Сегодня США - основной спонсор ОБСЕ (доля России в общем бюджете - 9%), и их эмиссары занимают наибольшее количество руководящих постов в административных органах ОБСЕ, что позволяет США во многом определять политику организации.

Кроме того, для эффективного выполнения поставленных задач ОБСЕ требуются большие объемы материальных, финансовых и технических средств. Недостаточность этих и других видов обеспечения ресурсной базы ОБСЕ пока тормозит ее развитие, и государства-участники это осознают.

В-пятых, отсутствие механизмов для наказания государств-нарушителей и др.[1] В принципе, недостатком ОБСЕ как организации, призванной обеспечивать безопасность, является и отсутствие собственных военных сил (т.е. силовых инструментов в духе Главы VII Устава ООН). Однако, формирование военной составляющей ЕС представляется маловероятным, чтобы силовая структура Европа не разрасталась. В целом, универсальность и открытость ОБСЕ, а также ее региональные полномочия позволяют ей в случае необходимости привлекать для урегулирования кризисных ситуаций силы и средства других организаций с ограниченным членством, например, НАТО. России также всегда следует учитывать возможность взаимодействия с ОБСЕ, НАТО и ЕС под эгидой ОБСЕ в необходимых ситуациях.

В-шестых, аналитики отмечают и ряд других недостатков в работе ОБСЕ, имеющих второстепенный или временный характер. К ним можно отнести: несогласованность ряда положений, касающихся связи между политическим процессом урегулирования конфликта и действиями сил «третьей стороны»; нерешенность вопросов наблюдения за такими силами и оказания им материально-технической помощи; недостаточная пропагандистская поддержка усилий ОБСЕ[2]. Даже с учетом достижений ОБСЕ в превентивной дипломатии и урегулировании конфликтов, необходимо большее освещение деятельности ОБСЕ в СМИ.

Из 12 миссий БДИПЧ ОБСЕ, осуществленных в 2004 г., 11 были проведены в СНГ и бывшей Югославии, а одна – в США. На президентских выборах в России 14 марта присутствовало 340 наблюдателей; 31 октября, 21 ноября, 26 декабря на Украине – от 600 до 1000 наблюдателей; на парламентских выборах в Казахстане 19 сентября - 330 наблюдателей.

Суть позиции России в вопросе организационной модернизации деятельности ОБСЕ в соответствии с имеющимися реалиями можно определить следующими положениями.

Во-первых, необходимо вернуться на «хельсинкские рельсы», больше внимания уделять фундаментальным, базовым вопросам обеспечения безопасности и развития сотрудничества, соблюдению основополагающих документов и принципов, так как на рубеже ХХ-ХХI веков в работе организации появился риск превращения ее из универсального механизма, трансформирующего коллективную волю государcтв-участников в инструмент воздействия на отдельные государства.

В концептуальном плане первоочередным направлением оптимизации деятельности ОБСЕ должно стать исправление следующих дисбалансов («перекосов»):

с одной стороны, нельзя допустить сужения функций ОБСЕ, сведения их к ограниченному числу обязанностей в основном гуманитарного, правозащитного характера. С другой стороны, следует одновременно восстановить нарушенный баланс между тремя измерениями безопасности (военно-политическим, экономическим и гуманитарным). Только всеобъемлющий подход к безопасности, основанный на равноценности всех ее измерений, может быть отличительной особенностью ОБСЕ и ее сравнительным преимуществом;

наряду с организационно-функциональным дисбалансом в текущей работе ОБСЕ, необходимо выправить и географический дисбаланс, устранив смещение основных усилий на отдельные районы, прежде всего, на страны СНГ и пространство бывшей Югославии.

Во-вторых, наметившиеся в деятельности ОБСЕ «крены» и «перекосы» ни в коей мере не являются неисправимыми. Наоборот, наибольший потенциал этой организации сконцентрирован на традиционных, серьезно «продвинутых» направлениях, там, где достигнуты реальные успехи и выгода всех заинтересованных сторон.

