В соответствии с Конституцией Российской Федерации государственному контролю присущи все сущностные признаки, которые свойственны государству в целом. Как и государство в целом, государственный контроль есть: 1) форма политической организации, выступающая одновременно важнейшим инструментом государства по реализации его целей и задач; 2) аппарат, объединяющий людей, профессионально занятых контрольной деятельностью по проверке исполнения решений органов государственной власти; 3) контроль осуществляется от имени органов государства независимо от их задач и вида деятельности, которые они исполняют; 4) контроль выступает как государственно-властная деятельность, что проявляется в том, что контрольные органы дают подконтрольным объектам обязательные для исполнения указания об устранении вскрытых недостатков; 5) контрольные органы могут ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных в обнаруженных нарушениях лиц и непосредственно применяют в ряде случаев меры государственного принуждения.
Из перечисленных признаков следует вывод, что государственный контроль как форма государственной власти обеспечивает проверку выполнения законов и иных нормативных актов с целью недопущения отклонений от установленных законодательством норм и правил.
Повышение роли регулирующей функции государства не исключает, а предполагает наличие системы государственного контроля за исполнением Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации. Эффективность новых форм государственного контроля (путем повышения роли его координирующих и других функций) зависит от четко отлаженной системы взаимодействия контрольных органов между собой. Это позволяет охватывать контролем наиболее важные стороны процесса государственного управления, избегать дублирования, а также неоправданно высокой степени автономности в деятельности органов контроля.
Укрепление государственного контроля происходит на основе принципов, закрепленных в Конституции России. К ним относятся: 1) верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами при исполнении государственными органами полномочий и должностных обязанностей; 2) приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия; 3) единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерацией; 4) гласность в осуществлении государственного контроля; 5) защита подконтрольных государственных органов от неправомерного вмешательства в их профессиональную деятельность со стороны контролирующих органов.
Принципы государственного контроля имеют универсальный характер и распространяются на всю систему государственных органов и, следовательно, являются общими принципами государственного контроля.
Согласно ст. 3 Конституции Российской Федерации единственным источником власти в Российской Федерации является народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Эффективность осуществления народом своей власти через названные органы решающим образом зависит от уровня государственного контроля. При этом данный контроль в соответствии с Конституцией в любом случае остается государственным, поскольку и органы государственной власти, и органы местного самоуправления выступают формой единой государственной власти.
Народ заинтересован в установлении именно государственного контроля за направлением развития общества в целом, за теми, кто определяет цели и пути этого развития. Статья 32 Конституции закрепляет право граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.
Государственный контроль выступает от имени всего общества, что и определяет его демократическую сущность. Структура контрольных органов государства, процедура и методы контроля призваны обеспечивать реализацию воли народа, устранять нарушения законности и другие отклонения от принятых государством решений независимо от форм собственности, субъективных взглядов тех или иных должностных лиц, ведомственных или сепаратистских подходов. При соблюдении этих условий государственный контроль может не только противодействовать анархии и произволу со стороны отдельных должностных лиц, но и становиться преградой на их пути, не допускать совершения противозаконных действий.
Повышение роли государственного контроля, его государственно-правовой институционализации не означает всеобщего «огосударствления» контрольных функций. Количество органов государственного контроля, численность занятых в них работников должны быть сведено к минимуму, позволяющему без дублирования и волокиты поощрять творческую инициативу предпринимателей, развитие нормативных рыночных отношений. Полномочия органов государственного контроля должны быть четко определены, а превышение этих полномочий их работниками, злоупотребление ими служебным положением, коррупция, взяточничество – своевременно пресекаться. Не секрет, что сами контролирующие инстанции не свободны от лоббирования, бездействия, склонности к компромиссам.
Конституционные положения о единстве системы государственной власти имеют принципиальное значение для выяснения роли государственного контроля. Искажение конституционных принципов ведет к методологически неправильным выводам о том, что в демократическом развитом государстве «единая, монолитная система централизованного контроля с неизбежностью должна быть заменена контролем многообразных форм и многочисленных видов, базирующихся на основополагающем конституционном принципе разделения властей»
[1]. Выступая против «монолитной» системы централизованного контроля, нельзя бросаться в крайность. Известно, что ст. 10 Конституции, закрепляющая принцип единства государственной власти, является основополагающим конституционным принципом, определяющим, подчеркнем еще раз, единство системы государственного контроля.
