Компетенция палат Федерального Собрания РФ реализуется палатами коллегиально, все решения принимаются путем голосования. Но повседневная работа по подготовке законов к публичному слушанию и иных вопросов, выносимых на рассмотрение палат, осуществляется рабочими органами палат – комитетами и комиссиями. Статус и правовая природа комитетов и комиссий палат, особенности, отличающие комитеты от комиссий, воплощение идеи народного представительства в их деятельности и порядке формирования недостаточно исследованы в юридической науке.
Значение комитетов и комиссий парламентов или их палат в осуществлении парламентских функций чрезвычайно высоко. Так, Вудро Вильсон (бывший Президентом США в 1913 – 1921 г.г.) писал: «Я не погрешу против истины, если скажу, что Конгресс, проводящий свою сессию, это Конгресс, который видит публика, в то время как Конгресс, заседающий в залах своих комитетов, это Конгресс за работой»
[1]. С тех пор с легкой руки В. Вильсона заседания комитетов и комиссий называют – «парламент за работой».
Мнение о французском парламенте, высказанное одним из парламентариев - А. Свангинетти, сводится к следующему: «Посмотрите на этот плохой театр, каковым является Национальное Собрание. Настоящая работа, ибо существует все-таки настоящая работа, делается в комиссиях»
[2]. Следует согласиться, что именно в комитетах и комиссиях проделывается большая часть работы парламентариев.
Комитеты (комиссии) парламентов и палат обычно определяют как вспомогательные органы (учреждения), которые состоят из парламентариев и содействуют палатам в осуществлении их полномочий
[3]. Употребление термина «комитет» или «комиссия» зависит от принятой в стране терминологии (в венгерском языке применяется единый термин «bizottsag», которым можно обозначать и комиссию, и комитет).
Эти важнейшие структурные элементы парламентских учреждений нельзя рассматривать как механически выделенные части единого целого. Каждый комитет и комиссия как структурные единицы, взаимодействуя с другими структурными единицами в рамках единой целостной системы – органа народного представительства – и придают присущие данному органу качественные особенности, выражающие его представительный характер. Поэтому проблемы совершенствования структуры органов народного представительства, порядка их работы, форм взаимодействия с другими органами носят непреходящий характер. Ведущие государствоведы советского периода нашей истории, в том числе Златопольский Л.Д., Козлова Е.И., Кутафин О.Е., Любимов А.П., Мишин А.А., Степанов И.М. и другие
[4] в условиях, когда возможности представительных органов были весьма ограниченными, предлагали некоторые пути повышения роли комитетов и комиссий представительных органов, что, в целом, способствовало более полной реализации их представительной природы. Так, О.Е. Кутафин считал целесообразным исходить из того, что предварительному рассмотрению постоянных комиссий палат должны подлежать все относящиеся к сфере их деятельности проекты актов Верховного Совета СССР, а также обращал внимание на отсутствие должной правовой регламентации взаимоотношений постоянных комиссий палат с Правительством СССР. Предлагалось, в частности, юридически закрепить право и обязанность постоянных комиссий палат обращаться в Совет Министров СССР с предложениями по различным входящим в его компетенцию вопросам хозяйственного и социально-культурного строительства, не дожидаясь созыва очередной сессии Верховного Совета СССР; обязанность Совета Министров рассматривать предложения постоянных комиссий с уведомлением их о результатах такого рассмотрения в установленные для этого сроки; обязанность Правительства СССР содействовать постоянным комиссиям при решении ими вопросов, возникающих в их взаимоотношениях с органами государственного управления. Следовало бы также, как считал О.Е. Кутафин, - регламентировать порядок рассмотрения Правительством СССР предложений постоянных комиссий, выносимых на рассмотрение Верховного Совета СССР
[5].
В парламентах ряда стран, в том числе и в России, создаются и комитеты, и комиссии. Чаще всего комитеты (комиссии) парламентов наделяются определенной компетенцией в той или иной сфере правового регулирования. Тогда их структура, для удобства осуществления парламентского контроля, в основном, соответствует структуре органов исполнительной власти. В то же время в палате общин британского парламента, например, наряду с комитетами, имеющими определенную компетенцию, создаются и постоянные комитеты, обозначаемые литерами английского алфавита: А, В, С и др., которые рассматривают переданные им билли. В большинстве парламентов мира создаются постоянные комитеты или комиссии по бюджету, финансам, налогам и сборам, по иностранным делам, по обороне и безопасности, мандатные, регламентные.