1. Необходимо добиваться скорейшей ратификации ДОВСЕ всеми странами-участницами ОБСЕ (Россия ратифицировала его 25 июня 2004 г.) и привлечения всех стран к непосредственному участию в этом договоре. Такая возможность представилась в мае 2006 г., когда страны ОБСЕ обсуждали действенность адаптированного ДОВСЕ. Это касается, в первую очередь, Литвы, Латвии, Эстонии, поскольку членство последних в НАТО, при одновременном неучастии в ДОВСЕ, создает теоретическую возможность размещения на их территории неограниченного количества военных сил и средств.

2. После вступления в силу адаптированного ДОВСЕ целесообразно выступить с программой осуществления дальнейших мер по безопасности в евроатлантическом регионе. К их числу можно отнести следующие:

-         дальнейшие значительные сокращения уровней вооружений для всех государств-участников ДОВСЕ;

-         расширение перечня ограничиваемых вооружений с включением в него артиллерии калибра менее 100 мм, других видов вооружений;

-         распространение мер доверия и безопасности на все территории государств-участников ОБСЕ, т.е. на национальные территории США, Канады и азиатскую территорию России;

-         продолжение работы по адаптации Венского документа переговоров по мерам доверия и безопасности 1999 г. Этапами на этом пути могло бы стать проведение семинара высокого уровня по военным доктринам (последний был проведен в феврале 2006 г.) и введение новой самостоятельной меры доверия в виде понижения порогов военной деятельности, подлежащей уведомлению и наблюдению. Полезным форматом для обсуждения подобных вопросов является действующий под эгидой ОБСЕ на правах автономии и принимающий самостоятельные решения Форум по сотрудничеству в области безопасности. Это повысит роль последнего, будет способствовать преодолению застоя и повышению роли ОБСЕ, чего неизменно добивается Россия;

-          включение в сферу действия ДОВСЕ проблем тактического ядерного оружия, например, положения о том, чтобы тактическое ядерное оружие находилось только в пределах национальных территорий ядерных держав.

3. При наметившемся сближении России с Западом на почве борьбы с общими угрозами открываются и новые возможности для реализации идеи создания единого режима в сфере контроля над обычными вооружениями и мерами по укреплению доверия и безопасности. В перспективе здесь возможны два пути:

- распространение мер доверия по Венскому документу на участников ДОВСЕ;

- выработка и принятие единого документа по режиму контроля над обычными вооружениями и МДБ в рамках ОБСЕ.

Второй путь при этом более предпочтителен, поскольку он позволил бы отразить новые военно-политические реалии в рамках всеобъемлющих переговоров, открыв, возможно, новый этап в истории разоружения. Так или иначе, ставить вопрос о создании единого документа такого рода необходимо.

Россия не хотела бы умалять роль ОБСЕ как одного из основных механизмов кризисного урегулирования. Экспертиза ОБСЕ должна подкреплять, а не девальвировать и тем более не подрывать существующие переговорные форматы и механизмы, способствовать достижению договоренностей самих противостоящих сторон. Это позволит избежать бесплодных политических маневров вокруг искусственного поиска новых форматов урегулирования при их отсутствии. Наглядный пример - провал ОБСЕ подготовленного совместными усилиями по просьбе самих конфликтующих сторон «Меморандума Козака» по Молдавии в 2003 г. В то же время инструментарий ОБСЕ для содействия в мирном урегулировании и разрешении конфликтных ситуаций должен быть задействован на всем пространстве ОБСЕ, а не только «к Востоку от Вены».

Необходимо всемерно наращивать возможности ОБСЕ по реагированию на нетрадиционные угрозы и вызовы в сфере безопасности. Потенциал ОБСЕ в антитеррористической сфере используется пока не полностью, хотя и были предприняты определенные шаги для того, чтобы инструменты контроля над вооружениями соответствовали задачам противодействия такой угрозе за счет более точного выполнения военно-политических обязательств государств-участников.

