На протяжении всего тридцатилетнего периода своего существования ОБСЕ была и остается крупнейшей региональной организацией по вопросам безопасности и инструментом сотрудничества, включающего важные гуманитарные аспекты[1].

Ключевая роль ОБСЕ в европейском процессе неоднократно официально признавалась другими ведущими европейскими акторами и закреплена в соответствующих документах (например, в Основополагающем акте Россия-НАТО 1997 г.). НАТО и ЕС, например, охарактеризовали ОБСЕ «как наиболее всеобъемлющую общеевропейскую организацию безопасности» и признали, что принципы и обязательства, налагаемые ОБСЕ, обеспечивают базу для развития всеобъемлющей архитектуры безопасности и основаны на сотрудничестве. Такой документ ОБСЕ, как адаптированный ДОВСЕ, продолжает рассматриваться в Европе как «краеугольный камень» континентальной безопасности.

В годы «холодной войны», благодаря работе ОБСЕ, удалось: утвердить в качестве основополагающего всеобъемлющий, универсальный и неделимый подход к безопасности; закрепить тенденцию к снижению конфронтации двух главных военно-политических группировок в Европе; выработать правила поведения для облегчения военно-политического диалога; сделать военное положение транспарентным путем введения мер доверия; включить фактор «человеческого измерения» в цивилизованные межгосударственные отношения, когда в декабре 1986 года на Венской конференции ОБСЕ глава советской делегации выступил с заявлением, что правительство СССР приняло решение об освобождении тех, кто обвинен по политическим статьям.

ОБСЕ накопила огромный переговорный опыт согласования и консенсуса на основе позиций всех государств-участников, вышла на ряд важнейших решений и документов. В рамках ОБСЕ был разработан и одобрен ряд документов: Хельсинкский заключительный акт 1975 г.; Парижская хартия для новой Европы 1990 г.; Венские документы по мерам укрепления доверия и безопасности 1992, 1994 и 1999 г.; Договор об обычных вооруженных силах в Европе 1990 г. и его адаптированная версия 1999 г.; Кодекс поведения, касающийся военно-политических вопросов безопасности 1994 г.; Хартия европейской безопасности 1999 г. Они являются основополагающими и направляющими документами в создании архитектуры безопасности на континенте, определяют характер и принципы взаимоотношений государств в Европе и пути развития сотрудничества.

После окончания межблоковой конфронтации ОБСЕ активно подключилась к решению задач по формированию нового миропорядка, демократизации и расширению интеграционных процессов. В деятельности организации появились целые новые направления по предотвращению конфликтов, урегулированию кризисов и восстановлению после них. Несмотря на неудачи, были достигнуты и определенные успехи.

Архитектура европейской безопасности отличается от трансатлантической. Сегодня Россия сталкивается с серьезными вызовами и угрозами на Западе и Юге. Для решения проблем появляется шанс использовать опыт, наработки и возможности ОБСЕ. Этому способствуют следующие обстоятельства:

во-первых, именно в рамках ОБСЕ России удалось решить ряд вопросов обеспечения национальной безопасности и создать серьезный задел в этой области на будущее. Например, в Хельсинкском акте 1975 г. зафиксирован принцип нерушимости границ, значительные сокращения вооружений в центре и на флангах Европы (ДОВСЕ) и т. д.;

во-вторых, у ОБСЕ имеется ряд преимуществ перед НАТО, ЕС, Советом Европы:

- универсальный характер организации, что позволяет использовать ее возможности и как переговорного форума, и как нормотворческого центра, и как арбитра, и как наблюдателя, и как миротворца и т.д. Для России важно использовать эти возможности на постсоветском пространстве, наприме р, для улучшения положения русскоязычного населения в странах Балтии;

- широта охватываемой проблематики, включающей, прежде всего, военно-политическую безопасность. За исключением СБ ООН, ОБСЕ, в сущности, остается единственным органом для реализации Россией военно-политических интересов, а также сотрудничества в области экономики, защиты прав человека и т. д.;

- обширная, не просто европейская, а евразийская география состава государств-участников. Среди 55 членов ОБСЕ - Россия, США и Канада, страны СНГ и Европы, при ОБСЕ работают также представители и наблюдатели от других международных организаций, объединений и отдельных стран;

- неделимость безопасности.