Временные комиссии, как правило, создаются для проведения парламентских расследований - комиссии по расследованию, а также согласительные, специальные комиссии – для разработки какого-либо законопроекта или обсуждения и подготовки к слушанию в парламенте того или иного вопроса.
В странах англо-саксонской правовой системы как временные комитеты функционируют комитеты всей палаты. Если такой комитет создается, то в его состав входят все члены палаты общин, но заседания проходят по процедуре, принятой для заседаний комитетов, а не всей палаты. В этом случае вопросы обсуждаются комитетом (а фактически – всей палатой), но решения приниматься не могут.
В некоторых странах, как, например, во Франции, если необходимо провести закрытое заседание палаты, оно проводится как заседание секретного комитета по установленной для таких случаев процедуре.
В Конгрессе США, наряду с комитетами палат, действуют постоянные и временные объединенные комитеты на паритетной основе, состоящие из равного количества представителей обеих палат парламента. Такая практика не характерна для российского парламентаризма, хотя она не вступает в противоречие с концепцией народного представительства. Поскольку одна из палат Федерального Собрания РФ – Государственная Дума – призвана обеспечить представительство всех социальных слоев и групп населения, другая – представительство субъектов РФ, а парламент в целом конституируется как законодательный и представительный орган Российской Федерации, создание совместных комитетов в ряде случаев позволило бы при обсуждении вопросов учитывать мнение как представителей народа – депутатов Государственной Думы, так и представителей субъектов РФ – членов Совета Федерации. Дополнительным аргументом в пользу создания объединенных комитетов палат может служить то, что в российском парламенте обе палаты имеют ряд комитетов со сходным наименованием и полномочиями, фактически – одной и той же сферой деятельности, например, Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству; Комитет Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике и Комитет Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике; Комитет Совета Федерации по вопросам местного самоуправления и Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления; Комитет Совета Федерации по обороне и безопасности и Комитет Государственной Думы по обороне, Комитет Государственной Думы по безопасности. Создание по некоторым вопросам объединенных комитетов, а также возможность проводить совместные заседания однородных комитетов, во многих случаях повысило бы профессионализм принимаемых решений.
С другой стороны, в законодательном процессе, когда законопроект обсуждается сначала в профильном комитете (комитетах) одной (так называемой нижней) палаты, а затем принятый закон – в профильном комитете или комиссии «верхней» палаты, осуществляется своего рода внутрипарламентский контроль за содержанием законопроекта, дополнительная «сдержка», препятствующая принятию непродуманных законов. Поэтому было бы целесообразно ввести практику создания объединенных комитетов обеих палат и проведения совместных заседаний комитетов обеих палат не в законодательном процессе, а при решении иных вопросов компетенции палат. Учитывая, что решения по вопросам ведения палат принимаются самими палатами, а на заседаниях комитетов вырабатываются фактически только соответствующие предложения, участие представителей обеих палат в совместных заседаниях не нарушило бы принцип разделенной компетенции палат Федерального Собрания.
Деятельность комитетов и комиссий палат Федерального Собрания в настоящее время законодательно не урегулирована, поэтому для введения такой практики достаточно изменений норм регламентов палат.
По мнению И.А. Конюховой для усиления взаимодействия палат и повышения качества принимаемых законов законопроекты уже на стадии рассмотрения в Государственной Думе должны быть представлены на ознакомление членов Совета Федерации и соответствующих комитетов палаты
[6]. О необходимости более тесного взаимодействия палат неоднократно высказывался проф. С.А. Авакьян и ряд других ученых.
Роль комитетов и комиссий трудно преувеличить. Палатам Федерального Собрания приходится решать огромное количество вопросов, связанных с реализацией предметов ведения палат в законодательном процессе. Если каждый такой вопрос без предварительной проработки и подготовки, изучения поступивших предложений (что происходит в комитетах и комиссиях) выносить на обсуждение столь широкой коллегии, как палата Федерального Собрания, то это привело бы к чрезмерному затягиванию решения вопроса и к снижению профессионализма, так как в комитет могут поступать предложения от каждого депутата, а выслушать каждого депутата при обсуждении в палате невозможно. Все поступившие предложения в комитете (комиссии) обсуждаются коллегиально, анализируются, обобщаются. Поэтому роль комитетов и комиссий в решении вопросов компетенции палат чрезвычайно велика. Во многих случаях палата только оформляет решение, фактически принятое комитетом или комиссией. Тем большее значение имеет порядок формирования комитетов и комиссий палат с точки зрения отражения в их составе представительной природы Федерального Собрания.