Совет министров ОБСЕ на своей девятой встрече в Бухаресте 3-4 декабря 2001 г. принял «План действий по борьбе с терроризмом», который вошел в анналы ОБСЕ как Бухарестский план действий по борьбе с терроризмом. В рамках предусмотренного Бухарестским планом комплекса антитеррористических мер, все 55 государств-членов ОБСЕ обязались расширять уже предпринимаемые ОБСЕ меры по содействию всемирной борьбе с терроризмом, облегчать межгосударственное взаимодействие и в соответствующих случаях находить новые механизмы. Особый упор был сделан на устранение причин, порождающих терроризм, и предусмотрена возможность принятия экономических и других мер, направленных на устранение этих причин, обеспечение ограничения передвижений террористов по территориям государств ОБСЕ. Были предусмотрены также широкое взаимодействие с ООН, помощь в осуществлении международных конвенций и протоколов, направленных на борьбу с терроризмом, в подготовке для национальных финансовых учреждений персонала, специализирующегося на ограничении финансовых потоков, поддерживающих террористов[3].

В 2001-2005 годах в рамках ОБСЕ шло конструктивное рассмотрение и ряда других антитеррористических проектов. Так, в 2002 г. под председательством Португалии была выдвинута идея разработки Хартии антитеррористического сотрудничества ОБСЕ, в результате которого было принято решение по противодействию использованию глобальной сети Интернет террористическими организациями и выдвинута инициатива ОБСЕ в отношении угрозы химических, биологических, радиологических и ядерных материалов. США подготовили решение по обмену информацией относительно украденных или утерянных заграничных паспортов. Началась подготовка решения по разработке единой системы стандартов и процедур в области безопасности контейнерных перевозок.

В последние годы антитеррористическая проблематика неизменно была одним из приоритетов в деятельности ОБСЕ. Так, на саммите ОБСЕ в Софии в декабре 2004 г. среди документов, инициированных группой стран СНГ и принятых СМИД ОБСЕ, были: заявление о противодействии терроризму; прикладные решения по укреплению безопасности контейнерных перевозок; пресечению использования Интернета террористическими организациями; созданию базы данных утерянных и украденных загранпаспортов; усилению контроля за оборотом легкого и стрелкового оружия и противозенитных ракетных комплексов.

Необходимо укреплять антитеррористический участок работы ОБСЕ в финансовом и кадровом отношении, в том числе путем перераспределения расходных статей ее затрат. На усилия в сфере экономики и экологии выделяется всего 3% бюджета ОБСЕ, а на противодействие терроризму - менее 1,5%.

Больше внимания следует уделять и развитию экономической составляющей ОБСЕ, которую необходимо насытить новым содержанием: обеспечение равноправных условий торговли и экономического сотрудничества в интересах всех ее участников; решение актуальных задач в области свободы торговли; улучшение деловых контактов и возможностей, промышленного сотрудничества; развитие энергетики и транспорта (транспортная проблематики выбрана в качестве основной темы Экономического форума-2006); инвестиций, обменов в сфере науки и техники, охраны окружающей среды; реализация проектов, имеющих сильное социальное измерение. Именно в этом духе было выдержано предложение России о проведении в 2005 г. конференции по энергетической безопасности в регионе ОБСЕ с актуальной для всех участников ОБСЕ повесткой дня в виде вопросов развития международного сотрудничества в энергетическом секторе, укрепления общей безопасности энергетических поставок, продвижения  энергетической эффективности и энергосбережения.

Хотя по стратегическому потенциалу развития хозяйственных связей ОБСЕ значительно уступает ЕС, для стран, которые пока остаются «за бортом» Европейского союза, экономическая интеграция в рамках ОБСЕ могла бы стать своего рода компенсацией и помощью, подготовкой в процессе сближения с основным интеграционным ядром экономики Европы. ОБСЕ имеет задел в плане продвижения региональной и субрегиональной хозяйственной интеграции на континенте.

С точки зрения новизны и актуальности повестки дня ОБСЕ перспективными направлениями в ее деятельности могли бы стать, например, поиск путей решения проблем незаконной иммиграции в Западной и Восточной Европе, соблюдение прав человека при трудоустройстве и определении режима проживания. Отметим, что предложение обсуждать и прорабатывать данные проблемы в ОБСЕ, по всей вероятности, встретило бы положительный отклик государств-членов, а его реализация помогла бы дать импульс к модернизации гуманитарной «корзины» ОБСЕ.