в-третьих, из европейских и евроатлантических структур, таких как ЕС и НАТО, только в ОБСЕ Россия обладает всей полнотой прав и не является внешним партнером, вынужденным приспосабливаться к «местным» нормам и стандартам, добиваться поддержки, учета своих интересов и т.д.;

в-четвертых, следует учесть, что именно СССР, а затем и Россия, внесли значительный, если не решающий, вклад в развитие Хельсинкского процесса, его основных составляющих и концептуальной базы, были инициаторами разработки и принятия ключевых документов ОБСЕ. Поэтому Россия обладает значительным авторитетом и политическим весом в ОБСЕ, и может всегда заручиться в ней поддержкой, например, СНГ.

Отметим также, что ОБСЕ вполне сложилась и как одна из авторитетных международных организаций, к опыту которой неизменно проявляется интерес в других регионах.

Таким образом, очевидна приоритетность ОБСЕ для России как форума безопасности и сотрудничества. В утвержденной Указом Президента РФ 10 января 2000 г. Концепции национальной безопасности, первым среди факторов, создающих основные угрозы безопасности России в международной сфере, названо «стремление отдельных государств и межгосударственных объединений принизить роль существующих механизмов обеспечения международной безопасности, прежде всего ООН и ОБСЕ»[2].

Возникает необходимость дальнейшего развития и совершенствования механизмов ОБСЕ[3]. Между тем, в последние годы, в ее деятельности накопился целый ряд разноплановых и разнокалиберных негативов, которые в совокупности настолько серьезны, что ставят под вопрос само существование форума[4]. На «внутреннее нездоровье» ОБСЕ указывает, например, тот факт, что с начиная с 1999 г., в течение нескольких лет, не удавалось предложить достойную повестку дня для созыва саммита государств-участников и согласовать ее. На саммите ОБСЕ 6-7 декабря 2004 г. в Софии не удалось принять итоговую декларацию. В тоже время, в России и на Западе нередко высказываются сомнения в полезности существования этой организации.

Эксперты МИД России отмечали, что кризисные тенденции в ОБСЕ обусловлены прогрессирующей утратой единого видения ее философской идеологии и предназначения. Как представляется, данный процесс имеет объективную первооснову. Форум СБСЕ/ОБСЕ создавался в основном для решения двух принципиальных задач: снижения конфронтации по линии Организация Варшавского договора и НАТО; официального закрепления принципа неделимости границ в Европе. В 1990-е годы ситуация коренным образом изменилась. Блок стран социализма во главе с бывшим СССР перестал существовать, а границы были частично перекроены, но без применения силы. В результате, у ОБСЕ сохраняется неопределенность статуса и места в структуре обновляемой Европы. Ясно, что подобные неопределенности в той или иной степени присутствуют и у других структур. И, как следствие, существует незавершенность процесса трансформации СБСЕ в организацию. И хотя соответствующее решение было принято на саммите в Будапеште в декабре 1994 г. и вступило в силу 1 января 1995 г., но до сих пор оно не доведено до логического завершения.

Подобное положение дел нельзя считать нормальным, ведь оно существует вопреки ясной, оформленной в Хельсинкском акте 1975 г. и других упомянутых выше документах, философской идеологии ОБСЕ. Они детально регулируют такое важное направление сотрудничества, как военно-политическое. Налицо, таким образом, тормозящее, сдерживающее влияние мощного субъективного фактора внутри самой ОБСЕ, проявляющееся в противодействии ее развитию на рельсах Хельсинкского процесса рядом западных стран, их стремления игнорировать ОБСЕ как главную инстанцию в вопросах европейской безопасности[5].

