В научной литературе различных стран существует множество концепций власти (в том числе власти народа), которые характеризуют ее с позиций исторического, социологического, психологического и иных подходов. Среди различных теорий выделяется коллективистская концепция власти (правда, ее приверженцы , например, британский автор И.Р. Саймон и др. рассматривают отношения коллектива и власти лишь с точки зрения происхождения последней). Сторонники такого подхода считают, что коллектив и власть – взаимосвязанные явления. Они полагают, что отношения власти имманентно присущи коллективу, поскольку различные группы людей, независимо от того, возникли они стихийно (например, сельское поселение) или созданы сознательно (например, политическая партия) требуют общего руководства, управления общей деятельностью с применением различных методов (не только убеждения, но и наказания за нарушения принятых правил, а в определенных случаях – принуждения). Организационно-управленческая деятельность нередко рассматривается как проявление власти и даже сама власть. Некоторые зарубежные политологи (например, М. Дюверже) видят отношения власти в колониях животных, пчел и муравьев, правда, отмечая, что это совсем не то, что власть в человеческом обществе.
В таком самом общем подходе коллективистской концепции власти есть «рациональное зерно», но он требует определенных уточнений. Прежде всего, многовековые споры вызывает само понятие власти, а теперь – и коллектива. Путаница с понятием власти достигла такой степени, говорится в политологическом словаре (М., 2000), что некоторые ученые требуют исключить это понятие из научного оборота. Разумеется, и в сообществах людей так называемая власть чарующей красоты женщины, ораторского таланта, тамады на застолье друзей, организаторов-распорядителей на митинге, дрессировщика в отношении прирученного зверя совсем не то, что государственная власть, власть местного самоуправления или даже корпоративная общественная власть в политической партии, хотя в последнем случае высшей мерой принуждения может служить только мера морального характера - исключение из партии.
Во многих случаях, названных выше, речь идет по существу не о власти, а о воздействии, влиянии, организаторской функции. Красота женщины, талант певца или футболиста, которым поклоняются фанаты и болельщики, не определяются принудительным путем их поведения. Для власти же, как писал вслед за К. Марксом М. Вебер, необходимы волевые отношения - «присвоение чужой воли». Власть – это принудительное волевое воздействие под угрозой наличного, реального или эвентуального (возможного) принуждения. Такими качествами характеризуется и личная родительская власть в семье - небольшом коллективе, власть в племени ( изгнание из племени – остракизм - высшая мера наказания в нем), в обществе той или иной страны, официальным представителем которого выступает государство (различные меры наказания со стороны государства, вплоть до смертной казни, хорошо известны), в общественном объединении (выполнение устава обязательно), в сообществе людей, объединенных в субъекте федерации (в штате Калифорния США или в немецкой земле Бавария, где издаются законы, обязательные для всех, находящихся на данной территории), в территориальном автономном образовании (например, в Автономной Республике Крым) или в муниципальном образовании (скажем, в Петушинском районе Московской области). Разумеется, и сама власть, и характер принуждения в ситуациях, названных выше, неодинаковы, а то и принципиально различны. Об этом мы еще скажем ниже.
Много различных проблем связаны и с понятием коллектива. Далеко не всякая группировка людей является коллективом, рождающим власть. Власть - это функция коллективов определенного рода. Видимо, это должен быть сравнительно постоянный и организованный коллектив, имеющий более или менее долговременные общие интересы, и одновременно частные, собственные интересы членов - участников коллектива. И первое, и последнее условия существуют почти всегда. Единство и различия, а отсюда необходимость выполнения «общих дел», и, с другой стороны, состязательность, противоборство за собственные интересы ( или по-разному понимаемые «общие интересы») - вот что рождает власть в таком коллективе, которая призвана самими причинами своего возникновения предотвратить перерастание состязательности в непримиримую борьбу, предотвратить анархию и распад коллектива. Для этого и используются разного рода наказания, осуществляемые (действительно или как предполагается) от имени коллектива, начиная от моральных до самых жестких уголовных.