В целом, шаги в направлении обновления повестки дня ОБСЕ уже делаются. Так, на заседании СМИД ОБСЕ в Маастрихте 2 декабря 2003 г. министры иностранных дел приняли ряд важных документов. В их числе - стратегия ОБСЕ по противодействию угрозам и вызовам безопасности в XXI веке, стратегия ОБСЕ для экономического и экологического измерения, решения по противодействию терроризму, борьбе с торговлей людьми, по толерантности и недискриминации, а также ряд других решений[4].

Следует добиваться придания ОБСЕ полноценной международной правосубъектности и правоспособности, как и предлагают члены «Группы мудрецов».

В этой связи, а также с необходимостью институционального реформирования ОБСЕ, следует поставить вопрос о разработке ясного и понятного основополагающего руководящего документа этой организации, возможно, - Устава ОБСЕ. Россия не раз предлагала внести ясность в то, что считать обязательствами и нормами поведения членов ОБСЕ и выработать единые подходы к основным задачам, стоящим перед ОБСЕ. Так, в начале 2001 г. Россия предложила Повестку дня для ОБСЕ и соображения по ее организационному укреплению[5]. Сегодня в свете имеющихся в работе форума недостатков необходимо принять следующие меры:

 I. Устранить, подрывающую к ОБСЕ доверие, пагубную практику двойных стандартов в оценке избирательных процессов, разработать систему объективных критериев, которые распространялись бы на все пространство ОБСЕ. В отсутствие таких критериев мониторинг избирательных процессов не только утрачивает смысл, но и становится инструментом политических манипуляций и фактором дестабилизации.

С этой целью необходимо непредвзято оценить, как выполняется документ СБСЕ 1990 г. Копенгагенского совещания по человеческому измерению в части, касающейся выборов. Есть статистика, которая показывает, что есть немало стран, причем - к западу от Вены, где вопреки копенгагенскому документу по-прежнему законодательно не оформлен институт международного наблюдателя, не закреплены модальности доступа представителей государств-участников, международных организаций, а также национальных негосударственных структур на избирательные участки. В некоторых странах существуют даже прямые запреты, кое-где требуются архаичные корректировки, доставшиеся от средневековой системы регистрации избирателей. Так было с выборами на Украине, когда избирательные списки переводились на украинский язык. Нужны конкретные меры по обеспечению равного представительства избирательных платформ в СМИ, транспарентности финансирования предвыборных кампаний и предотвращения использования административного ресурса, демонстративной поддержки из-за рубежа тех или иных кандидатов.

II. Необходимо существенно повысить эффективность деятельности ОБСЕ на местах в виде «полевых присутствий/миссий», переориентировать их на конкретную деятельность по реализации проектов по запросам принимающих государств. Этого можно достичь следующим образом:

- во-первых, за счет согласований:

все осуществляемые рабочими миссиями на местах проекты нуждаются как минимум в согласовании с властями принимающих государств, в лучшем случае - «запускаться» по их запросам. Любые виды деятельности, не предусмотренные мандатом миссии, могут осуществляться только при условии соответствующих предварительных коррективов этого мандата решением Постоянного совета ОБСЕ;

совершенствование процедуры назначения глав полевых миссий, что ныне является исключительной прерогативой действующего председательства ОБСЕ, за счет обязательного согласования кандидатур с властями принимающих стран и таким коллективным органом ОБСЕ, как Постоянный совет.

- во-вторых, за счет фокусирования усилий полевых миссий на основных положениях их мандатов, связанных с оказанием содействия властям принимающих государств в реализации конкретных проектов по всему спектру задач ОБСЕ;

- в-третьих, за счет улучшения порядка отчетности полевых миссий о выполнении их мандатов, в том числе, исходя из того, что согласно статье 41 Хартии европейской безопасности, принятой государствами - участниками ОБСЕ на саммите в Стамбуле в 1999 г., их главная задача состоит в том, чтобы содействовать принимающему государству в построении собственных механизмов решения соответствующих вопросов, после чего миссии должны завершаться;

- в-четвертых, полезным было бы учреждение в ОБСЕ нового института в виде тематических полевых миссий, которые занимались бы теми или иными конкретными вопросами, входящими в компетенцию ОБСЕ, выезжая во все страны - ее участницы вне зависимости от наличия там полевых миссий.