Наблюдается, что ОБСЕ все более отдаляется от своего главного предназначения - служить важным форумом политического диалога и выработки решений по действительно крупным общеевропейским проблемам. «В конечном итоге за ОБСЕ признана возможность от случая к случаю на основе консенсуса самой определять роль, которую она будет играть в поддержании мира в Европе. Ведущая роль придается ОБСЕ лишь тогда, когда участники сочтут ее наиболее эффективной организацией, способной осуществлять действия по поддержанию мира при заинтересованности отдельных государств или их организаций»[6].

Альтернативный подход состоит в утилитарном отношении к ОБСЕ как к одностороннему инструменту политического переустройства ее пестрого пространства на определенный, свой манер. Отсюда возникает стремление де-факто придать ОБСЕ интрузивные функции, механизмы вмешательства в суверенные прерогативы тех или иных государств. Она, по сути, все больше превращается в аморфную структуру, вспомогательный орган, роль которого сводится к тому, чтобы отрабатывать политические решения и заказы, подготовленные другими известными евроатлантическими структурами. Ряд государств рассматривают ОБСЕ как инструмент достижения собственных политических интересов, а также для присмотра за другими странами[7]. Это проявилось в срыве решений о проведении энергетической конференции и семинара по военным доктринам.

Подобный подход не раз проявлялся по отношению к России. ОБСЕ неоднократно указывала на нарушения прав человека, допущенные российскими федеральными силами в Чечне, высказывала возражения по поводу результатов выборов в органы государственной власти Российской Федерации. В частности, наблюдатели от этой организации заявили о нарушениях европейских стандартов при проведении выборов президента России весной 2004 г. В августе того же года ОБСЕ обвинила российские власти в сокрытии информации о терракте в Беслане[8].

Названные объективные и субъективные факторы имеют негативные проявления на практике. Они ведут, например, к невыполнению в должной мере основополагающих документов ОБСЕ, несоблюдению ряда принципов Хельсинкского процесса - прежде всего, невмешательство во внутренние дела и уважение суверенитета государств. В обобщенном виде, судьбоносным с точки зрения будущего ОБСЕ необходимо признать «функционально-географический перекос». Суть его состоит в следующем.

Примерно до второй половины 1990-х годов в СБСЕ/ОБСЕ никто не ставил под сомнение равнозначность и равноценность трех, так называемых, «корзин», т.е. магистральных направлений деятельности: безопасность; сотрудничество в сфере экономики, науки и техники, и охраны окружающей среды; сотрудничество в гуманитарной области, не поощрял образования «крена» в сторону одной из них. Государства-участники последовательно развивали деятельность по всем трем направлениям. И на каждом их них были свои вехи - подписание ДОВСЕ, создание Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) и проведение экономических форумов. Затем, однако, обозначилась тенденция к ускоряющемуся дрейфу ОБСЕ в область гуманитарной проблематики при одновременном фактическом выхолащивании, свертывании военно-политической и экономической составляющих этой организации.

Одновременно, со второй половины 1990-х годов, в силу смещения акцентов в деятельности ОБСЕ, на гуманитарном направлении обозначилась тенденция к переносу географического центра тяжести деятельности на постсоветское пространство, страны СНГ и Балканы. Таким образом, в деятельности ОБСЕ обозначился подход, который, по точному определению бывшего министра иностранных дел России И.С. Иванова, отражает стремление к превращению данной организации в своего рода «провинциальный форум с ограниченным кругом обязанностей, главным образом, - гуманитарных»[9].

В рамках гуманитарной проблематики главное место отводится выборам, в наблюдении за которыми, а иногда и в организации которых, ОБСЕ играет все более активную роль. В ряде случаев вовлеченность или присутствие ОБСЕ помогали разрядить обстановку, засвидетельствовать честный характер выборов. Фактор присутствия ОБСЕ создает стимулы к демократизации, стабилизации и прогрессу в СНГ, что может принести свои дивиденды России. Однако нередко объектом критики, иногда справедливой, становится сама Россия, в основном, в связи с ее действиями в Чечне.