Поскольку коллективы неодинаковы, то и возникающая в них власть различна. Личная (родительская) власть в семье или в племени, основанная на персональных, родственных связях, отличается от частной корпоративной власти, например, в акционерном обществе, участники которого подчиняются решениям правления, но озабочены прежде всего личной имущественной выгодой, и от корпоративной общественной власти в общественном объединении, главной целью которого его устав называет стремление к общему благу. Иного рода власть возникает в территориальных публичных коллективах. Насколько нам известно, они не исследовались специально в отечественной и зарубежной политологической и юридической литературе, не используется такое словосочетание в российском и зарубежном законодательстве. Сокращенный термин этого рода - «территориальный коллектив» - применяется во Франции. Территориальные коллективы названы в качестве юридических лиц публичного права в законодательстве Франции, в Алжире, некоторых других франкоязычных странах Африки. Во Франции в 2003 г. принята даже пространная поправка к Конституции о территориальных публичных коллективах в регионах (наиболее крупная административно-территориальная единица, одновременно имеющая органы регионального местного самоуправления, регионов во Франции более двадцати), в департаментах (их около ста), муниципальных образованиях , которыми считаются образования общинного типа, даже если это очень крупные города (в европейских странах особой отрасли муниципального права нет, местное самоуправление и управление, как правило, изучаются в курсах административного права).
Территориальные публичные коллективы – это особого рода объединения жителей (неграждане при определенных условиях могут избирать, участвовать в референдумах в муниципальных образованиях, а в некоторых странах Латинской Америки граждане других стран Латинской Америки - и во всеобщих выборах на началах взаимности). Такой коллектив отличается от территориального объединения экономического сотрудничества ( например, «Большая Волга» или «Сибирское соглашение», объединяющие близлежащие, а иногда и не только, субъекты РФ). Поэтому мы и добавили в словосочетание термин «публичный», характеризующий особенности таких коллективов: с ними связана особая публичная власть. В России наиболее всеобъемлющим коллективом такого рода является государственно-организованное общество страны, население субъекта Федерации и муниципального образования (территориальных автономных образований в России нет). Проблемы международного сообщества (тоже в определенном смысле коллектива планеты) выходят за рамки данной статьи, хотя многие решения Совета Безопасности ООН (применение санкций, направление миротворцев в “горячие точки”) имеют по существу публично-властный характер.
Территориальный публичный коллектив – это естественно сложившееся, устойчивое и постоянное объединение жителей (люди могут переезжать в другое место, но поселение, иная форма объединения остаются). Даже при реорганизации муниципального образования или объединении субъектов федерации, создании новой формы территориального публичного коллектива сама такая форма организации людей необходима. В мире есть несколько государств-карликов, где нет административно-территориального деления ( самое мелкое из них – Республика Науру, где население не достигает 10 тыс. жителей, но и в данном случае есть территорриальный публичный коллектив – это общество страны в целом). Теперь муниципальные образования с выборами их органов создаются даже в некоторых странах мусульманского фундаментализма (Саудовская Аравия и др.), но и до этого существовал признанный в Коране (правда, особый) территориальный публичный коллектив - умма. Территориальный публичный коллектив создается не на основе частных интересов, а на основе общественных интересов особого рода, отличных, например, от тех, которые служат для создания общественного объединения. Это интересы жизненного характера, связанные с повседневной жизнью людей любого возраста и состояния ( а не только дееспособных, как в общественном объединении). Для обеспечения этого нужна особого рода власть, которая является публичной властью, то есть властью, распространяющейся на всех, находящихся постоянно или временно на данной территории (разумеется, полномочия такой власти зависят от статуса территориального публичного коллектива). Понятно, что государственная власть или даже власть субъекта федерации совсем не то, что власть муниципального образования и его органов по вопросам местного значения. О публичной власти немало говорится в отечественной и зарубежной политологической, юридической и иной литературе. Особенно часто она упоминается в связи с выявлением признаков государства и в работах по муниципальному праву, авторы которых рассматривают природу местного самоуправления. Однако чаще всего это лишь упоминания. Анализа связей публичной власти с концепцией территориального публичного коллектива в литературе нет, а без этого, как представляется, трудно выявить природу такой власти в целом. В работах по теории государства и права, особенно это относится к учебникам, есть и другой изъян. По традиции, идущей от работ К. Маркса и Ф. Энгельса, публичную власть относят только к одной из ее , хотя и главной, разновидности – государственной власти, считая публичную власть основным признаком государства, выделяющим это