Неприемлемо также деление государственного контроля на политический, административный и судебный
[2]. Статья 13 (п. 2) Конституции Российской Федерации гласит, что «никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной». В условиях, когда в России сложилось идеологическое многообразие и действует многопартийная система, осуществление политического контроля со стороны той или иной партии или движения в корне противоречит Конституции Российской Федерации.
Важнейшее значение имеет в этой связи правильное сочетание государственного и общественного (или гражданского) контроля. В условиях, когда роль государственного контроля выполняется пассивно либо он начинает обслуживать интересы только узкой группы лиц, отдельные функции государственного контроля начинают брать на себя коммерческие и иные негосударственные, неправительственные структуры. Общественные объединения, партии и движения, средства массовой информации заполняют образовавшийся вакуум, подменяют государственный контроль над институтами государственной власти. Пассивность государственного контроля ведет к тому, что формами общественного контроля становятся, в частности, такие крайние меры, как уличные демонстрации, публичные манифестации, коллективные протесты, митинги, политические забастовки.
Государственный контроль является инструментом, средством, методом реализации решений государственных органов. Он не может быть поэтому вне политики. Но вопрос заключается в том, что понимать под политикой. В государстве может осуществляться только одна государственная политика, формируемая на основе институтов демократии, закрепленных в Конституции, в других законах и нормативных актах. Органы государственного контроля следуют государственной политике, вырабатываемой демократическим путем.
Вместе с тем организация и функционирование системы государственного контроля является обязательным элементом общей политики государства. Существенное изменение этой политики прямо отражается на системе государственного контроля, требуя ее совершенствования либо соответствующей перестройки. Такая связь не всегда учитывается на практике. Вопросы контрольной работы нередко продолжают рассматриваться в органах государственной власти как неизменные, контрольные звенья, не всегда пользуются поддержкой со стороны руководителя органа при решении вопросов кадровой политики, особенно в условиях частой реорганизации, изменения функций и задач органа.
Некоторые юристы поспешили заявить, что единая система федеральных органов законодательной власти и органов законодательной власти субъектов Российской Федерации «совершенно исключена»
[3]. Из этого они делают вывод о том, что в Российской Федерации действуют две самостоятельные, не связанные между собой системы органов законодательной власти – на уровне Федерации и на уровне субъектов Российской Федерации. Такой вывод противоречит п. 2 ст. 4 Конституции России, согласно которой Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей ее территории, а также п. 3 ст. 5, закрепляющем конституционный принцип единства системы государственной власти. Все законы органов законодательной власти субъектов Федерации должны издаваться на основе и в соответствии с Конституцией России. Федеративные отношения накладывают на все части Федерации не только обязанность соблюдать федеральную Конституцию, но и строить государственно-правовые отношения с Федерацией, исходя из единства конституционного пространства. Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного источника власти помимо многонационального народа, что исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти. В последние годы усиливается тенденция по укреплению единства системы органов законодательной (представительной) власти Российской Федерации. В Совете Федерации образован Совет законодателей, приводятся в соответствие с Конституцией Российской Федерации конституции и другие нормативные акты субъектов Федерации, развиваются координационные функции, функции по предварительному согласованию законопроектов, разрабатываемых законодательными органами Российской Федерации и ее субъектов, усиливается контроль со стороны представителей Президента России в федеральных округах за исполнением федеральных законов в субъектах Российской Федерации и др.
В субъектах Российской Федерации государственный контроль осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Принцип федерализма существенно влияет на содержание и правовые особенности государственного контроля в субъектах Федерации, однако согласно п. 3 ст. 11 Конституции разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется прежде всего Конституцией, а затем уже федеративными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Это означает, что разграничение функций государственного контроля между федеральным центром и субъектами Российской Федерации имеет в своей первооснове не договорные, а конституционные отношения.