С другой стороны, именно в вопросе выборов рельефно проявляются главные системные недостатки ОБСЕ, вызывающие критику многих государств-участников - это:

- избирательность, сосредоточенность на одном регионе. Так, на постсоветском пространстве ОБСЕ ведет наблюдение во всех странах, за исключением стран Балтии, где, как известно, нарушаются права русскоязычного населения. Выборочное внимание представляет собой явное нарушение мандата ОБСЕ;

- политически мотивированные двойные стандарты, предвзятые оценки и подходы к отдельным странам и регионам. Например, замеченные нарушения считаются несущественными в одних случаях и угрозой, подрывающей основы демократии, - в других. Численность наблюдателей и методика их работы определяются фактически произвольно при отсутствии ясности относительно того, на основе каких критериев и кем утверждаются полномочия групп наблюдателей[10]. Характерно, что оценки наблюдателей из СНГ, работающих на основе четких документов и предписаний, зачастую расходятся с оценками наблюдателей от ОБСЕ;

- использование правозащитных вопросов для оказания политического давления.

В итоге, к неудовольствию ряда стран, с участием наблюдателей возникают ситуации, когда одни государства - участники ОБСЕ выступают в роли воспитателей, учителей и хозяев, а другие - как ученики и подопечные.

В качестве характерного примера можно привести оценку наблюдателями ОБСЕ хода и итогов выборов президента Белоруссии, состоявшихся 19 марта 2006 г. Представители ОБСЕ охарактеризовали эти выборы как недемократичные. При этом они вели себя вызывающе, допускали многочисленные придирки, заявляя, в частности, что избирательные комиссии не давали им в полной мере ознакомиться с необходимой информацией, что нашли идентичные подписи избирателей в списках и т. д. Между тем, по свидетельству председателя Центризбиркома Белоруссии, выборы отличал беспрецедентный уровень и самые высокие стандарты гласности[11].

Подводя итоги рассмотрения «функционально-географического перекоса», как главной проблемы, вытекающей из деградации философско-концептуальных начал ОБСЕ, можно заметить, что он возник лишь в последние 15-20 лет. Это случилось после прекращения существования СССР, в «эпоху Шеварднадзе-Козырева». В тоже время, в работе ОБСЕ естественно существуют организационные недостатки, в разной мере присущие всем крупным международным организациям как бюрократиям, особенно проявляющиеся в политических вопросах, касающихся гуманитарной составляющей.

Во-первых, в ряде случаев ОБСЕ явно не хватает влияния для того, чтобы держать ситуацию под контролем. Налицо определенная ее легковесность в европейской и мировой политике (при сопоставлении, например, с ЕС, НАТО, Советом Европы). Ощущается и недостаток полномочий, особенно заметный в сравнении с Советом Безопасности ООН, хотя ОБСЕ создавалась как главная опора ООН в Европе.

Так, ОБСЕ сыграло определенную миротворческую роль в первой половине 1990-х, но после неудач в Югославии было оттеснено НАТО, а затем и ЕС, на второй план. Не обладая достаточно эффективными инструментами для проведения политики «принуждения к миру» и необходимой политической волей к действию, в области безопасности ОБСЕ оказалась во многих случаях подмененной другими игроками европейской сцены.

По-видимому, в данном вопросе сдерживающим фактором также оказывается неоднозначное отношение США к ОБСЕ. Россия прилагает последовательные усилия, чтобы укрепить статус ОБСЕ на международной арене, повысить ее влияние и авторитет. В 1990-е годы США поддержали ОБСЕ, укрепили ее организационно, увеличив бюджет и численность персонала. Но, все-таки, США видят в ОБСЕ вспомогательный к НАТО и ЕС инструмент повседневной работы по организации выгодного им международного порядка в Европе.

