Гражданский кодекс РФ (пункт 3 статьи 212) конкретизирует это положение. Особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество, находящееся в собственности Российской Федерации, владения, пользования и распоряжения им могут устанавливаться только законом.
В результате произошедших за последние 10  лет “перестроек” огромное число объектов собственности бывшего Союза ССР перешло в собственность других государств.
Согласно статье 128 Гражданского кодекса РФ к объектам собственности относятся вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права; работы и услуги; информация; результаты интеллектуальной деятельности; нематериальные блага.
С учетом законных переходов прав собственности на имущество Российской Федерации, Российской  империи, Советской России, Союза ССР и РСФСР к объектам собственности, находящейся за рубежом, относятся соответствующее движимое и недвижимое имущество; ценные бумаги, доли, паи и акции, принадлежащие Российской Федерации в находящихся за рубежом юридических лицах; валюта и другие валютные ценности; земельные участки; государственные внешние кредиты и инвестиции, иные вещные права; имущество бывших общесоюзных министерств и ведомств, а также неправительственных организаций, имевших общесоюзный  (общероссийский) статус в Союзе ССР и РСФСР и выполнявших общегосударственные функции; имущество религиозных организаций и др.
Кроме этого имущества, находящегося в бесспорной собственности Российской Федерации, имеется имущество, неправомерно отчужденное (оформленное и неоформленное) иностранными государствами, юридическими или физическими лицами, претензии по которому подлежат урегулированию в международном правовом порядке;  имущество, находящееся в розыске или законно оформленное в розыск. Неправомерными собственниками могут являться государства, иностранные и российские  юридические и физические лица.
Вопросы о неправомерном удерживании этими субъектами собственности, принадлежащей другому государству, юридическому или физическому лицу наиболее часто возникают при правопреемстве в отношении движимого и недвижимого имущества государства-предшественника. В международном праве отсутствуют нормы, регулирующие порядок правопреемства в отношении собственности государства-предшественника. Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов от 8 апреля пока не вступила в силу .
Сделки с собственностью Российской Федерации, находящейся за рубежом, осуществляются на основании законов Российской Федерации. Данное положение вытекает из статьи 212 ГК РФ, согласно которой особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество, находящееся в собственности Российской Федерации, могут устанавливаться только законом.
Только закон может устанавливать порядок, согласно которому сделки, связанные с отчуждением собственности Российской Федерации, находящейся за рубежом, в том числе сделки купли-продажи, мены, залога, дарения, перераспределения между государственными предприятиями и учреждениями, совершаются на основании решений Правительства Российской Федерации. Должны быть признаны ничтожными сделки, совершенные с объектами собственности Российской Федерации, находящимися за рубежом, в отношении которых не была произведена оценка рыночной стоимости, а также государственная регистрация.
Статья 3 Федерального закона от 21 июля 1997 г. “О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации” не распространяет его действие на федеральную государственную собственность, находящуюся за пределами территории Российской Федерации. Тем не менее приватизация этой собственности произошла, причем не на основе закона, а путем принятия подзаконных актов, в частности указов Президента Российской Федерации. Но Президент в соответствии с Конституцией РФ не обладает правом управления и распоряжения государственной федеральной собственностью, находящейся за рубежом.
Правом управлять такой собственностью согласно п. “д” ст. 114 Конституции, имеет Правительство Российской Федерации. Но такое право не превращает Правительство РФ в собственника государственного имущества, находящегося за рубежом. Государство как собственник этого имущества путем принятия законов устанавливает порядок управления и порядок пользования имуществом.
Упомянутый выше Федеральный закон от 21 июля 1997 г. предусматривает процедуру ежегодного рассмотрения Государственной Думой Государственной программы приватизации, что должно обеспечить контроль со стороны представительной власти за приватизацией федерального государственного имущества, находящегося за рубежом.
В результате роль государства как субъекта права федеральной государственной собственности, находящейся за рубежом, его политические, хозяйственный и охранные функции были подорваны. Статус государства как собственника его зарубежного имущества был предан забвению в процессе стихийной, во многом неуправляемой приватизации этого имущества. Государственное регулирование и контроль в этой сфере были во многом утрачены.
Раздел имущества Союза ССР был произведен с грубыми нарушениями норм международного права. Соглашение о взаимном признании прав и регулировании отношений собственности было подписано в городе Бишкеке 9 октября 1992 г. Но для Российской Федерации оно вступало в юридическую силу только со дня сдачи ратификационной грамоты государству-депозитарию. На ратификацию оно поступило в Государственную Думу 4 ноября 1995 г. Но Соглашение так и не было ратифицировано.