Как институт государства государственный контроль является системой образующих ее элементов и взаимосвязей, имеющей специфическую функциональную направленность. Но все эти элементы и свойства являются производными от места и роли государственного контроля в целостной системе государства. Внутри государства складывается сложная иерархическая структура органов законодательной, исполнительной и судебной власти. И с каждым уровнем и видом органов связан институт государственного контроля, призванный выполнить в этой системе свои цели и функции, обеспечивать надежное функционирование системы в целом.
Однако единство системы государственного контроля часто игнорируется на практике и в теории, в результате она понимается нередко как механическая совокупность самостоятельных контрольных органов, независимых друг от друга. Суть проблемы в том, чтобы в самой политической организации, каковой является государство, таким образом состыковать, сочленить, соединить элементы и звенья этой организации, чтобы получить реально действующий механизм на основе принципов демократии, права, равенства всех наций, социальной справедливости. Многие из этих элементов и звеньев в настоящее время рассогласованы, разделены искусственными барьерами, не находятся в оптимальном соотношении, в результате и появляются идеи о «сужении» государственного контроля, а «демократия» и «вертикаль» власти противопоставляются.
В теории организации давно уже изучено свойство организационного эффекта – повышения эффективности за счет согласованного функционирования всех частей единого целого. На достижение этого эффекта направлены в настоящее время усилия по укреплению «вертикали» власти, созданию единого правового пространства, совершенствованию контрольных механизмов, укреплению дисциплины и повышению профессионального уровня работников контролирующих органов.
Системность и целостность присущи государственному контролю как наиболее общей функции управления. Требуется поэтому рассмотрение не только чисто функциональных аспектов осуществления государственного контроля, но и его организационно-структурных элементов. Он реализуется как в рамках внутренней структуры органов государственной власти, так и в рамках их системы в качестве самостоятельных контрольных органов. Более того, сами эти органы образуют нередко самостоятельные и организационно-структуированные системы контрольных органов. Между ними и подконтрольными органами государственной власти складываются сложные связи и отношения. Изменения или даже ликвидация отдельных органов (или их систем) государственной власти влекут за собой изменение контрольных функций или органов как составных элементов этих органов или систем.
Государственный контроль как функция управления может действовать в рамках специально разработанного для нее координационного механизма, что позволяет объединять и направлять работу соответствующих контрольных звеньев, создаваемых в составе отраслевых и функциональных органов управления (координация по «горизонтали»). Если функции контроля находятся в субординационной зависимости, то необходимо согласование работы по реализации «сквозной» функции. Характер субординации показывает специфику функций и неодинаковое ее значение в функциональной системе в целом. При этом конкретизация работы по функции (чем управляют, кто управляет, в каких целях и т. д.) контроля остается основной функцией управления (изменение объема работы по контрольной функции, численности работников контрольного органа и др.).
Анализ деятельности ветвей государственной власти показывает, что правовые механизмы контрольной деятельности несовершенны и недостаточны. В связи с этим, а также с реформированием государственной власти, все более актуальным становится принятие Закона о государственном контроле. В этом Законе необходимо дать понятие «государственный контроль», определить его соотношение с другими видами контроля, раскрыть основные направления повышения эффективности государственного контроля. При этом принципиальные конституционные положения названной классификации остаются в силе.
Следует уточнить понятия «контролирующие органы» и «контрольные органы». Функции контроля осуществляют все органы государственной власти, и к ним применимо понятие «контролирующие органы». Но если для контролирующих органов функция контроля выступает составной частью других функций (планирование, организация, координация, регулирование), то для контрольных органов функция контроля является основной, специализированной функцией контроля. В контрольных органах сущность их полномочий и действий выражается непосредственно, что позволяет проводить отличие этих органов от управленческой и контрольной деятельности неспециализированных органов государственного аппарата. Некоторые юристы полагают, что какой-либо смысловой разницы между этими понятиями нет, поскольку и те и другие органы наделены контрольными функциями
[4]. По признаку «наделения» этими функциями дается классификация всех контролирующих органов и организаций.