Во-вторых, заметна нечеткая работа уже существующих механизмов, медлительность и неэффективность реагирования на кризисы. Часто наблюдается запоздалая реакция на быстрое или внезапное развитие событий. Например, как это было в начале кризиса на Балканах в 1992 г., после первых столкновений в Словении. В подобных эпизодах сказались неповоротливость, инерционность форм и методов деятельности ОБСЕ, затянутость ряда процедур, недостаточная отлаженность механизмов организации и проведения оперативных консультаций стран-участниц ОБСЕ по принятию срочных решений в критических ситуациях. Нередко работа представителей организации заканчивалась лишь посещением места конфликта или спора и подготовкой соответствующего доклада.

Малоэффективна и «полевая деятельность» ОБСЕ. В целом, проблемы, порождаемые «функционально-географическим перекосом», распространяются и на «полевые миссии» ОБСЕ, напоминающие, в сущности, мониторинг выборов.

Большая часть «полевых присутствий» ОБСЕ - 17 из 21 - расположены в странах СНГ и на Балканах. На них тратится 74% бюджетных средств. Деятельность ОБСЕ сконцентрирована на вопросах политического мониторинга ситуации и строительства демократических институтов в странах. В тоже время, мандаты миссий предусматривают действия по оказанию помощи и содействию властям принимающего государства практически по всему спектру деятельности ОБСЕ. Но нередко руководство «полевых присутствий» критикует внутреннюю политику стран пребывания[12].

Замечено, что иногда спонтанно возникает зависимость деятельности миссионеров ОБСЕ от «веса» посещаемого государства, что дает повод для подозрений и обвинений в предвзятости.

Но главной проблемой «полевых миссий» является вопрос четкого определения и согласования их мандатов, т.е. функций и полномочий. Четкие и ясные процедуры формата и мандата миссий должны быть определены, прежде всего, в самой ОБСЕ; после их утверждения в ее соответствующих инстанциях. Необходимо также согласовать их со странами пребывания. Подобная процедура, предусматривающая возможность быстрого и оперативного согласования, должна быть разработана и для экстренных случаев.

В ходе институционализации СБСЕ/ОБСЕ и практической работы ее структур обозначилась и опасность чрезмерной бюрократизации этой организации, усложняемая такими факторами, как разнообразие функций и широкая вовлеченность ОБСЕ в решение практических задач. При расширении рамок деятельности и, соответственно, численном росте персонала, ОБСЕ сталкивается с проблемами размывания полномочий и мандатов, распыления сил и средств. Прочная бюрократическая структура ОБСЕ с устойчивым каркасом пока не сложилась, что служит дополнительным стимулом ее реформирования.

В-третьих, с повестки дня ОБСЕ, в прочем, как и других международных организаций, не снят вопрос дублирования и параллелизма полномочий и конкретных действий в работе. Например, в той же Югославии за выполнение «классических», традиционных миссий ОБСЕ брались в ряде случаев ЕС, НАТО.

Примером удачной ликвидации «дыр» и «просветов» в координации взаимодействия с другими партнерами в области безопасности служит взаимодействие по линии ОБСЕ - ООН. В одно время обе организации договорились о распределении деятельности по ликвидации различных очагов конфликтов в Европе: ООН взяла на себя ведущую роль в урегулировании конфликтов в Таджикистане и Абхазии, а ОБСЕ - в Нагорном Карабахе, Молдове и Южной Осетии. В ряде случаев ОБСЕ и ООН действуют сообща, как, например, это было в Абхазии, где они совместно контролируют положение в области прав человека. Одновременно были предприняты шаги по приведению нормативной базы ОБСЕ в соответствии с руководящими документами и Уставом ООН.

В-четвертых, необходимо реформировать систему финансирования, в которой наблюдаются серьезные перебои. Так, вследствие неурегулированности финансового вопроса, ОБСЕ вступила в 2005 г. без утвержденного бюджета, с так называемым «механизмом временного финансирования». Аналогичная ситуация была в январе-апреле 2002 г. (Продолжение следует)

---

[1] См. об этом подробнее: А. Д. Ротфельд. Европа: переход к безопасности нового типа («inclusive security») // Ежегодник СИПРИ-1998: вооружения, разоружение и международная безопасность. - М.: «Наука», 1999. С.181.

