Английский экономист Дж. Кейнс считал, что определяющими факторами развития экономики являются не только объективные экономические законы, но и психология[1], в том числе – умение людей принимать решения, ответственность за них, склонность к потреблению и сбережениям. По мнению Дж. Кейнса[2], снижение налогов на прибыль, непрерывное расширение правительственных расходов, не считаясь с ростом бюджетного дефицита, а также использование других решений, свя­занных с регулированием капиталистической экономики, обеспечат высокую деловую активность, полную занятость населения и предот­вратят кризисы в реализации государственных реформ.

Концепция регулируемого и планируемого капитализма была подхвачена целым рядом современных реформистских теоретиков, заявлявших, что государство должно обеспечить и гарантировать ус­тойчивый экономический рост путем поддержания в своих решениях равновесия спроса, предложения и ответственности.

Кейнсианские концепции роста, давая теоретическое обоснование практике государственного регулирования ответственности, имеют целью отыскать наиболее эф­фективные методы воздействия государства и его должностных лиц на экономику. Прежде всего - это рациональность ответственности  за проведение административного реформирования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Сторонники "конвергенции" апеллируют к государству, которое, по их мнению, должно усилить свои функции, обеспечивающие наиболее благоприятные условия для демократических преобразований.

И при помощи регулирующих мероприятий по проведению административной реформы, включая, естественно, и ответственность должностных лиц, оно должно создать возможность бескризисного развития. В рыночных отношениях проявляется тенденция к уменьшению объема решений, обосновывающих вмешательство власти государственного центра в экономику, в жизнедеятельность предпринимательства.

Новизна отношений ответственности должностных лиц проявляется в принципиально новых целях и задачах реформы, достижение которых укрепляет экономический суве­ренитет, частную собственность, свободу экономической деятельно­сти, обеспечивает защищенность потребителя, окружающей сре­ды, недопущение регионального и социального неравенства.

Поэтому установление правовых оснований ответственности за проведение административной реформы в настоящее время является одним из наиболее актуальных направлений в деятельности органов исполнительной власти. В соответствии с указами Президента РФ В.В. Путина масштабные преобразования проведены в системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, внедрена новая трехуровневая модель функционирования федеральных органов исполнительной власти "федеральное министерство – федеральная служба – федеральное агентство" на основе разделения выполняемых ими функций на функции по принятию нормативных актов, функции по контролю и надзору, правоприменительные функции, функции по управлению государственным имуществом и функции по оказанию государственных услуг. Сформировано новое Правительство РФ и проведена реорганизация Аппарата Правительства РФ.

В то же время вопрос об углублении целей, задач и системности административного реформирования остается открытым. Нередко административные преобразования рассматриваются в узком смысле как ориентированные только на сокращение численности государственного аппарата, ликвидацию дублирования функций и построение компактной и эффективной структуры органов власти. В связи с этим требуется конкретизация того, что включает в себя содержание, сущность, цели и задачи административной реформы (какие меры в ее рамках уже осуществлены либо планируются к выполнению) как комплекса мероприятий, непосредственно или косвенно способствующих достижению программных задач на средне- и долгосрочную перспективу.

Данные задачи обозначены в Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию и включают в себя: увеличение валового внутреннего продукта (в два раза в течение десяти лет); сокращение числа граждан, находящихся за чертой бедности (в два раза за четырехлетний период) и модернизацию Вооруженных Сил.

В своем Послании Федеральному Собранию (апрель 2001 года) Президент РФ обозначил в качестве цели построение четко работающей исполнительной вертикали и правовой ответственности как основы реализации административной реформы и эффективной защиты прав граждан. В Послании говорится о начале подготовки к административной реформе, призванной обеспечить пересмотр функций, структуры и штатов органов власти (в первую очередь - Правительства, министерств, ведомств и их территориальных органов), минимизацию административного вмешательства государства в дела предприятий и наведение порядка в тех сферах, где существует избыточное государственное вмешательство. По мнению Президента, только прозрачные, закрепленные в законе прямого действия отношения ответственности между государством и предпринимателями могут дать новый импульс развитию российской экономики. Также в послании отмечается необходимость упорядочения отношений между федеральным и региональным уровнями власти, четкого разграничения полномочий и ответственности, с целью создания работоспособного механизма взаимодействия.

Начиная с 2004 года, Президентом РФ выделены приоритетные задачи построения консолидированной, эффективной и ответственной государственной власти: разграничение федеральными законами предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции; упорядочение системы территориальных структур федеральных органов исполнительной власти; распределение ресурсов и налоговых поступлений между различными уровнями власти; препятствование соблазну простых решений, в силу которых верх возьмет бюрократическая реакция[3].