В результате система контролирующих органов и организаций включает беспорядочное и чисто механическое перечисление государственных контролирующих органов федерального значения, контролирующих органов в сфере государственного управления, специализированных контролирующих органов в некоторых сферах управления (к ним отнесены как специализированные, так и неспециализированные контролирующие органы - министерства, государственные комитеты, федеральные службы и др.), негосударственные контролирующие организации (союзы потребителей, профессиональные союзы, аудиторские организации, общественные объединения и др.), международные контролирующие организации (секретариат ООН, «исполнительные структуры Европейского Союза (Совет Европы)», ВТО и др.)
[5].
Контроль, осуществляемый в рамках одной отрасли или сферы управления (например, министерства), также может быть государственным контролем. Неправильно утверждать, что внутриведомственный контроль - это «внутрислужебная», «внутриуправленческая функция», и только «внешний контроль составляет основное содержание контрольной деятельности государственных структур»
[6] (данные высказывания будут проанализированы далее). Из определения государственного контроля как формы государственной власти вытекает общий методологический подход - в основу классификации системы государственного контроля должны быть положены не произвольные, случайно выбранные основания, а те основания, на которых реально действуют системы органов государственной власти, закрепленные в Конституции России, федеральных законах и других нормативных правовых актах. Как уже говорилось, государственная власть осуществляется в Российской Федерации такими органами, как Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации и суды. Все эти органы реализуют, наряду с другими функциями, функции государственного контроля. Государственный контроль осуществляется этими органами от имени всего государства. Согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, включая их контрольные полномочия, обеспечивает Президент Российской Федерации (ст. 80 Конституции РФ).
Принцип разделения властей глубоко влияет на специфику реализации контрольных функций как в рамках каждой из этих систем, так и в процессе взаимодействия между ними, обеспечивая устойчивость и постоянство государственного контроля. Разделение контрольных полномочий между тремя ветвями власти не должно влечь за собой ослабление единой государственной власти и связанного с этим единства и общности функций государственного контроля в целом. Отметим, что ст. 71 Конституции РФ относит к исключительному ведению Российской Федерации, в первую очередь, контроль за соблюдением Конституции Российской Федерации и федеральных законов.
На общих конституционных принципах происходит классификация государственного контроля и в субъектах Российской Федерации: контроль законодательных (представительных) органов государственной власти; контроль органов исполнительной власти субъектов Федерации и их отраслевых органов; судебный контроль (федеральные суды, полномочия однородных контрольных органов, действующих в различных субъектах федерации существенно различаются, что порождает неоправданное разнообразие в формах и методах контроля).
Отсутствие на федеральном уровне правовой регламентации деятельности контрольных органов субъектов Федерации влечет за собой низкую результативность контрольных механизмов в субъектах Федерации. Назрела необходимость в принятии федеральных законов о государственном контроле в субъектах Российской Федерации. Целями этих законов стали бы следующие: 1) координация контрольной работы, проводимой контрольными органами субъектов Российской Федерации, а также территориальными органами федеральных контрольно-надзорных органов; 2) упорядочение правового статуса и полномочий контрольных органов субъектов Российской Федерации; определение их места и роли в системе органов государственной власти субъектов; 3) установление конкретных правовых механизмов взаимодействия и ответственности во всей системе контролирующих органов с органами законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти.
[1] Слепцов М.Л. Государственный контроль в краях и областях – субъектах Российской Федерации. - Хабаровск, 2000. С. 54.
[2] См.: Лукьяненко В.И. Контроль в системе государственной службы. - Изд-во РАГС, 1995. С. 4–5.
[3] Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. - М.: НОРМА, 2001. С.350.
[4] Контролирующие органы и организации России: Учебник для высших и средних юридических учебных заведений / Под ред. профессора Гуляева А.П. - М.: МАЭП, 2000. С.11.
[5] Контролирующие органы и организации России: Учебник для высших и средних юридических учебных заведений / Под ред. профессора Гуляева А.П. - М.: МАЭП, 2000. С.16-45.