[2] Концепция национальной безопасности Российской Федерации // Красная звезда. № 10 (23065). 20 января 2000. С.2.

[3] В значительной мере под воздействием усилий в этом направлении России, а также развития СНГ и формирования структур ОДКБ эти идеи широко поддерживаются руководством организации. Именно в целях всесторонней оптимизации деятельности организации в декабре 2004 г. решением СМИД на саммите ОБСЕ в Софии создана «Группа мудрецов» для выработки предложений по повышению эффективности организации. Ранее были созданы Рабочая группа по реформе ОБСЕ и Группа друзей председателя по совершенствованию деятельности полевых миссий ОБСЕ. Потенциал этих структур достаточен, чтобы подготовить для Постоянного совета и СМИД конкретные решения по оптимизации работы ОБСЕ.

[4] Озабоченность происходящим побудила руководителей девяти стран - участников Содружества независимых государств выступить 3 июля 2004 г. с Заявлением о положении дел в ОБСЕ. В нем содержится нелицеприятная, но справедливая констатация того, что ОБСЕ не сумела адаптироваться к требованиям меняющегося мира и обеспечить эффективное решение вопросов безопасности и сотрудничества на евроатлантическом пространстве. Чуть позже, 15 сентября того же года, главы дипломатических ведомств восьми государств СНГ приняли Обращение к партнерам по ОБСЕ, в котором сформулирован целый ряд конструктивных и конкретных предложений по выправлению ситуации, возвращению ОБСЕ к изначальной концепции сбалансированного и равноправного сотрудничества по каждой из трех «корзин», т.е. магистральным направлениям сотрудничества.

                        [5] Формально признавая роль ОБСЕ, натовцы, однако, на деле игнорируют эту организацию, например, такой имеющийся в ее распоряжении важный инструмент безопасности как мандат на проведение миротворческих операций. Так, в принятой 24 апреля 1999 г. на юбилейной сессии Совета НАТО Стратегической концепции альянса обозначена готовность НАТО действовать без мандатов ООН или ОБСЕ, по сути перечеркивающая более раннее натовское предложение о поддержке миротворческих операций, проводимых под руководством СБ ООН или СБСЕ/ОБСЕ. См. об этом: Б. Сибирский. По праву сильного/ Новости разведки и контрразведки. № 17-18 (135), 1999. С.12.

[6] Лукин В. Год после Стамбула // Дипкурьер (приложение к «Независимой газете»). № 17 (17), 9 ноября 2000. С.14.

              [7] Азимов А. ОБСЕ на распутье. Международная жизнь. № 2, 2005. С.60.

[8] См. на сайте: http://www.forextimes.ru/news10183p.html

                 [9] Иванов И. Новая российская дипломатия. Десять лет внешней политики страны. - М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2001. С. 224.

              [10] Так, при этом в одних странах работа немногочисленных групп наблюдателей явно поверхностна, сконцентрирована в столице и может заканчиваться до подведения итогов выборов, в то время как в другие страны направляются многочисленные «отряды» представителей ОБСЕ, контролирующих работу избирательных участков с особой тщательностью; вокруг «административного ресурса» иногда нагнетаются страсти, а иногда он игнорируется, оставляются без внимания, например, мощные акции, блокирующие работу госучреждений и т.д

[11] См. об этом подробнее: О. Томашевская. «На выборах в Белоруссии был беспредел гласности». Интервью с председателем Центральной избирательной комиссии Белоруссии Л. Еромшиной // Время новостей. 23 марта 2006 г. С. 5; А. Наумова, О. Томашевская. Палаточный вопрос // Время новостей. 23 марта, 2006 г. С.5.

[12] Стамбульские договоренности вновь требуется уточнить. Интервью с руководителем постоянной делегации Совета Федерации Федерального Собрания РФ в Парламентской ассамблее ОБСЕ. В. Кулаковым // Независимое военное обозрение (еженедельное приложение к «Независимой газете»). №  46 (406), 3-9 декабря, 2004. С. 2.