Становление и развитие института государственной службы во всех органах государственной власти Российской Федерации и в ее субъектах стало естественным следствием развития новой российской государственности, в основе которой общепринятые в мире конструкции демократии, прав человека, федерализма, рыночной экономики и естественного для этого разделения публичного и частного начал во всех сферах жизни общества. Одним из наиболее зримых проявлений публичности в государственном строительстве стал постепенный отказ от моделей служебных отношений, основанных на трудовом праве, в пользу особой составляющей государственного устройства – государственной службы.

Надо сказать, что процесс этот еще далеко не закончен. С самого начала он был труден и противоречив, и проходил к сегодняшнему дню в два этапа. Причем окончание второго этапа до сих пор не состоялось даже на уровне разработки и принятия необходимого законодательства. Ну а поскольку государственная служба – это не только институт административного права, но и государственного управления, то вслед за формированием необходимой нормативной базы понадобится еще наверняка продолжительный период организационного оформления государственной службы.

Первый этап – этап ее формирования - начался с принятия Конституции Российской Федерации, В которой понятие государственной службы упомянуто и узаконено в числе основных прав граждан России. Так, часть 4 статьи 32 Конституции устанавливает, что "граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе". Статья 71 Конституции РФ косвенно указывает на то, что государственная служба неоднородна. В ней, в частности, выделяется федеральная государственная служба, которая находится в исключительном ведении Российской Федерации[1]. Следом за этим в уставных документах субъектов Федерации появилось указание на государственную службу собственно в субъектах.

Часть 3 статьи 97 Конституции запретила находиться на государственной службе депутатам Государственной Думы Федерального Собрания, тем самым косвенно указав на то, что статус государственного служащего может применяться отнюдь не к каждому лицу, которое занимает должность в органах государственной власти. Таким образом, Конституция Российской Федерации, не регулируя данный вопрос специально, все же стала основополагающим документом, не только легализовавшим государственную службу в России, но и сделав ее обязательным элементом политико-государственного устройства страны.

Естественно, что вслед за этим появилась потребность в скорейшей конкретизации разрозненных конституционных положений о государственной службе, тем более, что сами эти положения реального ее облика не определяли. Состояние государственной власти в это время было весьма плачевно. Требовались скорейшие меры по ее укреплению, в том числе путем создания принципиально новых институтов властвования, отвечающих природе нового демократического правового государства, декларированного Конституцией Российской Федерации. При этом именно на государственную службу возлагались большие надежды в связи с формированием принципиально новых институтов государственной власти России.

Речь в первую очередь шла, естественно, о федеральной службе, поскольку центр власти в том время сосредоточился на уровне Президента и формировавшихся им властных институтах. Понятно, что для принятия федерального закона о государственной службе требовалось первоначальное формирование Федерального Собрания с сопутствующим этому выборным процессом и организацией работы самого Парламента. Поэтому в начальный период, после принятия Конституции, многие решения, требовавшие законодательного регулирования, принимались в форме указов активно действовавшего центра федеральной государственной власти – Президента Российской Федерации. Это  был тот естественный концентрат будущей развитой системы, порождающий на основе Конституции другие ее составляющие.

Для осуществления своих функций первоначального государственного строительства Президент крайне нуждался в построенном на единых принципах и в общих чертах управлявшемся им самим институте государственной службы. Эта потребность усиливалась неотработанностью системы разделения властей с сопутствующей ей совокупностью сдержек и противовесов, функционирование которых должно было первоначально скрепляться узами единой организации, которая могла сдержать нежелательные устремления отдельных должностных лиц и направить их усилия в общее русло. Таким образом, сформировалась реальная потребность в издании Президентом специального указа о федеральной службе и последующей реализации его положений под контролем самого Президента. Такой указ, в силу объективной необходимости и уже перечисленных нами обстоятельств, был принят буквально через 10 дней после принятия самой Конституции. Им стал Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года № 2267 "Об утверждении Положения о федеральной государственной службе"[2].

При этом специально подчеркивалось, что отнесение к Федеральной государственной службе работы на штатных должностях в других федеральных государственных организациях и учреждениях осуществляется решениями Президента Российской Федерации по представлению Совета по кадровой политике при Президенте Российской Федерации.

Таким образом, первоначально федеральная государственная служба охватывала собой, по общему правилу, лишь деятельность лиц, занимающих  государственные должности в органах государственной власти Российской Федерации. Другие лица могли иметь статус государственных служащих в порядке исключения.

Для того, чтобы не вызвать дезорганизацию в действующих властных структурах, Указ сохранил существовавшее ранее состояние для лиц, в отношении которых вопросы прохождения государственной службы и занятия государственных должностей уже были урегулированы законами Российской Федерации (пункт 3 Указа). Кроме того, остались в силе действовавшие положения о дисциплине, а также чины и звания для отдельных видов государственной службы. 

Что касается сотрудников органов внутренних дел, вне зависимости от того, имели ли они воинские или специальные звания в рассматриваемый начальный период формирования современной российской государственной службы, то они в федеральный реестр не вошли, и потому в число новых федеральных государственных служащих не попали. В отношении них продолжало действовать законодательство о внутренних войсках МВД             России, а также Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденное Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 2002 года № 4202-I.[3] Это прямо следовало из пункта 3 Положения о федеральной государственной службе от 22 декабря 1993 года, согласно которому его действие не распространялось на лиц, в отношении которых вопросы прохождения государственной службы и занятия государственных должностей урегулированы законами Российской Федерации, принятыми ранее. Заметим, что в момент принятия Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации нормативные постановления Верховного Совета России имели силу закона. Поэтому и пункт 3 Положения о федеральной службе распространял свое действие на органы внутренних дел.