В Регламенте Государственной Думы
[7] (ст. 21) в настоящее время предусмотрено, что Государственная Дума образует комитеты, как правило, на основе принципа пропорционального представительства депутатских объединений. Численный состав каждого комитета определяется Государственной Думой, но не может быть, как правило, менее 12 и более 35 депутатов палаты. В условиях формирования Государственной Думы по пропорциональной избирательной системе такой порядок создания комитетов палаты представляется справедливым и позволяет отразить представительный характер Думы и в составе комитетов. В случае принятия федерального закона о комитетах и комиссиях палат данная норма Регламента о формировании комитетов Государственной Думы могла бы быть закреплена и в законе. А в Регламенте можно было бы детально прописать процедуры подачи предложений от депутатских фракций и отдельных депутатов по составу комитетов, порядок их согласования, принятия решений.
В порядке формирования и определения компетенции комитетов Государственной Думы, комитетов и комиссий Совета Федерации усматривается много общих черт. Те и другие предварительно рассматривают законопроекты, готовят заключения по проектам законов и актов палат, организуют парламентские слушания. Общие черты имеются и в процедурах осуществления их деятельности. Как уже отмечалось, много общего в структурах комитетов палат, и они во многом соответствуют структуре федеральных органов исполнительной власти РФ. При этом количество комитетов Государственной Думы значительно превышает количество комитетов Совета Федерации.
Статус комитетов и комиссий Совета Федерации не различается, и трудно определить критерий, в соответствии с которым по тому или иному вопросу образован комитет или комиссия Совета Федерации.
Что касается Государственной Думы, которая в настоящее время образует из своего состава 29 комитетов и одну комиссию (Комиссия Государственной Думы по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики), то Регламент палаты устанавливает некоторые различия в их порядке формирования и статусе. Так, Государственная Дума образует комитеты, как правило, на основе принципа пропорционального представительства депутатских объединений. В отношении комиссий такого требования не предусмотрено. В Регламенте палаты закреплена общая компетенция для всех комитетов, в том числе по вопросам внесения предложений по формированию проекта примерной программы законопроектной работы Государственной Думы на очередную сессию и проекта календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой на очередной месяц, а также предложений о включении законопроектов в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию; предварительного рассмотрения законопроектов и их подготовки к рассмотрению Государственной Думой; по подготовке проектов постановлений Государственной Думы и проектов документов, которые принимаются или утверждаются постановлениями Государственной Думы и т. д. Сфера полномочий единственной комиссии Государственной Думы определена конкретно для данной комиссии: в соответствии с Регламентом для подготовки к рассмотрению палатой вопросов о досрочном прекращении полномочий депутатов Государственной Думы, вопросов о лишении депутата Государственной Думы неприкосновенности по представлению Генерального прокурора Российской Федерации и вопросов, связанных с нарушениями депутатской этики, Государственная Дума на срок полномочий Государственной Думы данного созыва образует Комиссию Государственной Думы по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики.
Комиссия, в части обеспечения своей деятельности, имеет статус комитета Государственной Думы. Как усматривается из положений Регламента, статус комитетов и комиссии совпадает только в части обеспечения своей деятельности. Кроме того, по Регламенту комиссии образуются в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и Регламентом палаты. В отношении комитетов такого указания нет. Если комитет может создавать подкомитеты по основным направлениям своей деятельности, то для комиссии такого права не предусмотрено.
Образованию, составу и порядку работы комитетов посвящены статьи 19 - 25 Регламента Государственной Думы, статьи 26 – 29 – комитетам и комиссиям, статья 30 устанавливает возможность создания комиссий, ст. 31 посвящена Комиссии Государственной Думы по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики и закрепляет цели, порядок ее образования, срок полномочий. Если в отношении комитетов Регламент устанавливает общие функции, то Комиссия имеет собственные функции. Но порядок ее образования, срок полномочий и статус практически не отличается от комитетов.
Анализируя нормы регламентов обеих палат Федерального Собрания РФ, следует отметить и такое различие между комитетами и комиссиями: если комитеты создаются как постоянно действующие органы, то комиссии могут быть как постоянными, так и временными. Так, в соответствии с Регламентом «верхней» палаты Совет Федерации образует комитеты Совета Федерации из числа членов палаты. Комитеты Совета Федерации являются постоянно действующими органами палаты. Совет Федерации образует постоянные комиссии и может создавать временные комиссии из числа членов палаты. Постоянные комиссии Совета Федерации являются постоянно действующими органами палаты.