явление из других общественных явлений. В 19 веке, когда жили Маркс и Энгельс, общество было недостаточно структурировано. Партии еще только создавались (их роль была осознана и они получили законодательное закрепление только через десятилетия), профсоюзы сложились позже, а возникавшие - долго подвергались преследованиям со стороны государственной власти, судов, как вмешивающиеся в управление собственностью. Существовали единичные федерации и их субъекты, но они не привлекали внимания исследователей. Муниципальные образования развития не получили, они существовали в некоторых городах как вкрапления в структуру общества и власти. Признанных законом территориальных автономий с их особыми полномочиями практически не существовало. Государства были иными, и объяснявшие этот феномен исследователи концепции государства даже “гражданское общество” трактовали только как явление, отделенное от государства и противостоящее ему. Концепции о взаимодействии государства с общественными структурами, а затем идеи субсидиарности, пропорциональности, государства благоденствия, трудового государства, государства социального капитализма, государства общего блага возникли гораздо позже. Позже вошли в законодательство и положения о разграничении полномочий, компетенций между федерацией и ее субъектами (первая конституция федеративного государства (США) делала это недостаточно четко). Еще позже стали разрабатываться критерии законодательного разграничения властных полномочий автономных образований (их органов) и муниципальных образований. Теперь, в том или ином виде, все это есть. В мире существуют почти полтысячи субъектов федераций (в России их 88), несколько десятков территориальных автономий, видимо сотни тысяч, а то и более, муниципальных образований. Вряд ли можно утверждать, что они не обладают определенной долей публичной власти, которая закреплена за ними в пределах, установленных конституцией. Их полномочия, компетенция их органов – юридическое выражение той доли публичной власти, которая принадлежит территориальному публичному коллективу. Избиратели формируют его важнейшие властные органы и определяют основные положения жизни на референдумах.
Из сказанного выше следуют несколько выводов. Во-первых, на разных уровнях российского общества действует система территориальных публичных коллективов снизу доверху, которая объединяет многонациональный российский народ и одновременно разделяет властные полномочия в соответствии с принципом субсидиарности. Определенные функции публичной власти народа осуществляются на тех уровнях, где для этого существуют лучшие возможности (принцип субсидиарности имеет и другие стороны, мы их сейчас не рассматриваем). Суверенной публичной властью является власть народа всего государственно-организованного общества, а государственный суверенитет принадлежит только государству. Многонациональный российский народ, принимая Конституцию, определяет ту долю публичной власти, которой располагает та или иная часть народа, объединенная в территориальном публичном коллективе, а формы использования такой власти регулируются уполномоченными на то органами государства. Во-вторых, власть народа в наше время организована и действует как целостная система, состоящая из ее элементов. Но эти элементы не только подчинены закономерностям функционирования системы, в них есть и своя иерархия. Направляющим, центральным элементом системы публичной власти народа является государственная власть, как власть целого, а остальные элементы системы власти представляют лишь ту или иную часть народа. В-третьих, в наше время публичная власть не является исключительной принадлежностью государства. Нужно, видимо, исследовать и разрабатывать другие признаки государства. Многие из них названы в литературе, но они нуждаются в корректировке и дополнениях с учетом своеобразия современного государства, его регулятивной роли, отношений с общественными объединениями. В-четвертых, существование территориальных публичных коллективов со “своей” долей публичной власти вовсе не означает, что в территориальных публичных коллективах не действует государственная власть. Суверенитет, законы государства распространяются на всю его территорию ( и на граждан государства, находящихся за его пределами), существует федеральное принуждение по отношению к субъектам федерации, государственный контроль (в пределах закона) по отношению к муниципальным образоваиям. Можно сделать и другие выводы, относящиеся к конституционным формулировкам и к их совершенствованию, но об этом мы уже писали ранее.
Предложенная в статье новая концепция власти в российском обществе, видимо, не бесспорна, но очевидно, что новые реалии современного общества и государства требуют новых подходов. Необходимы их углубленная коллективная разработка или выдвижение убедительных доказательств несостоятельности и отказа от такого видения власти. Негативный результат – тоже результат.
Приглашаем заинтересованных читателей журнала к дискуссии по основным положениям статьи. Нам интересна Ваша позиция по концептуальным формулировкам сущности публичной власти народа и государства, особенностям их взаимоотношений в нашем обществе, существующим конституционным подходам и объективным закономерностям развития этих отношений, определениям признаков государства и т. д. Наиболее значимые авторские трактовки будут опубликованы на страницах журнала.