III. Следует укреплять и оптимизировать организационную структуру ОБСЕ сообразно функциональным нововведениям в целях повышения ее эффективности двумя путями:

1. Посредством внутренней институционализации, предполагающей:

- усиление роли генерального секретаря ОБСЕ, подразумевающее не столько наделение последнего простыми протокольно-административными функциями, а четкое распределение обязанностей между ним и действующим председателем с тем, чтобы исключить создание второго «центра власти»[6];

- практическую реализацию принципа справедливого географического распределения постов в Секретариате ОБСЕ, ее специализированных институтах, полевых присутствиях и миссиях по наблюдению за выборами. Необходимы разработка и принятие внятного решения на этот счет;

- систематизацию существующих и разработку новых Правил процедуры ОБСЕ, имея в виду упорядочение и усовершенствование порядка выработки решений, при котором исключались бы самовольные действия некоторых получивших большую автономию органов ОБСЕ, например, БДИПЧ.

В целом, наиболее важным в плане организационного совершенствования представляется предложение об усилении руководящих органов ОБСЕ. В идеале, российским интересам отвечало бы создание в ОБСЕ аналога Совета Безопасности ООН с его обширными полномочиями, где бы Россия имела все основания занять место постоянного члена. С другой стороны, в таком органе легче было бы принимать оперативные решения на основе консенсуса. Что касается самого принципа консенсуса, то Россия выступает против каких-либо изъятий из него во избежание ситуации, когда она может остаться в одиночестве или решение будет принято против ее воли.

2. Посредством внешней оптимизации, т.е. развития связей с другими евроструктурами и распределении обязанностей между основными международными организациями в Европе. Фактически, речь идет об окончательном определении места и роли ОБСЕ в формирующейся архитектуре европейской безопасности и сотрудничества.

При этом, прежде всего, необходимо помнить, что ОБСЕ имеет неограниченные полномочия и право опираться на помощь своих государств-участников, ЕС и НАТО. Последние, как известно, являются закрытыми организациями с ограниченным членством, в то время как ОБСЕ - это единственная универсальная организация по членству, т.е., практически, в этом отношении она по статусу выше их.

Необходимо, таким образом, последовательно и настойчиво вести дело к коренному изменению отношений ОБСЕ – ЕС – НАТО - СЕ. Проявляющиеся здесь элементы взаимного дублирования означают, что фактом становится известная «конкуренция» группы многосторонних форумов, бессмысленная с точки зрения распыления небезграничных ресурсов. Параллелизм, дублирование не только размывают их функции, но и поглощают значительные средства[7].

Ценность ОБСЕ состоит в том, что она способна принести «добавленную стоимость» к работе других многосторонних форумов, действующих в Большой Европе, в Евроатлантическом и Евразийском регионах, за счет предоставления государствам всей этой крупной зоны возможности решать такие общие для них проблемы, для рассмотрения которых формат Евросоюза, СНГ или НАТО априори слишком узок.

По этим причинам Россия выступает против международного «разделения труда» в Европе по схеме: ЕС отвечает за экономическое сотрудничество, НАТО - военное и военно-политическое, а ОБСЕ - гуманитарное. Также необходимо настаивать на проведении конструктивного диалога по ключевым вопросам европейской безопасности и роли в ней ОБСЕ, особенно по военно-политической проблематике, необходимость которого явно назрела и находит понимание в руководстве организации.

Работа «на одном поле» побудила руководящие структуры этих объединений принять решение о создании координационной группы по улучшению взаимодействия. Стремление избежать взаимного дублирования могло бы, по идее, привести Совет Европы и ОБСЕ к известному более четкому распределению ролей, а в гипотетической перспективе, как считают некоторые эксперты, и к слиянию, что имело бы для России как свои «плюсы», так и «минусы».

Необходимо довести до конца перестройку системы финансирования ОБСЕ, нацеленную на исключение влияния финансового фактора на ее политику, на основе перевода расчета взносов государств на методологию ООН, учитывающую, прежде всего, принципы: реальной платежеспособности государств; учета объемов их ВВП, что представляется единственно объективным способом формирования бюджета[8]. Необходимо также заняться совершенствованием порядка расходования внебюджетных средств[9], оно должно идти только на официально согласованные проекты миссий.