Кроме того, объединенные комитеты не создаются, а комиссии могут включать представителей обеих палат, предусмотрена возможность создания согласительных комиссий, например, действующая Парламентская комиссия по расследованию событий 1 сентября 2004 г. в г. Беслане.
Каждый депутат Государственной Думы обязан состоять в одном из комитетов. Это положение вполне соответствует представительной природе парламента и его органов. Учитывая важность роли комитетов в деятельности палаты и пропорциональную избирательную систему выборов депутатов Думы, порядок формирования комитетов представляется вполне логичным. В отношении комиссии такое правило отсутствует, в Государственной Думе при наличии всего одной комиссии его невозможно было бы осуществить.
По Регламенту Совета Федерации каждый член Совета Федерации, за исключением Председателя Совета Федерации и заместителей Председателя Совета Федерации, обязан состоять в одном из комитетов Совета Федерации. Член Совета Федерации может быть членом одного комитета и не более двух комиссий палаты. Анализируя данную норму, можно придти к выводу, что нормы Регламента палаты о составе комитетов направлены на обеспечение пропорционального представительства субъектов РФ в составе комитетов, но не комиссий палаты, в том числе постоянных комиссий. Учитывая равный статус комитетов и постоянных комиссий Совета Федерации, данные требования к формированию этих органов представляются не совсем логичными. Видимо, более целесообразным было бы преобразовать постоянные комиссии в комитеты, тем более, что для этого фактически надо только изменить название.
Исходя из того, что одна из главных функций Совета Федерации состоит в представительстве субъектов РФ, и учитывая, что в составе практически каждого комитета Государственной Думы можно обеспечить представительство различных партийных фракций, в Совете Федерации не представляется реальным обеспечить в составе каждого комитета представительство от каждого из 88 субъектов РФ. В то же время в составе комитетов Совета Федерации можно попытаться обеспечить представительство групп субъектов РФ, близких по географическому положению, граничащих между собой и имеющих некоторые общие характеристики, общие экономические и иные интересы. За основу такого деления субъектов РФ на группы можно взять федеральные округа, тем более, что в федеральных округах действуют представители Президента РФ, созданы территориальные структуры ряда федеральных органов исполнительной власти, которые решают общие для субъектов данного федерального округа задачи.
Как видим, комитеты и комиссии палат наделены многими общими чертами, но имеются и некоторые существенные различия в их статусе. Статус комитетов палат представляется более стабильным.
В части установления элементов статуса комитетов и комиссий представляется целесообразным установить дефиниции, определяющие их статус, но учитывая, что Регламенты в общепринятом понимании являются актами процедурного характера, статусные нормы целесообразно было бы установить в федеральном законе.
Следовало бы также разграничить статус комитетов и комиссий палат. Комитеты Совета Федерации и Государственной Думы можно определить как вспомогательные органы палат Федерального Собрания, создаваемые путем пропорционального представительства членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы для осуществления конституционных полномочий палат в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом «О комитетах и комиссиях палат Федерального Собрания Российской Федерации», и действующие в соответствии с процедурами, установленными регламентами палат.
Правовое закрепление статуса комитетов и комиссий, их перечня, порядка формирования, функций и полномочий на более высоком – законодательном – уровне послужило бы стабилизации их положения и способствовало бы уменьшению возможности «политических игр», связанных с определением количества комитетов и комиссий, их состава, большего или меньшего представительства тех или иных политических сил в составе «влиятельных» комитетов.
В научной литературе при обсуждении вопросов, связанных с необходимостью возрастания роли комитетов и комиссий палат, стабилизации их положения в деятельности представительных учреждений выдвигается ряд предложений. Одно из них – принятие федерального конституционного закона, регулирующего деятельность Федерального Собрания РФ и закрепления в нем статуса, количества, порядка формирования и функций комитетов и комиссий палат российского парламента.
По мнению А.С. Автономова, неоднократно высказывавшегося за принятие Федерального конституционного закона «О Президенте Российской Федерации», принятие такого закона позволит приступить к разработке других новых конституционных законов, развивающих статус иных высших органов государственной власти, в том числе и статус Федерального Собрания (парламента Российской Федерации). Этот процесс, как считает ученый, должен идти в рамках формирования конституционного блока, состоящего из Конституции РФ и ряда федеральных конституционных законов о высших органах государственной власти в России
[8]. Придание комитетам и комиссиям палат правового статуса, определенного законом такого уровня как федеральный конституционный, безусловно, способствовало бы стабильности их положения, определяло бы их взаимоотношения с иными государственными органами, позволило бы более четко определить их функции в законодательном процессе и при решении иных вопросов компетенции палат. Но принятие данного федерального конституционного закона, равно как и федеральных конституционных законов по иным вопросам, прямо не указанным в Конституции, противоречит конституционным установлениям.