Фактический переход в собственность возникших на постсоветском пространстве государств имущества (движимого и недвижимого) предприятий и организаций союзного подчинения, а также предприятий, учреждений и организаций, находившихся на 1 декабря 1990 г. в ведении органов государственного управления этих республик, юридически, таким образом, не признан.
Дело в том, что многие объекты республиканского подчинения фактически создавались на средства Союза ССР, поэтому возникли споры вокруг нарушений принципа справедливости, допущенных при разделе собственности Союза ССР. В международном праве существуют иные более справедливые критерии раздела собственности государства при его разделении. В статье 18 Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов, подписанной в Вене 8 апреля 1983 года, указывалось, в частности, что недвижимая государственная собственность государства-предшественника переходит к государству-преемнику, на территории которого она находится; движимая государственная собственность государства-предшественника, находящаяся за пределами его территории, переходит к государствам-преемникам в справедливых долях; движимая государственная собственность государства-предшественника, связанная с деятельностью государства-предшественника в отношении территорий, являющихся объектом правопреемства государств, переходит к соответствующему государству-преемнику; движимая государственная собственность государства-предшественника иная, чем собственность, указанная в вышеизложенном подпункте, переходит к государствам-преемникам в справедливых долях.
Российская Федерация  и Союз ССР не являлись участниками Венской конвенции от 8 апреля 1983 г., однако согласно широко распространенной международной практике международные договоры для неучаствующих в них государств могут рассматриваться как кодифицированный свод международных обычаев, являющихся в силу статьи 38 Статута Международного суда ООН источником международного права.
Учитывая положения статьи 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы Российской Федерации, целесообразно до ратификации Соглашения о взаимном признании прав и регулировании отношений собственности от 9 октября 1992 г. провести широкую международно-правовую экспертизу соответствующих документов в части соответствия способов раздела собственности Союза ССР договорным и обычным нормам международного права.
В соответствии с общепризнанными нормами международного права собственность на имущество (в том числе государственное) определяется по праву государства, где это имущество находится (“закон места нахождения вещи”). При этом иностранная государственная собственность пользуется так называемым функциональным иммунитетом. Если государство использует свою собственность на территории другого государства в целях обеспечения своего суверенитета или государственно-политических функций (содержание дипломатических и консульских представительств, например), то оно выступает как субъект международного права, а само имущество пользуется иммунитетом от юрисдикции государства его нахождения. Если же государство (через соответствующие органы) принимает участие в имущественном обороте, а тем более в коммерческой деятельности на территории другого государства, то оно рассматривается как иностранное частное лицо и его собственность иммунитетом не пользуется. Оборот такого имущества регулируется нормами международного частного права и законодательством страны нахождения имущества. При этом иностранное государство выступает в правовых отношениях на равных началах с иными участниками этих отношений - иностранными юридическими и физическими лицами.
Такой подход закреплен в законах  об иммунитетах в США (1976 г.), Великобритании (1978 г.), Канаде (1981 г.), Австралии (1981 г.). Концепции функционального иммунитета придерживаются суды ФРГ, Австралии, Швейцарии, Бельгии, Италии, Греции.
Закон об иммунитете государства и его собственности пока не принят. Однако Российская Федерация могла бы рассматривать как кодифицированный свод обычных норм международного права (в соответствии с общепризнанной международной практикой) Конвенцию  об иммунитете государств от 16 мая 1972 г. Учитывая особую важность для России в настоящий период иммунитета на ее государственную собственность, находящуюся за рубежом, необходимо уже в этом законопроекте, не ожидая принятия специального закона об иммунитете зарубежной собственности Российской Федерации, закрепить порядок, согласно которому к объектам этой собственности не допускается применение односторонних действий, ущемляющих интересы России, со стороны государства места нахождения этих объектов, его органов власти. Эти объекты не могут быть предметом иска, обеспечения иска (ареста и т.п.) и объектами принудительного исполнения судебных решений.В случае нарушения иммунитета какими-либо государствами, его органами власти, юридическими и физическими лицами со стороны Российской Федерации могут быть установлены ответные ограничения и приняты адекватные меры в отношении объектов собственности этих государств, юридических и физических лиц на территории Российской Федерации, регулируемые международным правом и законодательством Российской Федерации. Да, это отдельная статья, а не отдельный Федеральный закон, но суть дела от этого не меняется. И дело законодателя определять, в какой форме может быть введен институт иммунитета собственности Российской Федерации.