Если же говорить в целом, то первоначально федеральная государственная служба была сформирована как сугубо гражданская служба. Военнослужащие и обладатели специальных званий в ее состав не вошли. Вплоть до начала 2000-х годов, т.е. до последней реформы государственной службы, существовали государственная (она же гражданская), военная и иные виды службы в федеральных органах государственной власти, оформленные своим собственным, специальным законодательством, и напрямую смешивать их с государственной не следует. Каждый из них отличается порядком прохождения службы, связанными с ней льготами и ограничениями, материальным обеспечением как во время самой службы, так и при выходе в отставку (на пенсию), а также иными особенностями.

Одновременно здесь была сформирована довольно серьезная коллизия законодательства и самого института государственной службы. Пункт 3 Положения о федеральной государственной службе, если прямо цитировать его содержание, все же называл службу, ранее урегулированную законами Российской Федерации, государственной. Тем не менее, в состав новой федеральной государственной службы эти ранее существовавшие виды государственной службы все же не вошли. В результате потенциально единая система государственной службы в России оказалась разбитой на ряд составляющих. Причем Положение прямо закрепило качественное различие между различными видами государственной службы, выделив одну из них как приоритетную и оставив остальные в роли своего рода догоняющих.

Такой вывод, конечно, весьма условен, поскольку, скажем, модель государственной службы в органах внутренних дел, закрепленная до сих пор действующим положением, стала прообразом для других правоохранительных структур. Во многих отношениях она была перенесена на налоговую полицию. Это же положение, без каких-либо изменений, действовало в системе обеспечения пожарной безопасности[4] до их передачи в МЧС России, во многих отношениях оно было заимствовано при разработке законодательства о службе в таможенных органах[5], органах прокуратуры[6] и других структурах, где сотрудники имеют классные чины и специальные звания, присваиваемые сотрудникам правоохранительных органов. Практически без изменений применяется это Положение в уголовно-исполнительной системе, переданной в Минюст из того же МВД[7]. Аналогичное касается федеральной фельдъегерской связи[8].

И еще одно обстоятельство, которое требует особого внимания. Новая федеральная государственная служба была создана именно как государственная гражданская служба. Ранее ее не было. Не существовала она и в бывшем СССР, хотя прообраз такой службы имелся в условиях царской России, где в развитом виде она была создана в ходе реформ Петра I. При этом важно отметить, что положение Указа Президента России о федеральной государственной службе от 22 декабря 1993 года № 2267, согласно которому статус государственной службы сохранялся за ранее существовавшими ее видами, в дальнейшем был порядком подзабыт вплоть до того, что, по утверждению многих авторов, государственной могла считаться лишь вновь созданная гражданская служба, а все другие в разряд государственной службы не подпадали.[9] Такая позиция представляется неверной. И если даже она зиждется на положениях принятого вслед за Указом Президента Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", то и в этом случае признать ее правомерной нельзя.

Да, действительно, как правильно утверждают авторы названных работ, в реестр федеральных государственных служащих многие представители государственных служб, существовавших и существующих и поныне, не попали. Но ведь и сама федеральная государственная служба рассматривалась до последнего времени лишь как один из видов государственной службы. Все другие просто-напросто существовали и существуют сейчас на основе другого законодательства. Применять к ним положения законов и иных нормативных актов о вновь созданной в 1993 году федеральной государственной службе правомерно лишь в совокупности с их собственным законодательством.

Итак, как уже упоминалось, принятый Указ Президента России, утвердивший Положение о федеральной государственной службе, сразу же был направлен в Федеральное Собрание, где был принят к тщательному изучению и использованию в законопроектной работе. В результате этих масштабных по меркам Парламента мер, а также с учетом практики применения президентского Указа, был разработан и принят рамочный Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации"[10]. Этот акт играл центральную роль в развитии института современной государственной службы России вплоть до административной реформы начала 2000-х годов и полностью утратил силу лишь к началу 2005 года.[11]

 

---

[1] См.: Пункт "т" статьи 71 Конституции Российской Федерации. Ранее аналогичная норма присутствовала в Федеративном договоре (31 марта 1992 года).

[2] Российская газета. 1993. 24 декабря.

[3] Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 2. Ст. 70.

[4] См.: ст. 7 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ "О пожарной безопасности"//СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3649; статью 40 Федерального закона от 25 июнля 2002 года № 116-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области пожарной безопасности"//СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3033. О правах и полномочиях должностных лиц МЧС РФ по применению настоящего Положения в отношении подчиненных им лиц рядового и начальствующего состава Государственной противопожарной службы МЧС РФ см.: приказ МЧС РФ от 21 июля 2003 г. № 442.

[5] См.: Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 114-ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации"//СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3586.

[6] См.: Федеральный закон от 17 ноября 1995 года № 168-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации"//СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.

[7] См.: Приказ Минюста РФ от 6 июня 2005 г. N 76 "Об утверждении Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы"//Российская газета. 2005. 6 июля. 

[8] См.: Федеральный закон от 17 декабря 1994 года № 67-ФЗ "О федеральной фельдъегерской связи"//СЗ РФ. 1994. № 34. Ст. 3547.

[10] СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.

[11] См.: Статью 72 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"//СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.