Представляется, что комитеты и комиссии как органы палат Федерального Собрания должны иметь стабильный правовой статус, определенный федеральным законом. Такая необходимость вызывается, прежде всего тем, что в порядке формирования этих органов должна выражаться представительная природа парламента.
Современные исследователи проблем парламентаризма, в частности, А.П. Любимов, обращают внимание на возрастающее значение организации информационно-аналитической работы в комитетах палат Федерального Собрания РФ. Эта деятельность не формализована, и в силу этого в каждом комитете имеется свой специфический подход. Совершенствование правового и информационного обеспечения деятельности комитетов на основе информатизации является одним из важных направлений эффективности законотворчества. Применение правовых инструментов и компьютерных технологий обеспечивает возможность повышения «пропускной способности» законодательного органа, так как сокращаются затраты времени на подготовку законопроектов, создаются условия для организации более широкого доступа к текстам законопроектов на этапе их обсуждения, повышается управляемость законодательным процессом на основе мониторинга и других современных технологий. Дальнейшее развитие сферы применения информационных технологий в подразделениях палат российского парламента, внедрение новых и совершенствование действующих информационных систем, безусловно, повысит эффективность работы комитетов и комиссий, а значит – российского парламента в целом
[9].
Изучая работу комитетов и комиссий палат Федерального Собрания РФ на современном этапе, можно отметить такую тенденцию как расширение спектра их функций, выход за рамки внутрипарламентской деятельности. Так, в работе комиссий парламентов разных стран, в том числе России, появилась практика создания межпарламентских рабочих комиссий. В качестве примера можно привести решение Государственной Думы Федерального Собрания РФ и Верховной Рады Украины о создании межпарламентской рабочей комиссии с целью синхронного рассмотрения парламентами обеих стран и ратификации важнейших документов, регулирующих двусторонние отношения, в том числе Договора о Государственной границе, Соглашения о создании единого экономического пространства, Договора о сотрудничестве в Азовском море и Керченском проливе. В современном постоянно интегрирующемся мире важное значение имеет взаимодействие не только различных комитетов и комиссий палаты парламента, комитетов и комиссий разных палат внутри парламента той или иной страны, но и комитетов и комиссий парламентов разных стран, способствующее межпарламентскому, а значит и международному сотрудничеству, способствующему совместному решению различными странами глобальных проблем человечества.
[1] Цит. по Булаков О.Н. Парламентское право Российской Федерации. - М.: Финансовый контроль, Национальный институт бизнеса. - Ростов-на-Дону: Феникс, 2004. – С. 159.
[3] Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник. В 4-х томах. Тома 1 – 2. Отв. ред. Б.А. Страшун. – М.: Издательство БЕК, 1996. – С. 454 – 455.
[4] См., напр.: Козлова Е.И. Советы депутатов трудящихся – органы выражения воли народа: Автореф. дисс. … докт. юр. наук. - М., 1973; Кутафин О.Е. Высшие органы государственной власти страны. 1988 – 1992. - М., 1991.; Кутафин О.Е. Взаимоотношения постоянных комиссий палат Верховного Совета СССР с Президиумом Верховного Совета СССР и Советом Министров СССР // Советское государство и право. – М., 1966. - № 4; Любимов А.П. Деятельность постоянных комиссий и комитетов Верховного Совета союзных республик (по материалам РСФСР): Дисс. … канд. юр. наук. - М., 1990.
[5] Кутафин О.Е. Взаимоотношения постоянных комиссий палат Верховного Совета СССР с Президиумом Верховного Совета СССР и Советом Министров СССР // Советское государство и право. – М., 1966. - № 4.
[6] Конюхова И.А. Двухпалатность как принцип организации национальных парламентов: опыт России и мировая практика // Журнал российского права. - М., 2004. - №1.
[7] Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Утвержден Постановлением Государственной Думы № 2134-II ГД от 22.01. 1998 г. СЗ РФ, 1998, № 7, ст. 801 (ред. от 08.07.2005 г. СЗ РФ, 2005, № 29, ст. 3006).
[8] Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия / 2-е изд., доп.; под общ. ред. А.В. Иванченко. – М.: Новое издательство, 2005. – С. 141 – 142.
[9] Любимов А.П. Парламентское право России: Учебное пособие / 3-е изд, перераб. и доп. – М.: Издательско-книготорговый центр «Маркетинг», 2002. – С. 265 – 266.