В целом, имея в виду необходимость адаптации ОБСЕ к новым условиям, отметим, что при наличии политической воли и имеющиеся у нее ресурсы самосовершенствования делают вполне возможными оптимизацию роли этой организации, устранение недостатков и перекосов в ее работе, снятие претензий к ней. Ситуация внутри ОБСЕ далека от драматизма, и несмотря на различия в подходах к определению ее роли и места в европейской политике и наличии в ее составе большой группы стран - членов ЕС и НАТО, налицо понимание необходимости проведения глубокой и быстрой ее реформы. Не столь монолитен и однороден и сам массив других государств-участников, а поле для поиска компромисса существует в ОБСЕ по определению. У России и партнеров по СНГ есть ясная, конструктивная концепция реформирования ОБСЕ, изложенная в Заявлении стран СНГ от 3 июля 2004 г. и в Обращении к коллегам по ОБСЕ от 15 сентября 2004 г. Реализация этих проработанных документов могла бы стать естественной основой для развития ОБСЕ в обозримой перспективе. Для этого необходима твердость, последовательность и настойчивость. Именно благодаря этим качествам, на саммите ОБСЕ в Любляне 6 декабря 2005 г., на основе соответствующего доклада «Группы мудрецов» и последующих межправительственных консультаций высокого уровня, удалось принять «дорожную карту» реформирования ОБСЕ. В целом, институт ОБСЕ целесообразно сохранить и оптимизировать как один из главных инструментов политики России на западном направлении.

 

---

[1] Называя в качестве недостатка ОБСЕ отсутствие механизмов наказания против государств-нарушителей, критики обычно подразумевают возможность санкций против России за ее действия в Чечне. В том же ключе можно рассматривать и призывы использовать возможность принятия решений по правилу «консенсус минус один голос», т.е. без учета мнения соответствующего государства (правило было введено в 1999 г., однако практически не применяется). В этом свете сохранение правила консенсуса при принятии решений представляется для России крайне важным.

[2] Выступление главы МИД России С. Лаврова на международном семинаре «Опыт мирного разрешения конфликтов». МГИМО МИД России. Апрель 2005. Комментарии в:  А. Воронкова. Шведско-норвежский пример Европе. // Дипломат. № 6 (134), 2005. С. 35.

[3] Вестник ОБСЕ. Том VIII, № 10. Ноябрь-декабрь 2001. С. 3-4.

[4] Официальный сайт МИД Белоруссии.

[5] Петраков М. «Учителя» и «ученики» в ОБСЕ? // Международная жизнь. № 5, 2001. С. 30-36.

[6] За усиление полномочий генерального секретаря ОБСЕ высказываются и западные политики - например, такой известный политический и государственный деятель Германии как Г.Д. Геншер (последний предлагает также создать Совет безопасности ОБСЕ - по аналогии с СБ ООН). // Интервью первого действующего председателя ОБСЕ, бывшего вице-канцлера и бывшего министра иностранных дел Германии Г.Д. Геншера // Вестник ОБСЕ. Том VII, № 7-8. Июль-август 2000. С. 2.

[7] При этом некоторые чиновники в ОБСЕ противятся устранению этих явлений, что отмечал, например, генеральный секретарь Совета Европы Т. Дэвис. См. об этом подробнее: А Терехов. ЦРУ скорректировало визит Т. Дэвиса // Независимая газета. 3 марта, 2006. С. 6; А.Терехов. Т. Дэвис: я жду расследования дела Сычева // Независимая газета. 6 марта, 2006. С. 2.

[8] Реальным шагом в этом направлении стало принятие 4 декабря 2005 г. СМИД ОБСЕ решения о новых шкалах взносов в бюджет ОБСЕ.

[9] Лавров С. Сравнительные преимущества ОБСЕ подвергаются эрозии. Выступление на 12-м заседании Совета министров иностранных дел ОБСЕ. София. 7 декабря 2004 г. // Международная жизнь. № 1, 2005. С. 46.