Президент отметил, что система работы законодательных и исполнительных органов власти препятствует проводимым преобразованиям[4].

В Послании Президента Федеральному Собранию (апрель 2002 года) административная реформа получила содержательное наполнение. Её результатом провозглашен эффективный, компактный и ответственно работающий государственный аппарат, адекватный времени и целям Российской Федерации и ее субъектов. Отмечено, что колоссальные возможности страны блокируются громоздким, неповоротливым, недостаточно ответственным государственным аппаратом, функции которого не приспособлены для решения стратегических задач. Для достижения данного результата необходимо провести модернизацию системы исполнительной власти, её логичное, рациональное и высокоответственное устройство. В Послании говорится, что государственный аппарат, его должностные лица призваны стать инструментом реализации экономической политики, создавать условия для развития экономических свобод, задавать стратегические ориентиры, предоставлять населению качественные публичные услуги и эффективно управлять государственной собственностью.

Подчеркивается потребность в четкой технологии разработки, принятия и ответственного исполнения решений, включая анализ реализуемых государством функций административного реформирования[5].

Также Президент отметил проблемы преодоления административных барьеров, коррумпированности и отсутствия прозрачности исполнения решений в государственном аппарате, препятствующие развитию гражданского общества и формированию цивилизованной предпринимательской среды. В связи с этим возникает необходимость уточнения и упорядочения полномочий надзорных органов, их должностных лиц и частичной замены отдельных полномочий мерами ответственности экономических субъектов за принимаемые ими решения. Кроме того, в Послании говорилось о завершении организационного становления федеральных округов, позволившего реально приблизить федеральную власть к регионам, и предлагался перенос исполнения некоторых федеральных функций в сфере финансового контроля и согласования кандидатур на должности в региональных подразделениях федеральных ведомств на окружной уровень.

В качестве ключевой задачи Президент определил разграничение сфер ведения между федеральным, региональным и местным уровнями власти. Несмотря на легитимность, практика заключения и выполнения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между центром и субъектами Федерации зачастую приводит к неравенству в отношениях между регионами, а значит, и проживающими в них гражданами. По мнению Президента, данные договоры должны проходить обязательную процедуру утверждения федеральным законом. Основными проблемами местного самоуправления обозначены низкое качество его законодательной базы, нечеткость в разграничении полномочий с региональными органами власти, необходимость уточнения вопросов местного значения, часть которых требует материальной поддержки региона либо непосредственно Российской Федерации, и недостаточность собственной доходной базы[6].

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию (май 2003 года) важнейшей целью государственных решений названо обеспечение высокой конкурентоспособности страны, становление России экономически мощным государством. По мнению Президента РФ, данная цель должна присутствовать в практической деятельности по выполнению решений органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления.

Одновременно в Послании отмечается не только низкая эффективность государственного аппарата, но и плохая подготовленность российской бюрократии к выработке и реализации мер ответственности, адекватных современным потребностям страны. В качестве главных проблем названы несоответствие объема полномочий качеству власти и тяжелейший кадровый голод на современных ответственных управленцев во всех структурах власти при огромном количестве чиновников. Президент РФ подчеркнул, что административная реформа затянулась, и предложил директивно, на основе конкретных решений, ограничить бюрократию посредством радикального сокращения функций государственных органов путем проведения правительственной комиссией инвентаризации, разграничения полномочий между уровнями власти и обеспечения их финансовой самостоятельности[7].

Административная реформа в значительной мере основывается на приоритетах, обозначенных Президентом РФ в Послании Федеральному Собранию РФ 2003 года, ставшего программой действий главы государства. Ими являются не только сокращение числа граждан, находящихся за чертой бедности в два раза в течение четырех лет и удвоение валового внутреннего продукта в течение десяти лет, но и ответственность за достижение полной конвертируемости рубля, простота, разумность и стабильность налоговой системы и модернизация Вооруженных Сил. Таким образом, юридическая ответственность  за административную реформу является способом выполнения приоритетных задач экономического, социального и правового содержания.

---

[1] См.: Козелецкий Ю. Психологическая теория решений. - М., 1979. 

[2] См.: Кейнс Дж. Общая теория занятости, процента и денег. - М., 1994. С. 367-368.

[3] См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2004. 25 мая.

[4] См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2001. 4 апреля.

[5] См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2001. 4 апреля.

[6] См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2002. 19 апреля.

[7] См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2003. 17 мая.