В настоящее время совершенствование организации и деятельности налоговых органов РФ должно основываться на принципах специализации различных организационных структур и их звеньев. Специализация налоговых органов по налоговому администрированию различных категорий налогоплательщиков позволит сделать налоговый контроль, учет, анализ и прогнозирование налоговых поступлений от различных категорий налогоплательщиков качественным и эффективным, сократит излишний документооборот, даст возможность получать полноценную информацию участникам бюджетного процесса.

Процесс специализации деятельности налоговых органов РФ начался с создания специализированных территориальных налоговых органов РФ - налоговых органов по работе с крупнейшими налогоплательщиками. Это связано с развитием контроля за организациями - крупнейшими налогоплательщиками, платежи которых составляют наибольшие поступления в бюджетную систему РФ.

Многообразие видов объектов налогообложения, характеризующихся различными степенями сложности производственного процесса, масштабом бизнеса – вот те особенности российской экономической и финансовой действительности, в которой работают налоговые органы.

Поскольку трудовые и финансовые ресурсы налоговых ведомств всегда ограничены, то постоянно приходится решать проблему повышения результативности деятельности налоговых органов, прежде всего, эффективности налогового контроля в отношении различных категорий налогоплательщиков. Однако повышение эффективности налогового контроля не означает его ужесточение. В этой связи необходимо улучшать контрольные функции налоговых органов, свести к допустимому минимуму текущий налоговый контроль за деятельностью налогоплательщиков, сосредоточив ресурсы налоговых органов на ключевых сферах[1].

Таким образом, необходимостью является создание в РФ целостной системы администрирования крупнейших налогоплательщиков, так на 1 сентября 2005 г. в России зарегистрировано 2521 организация – крупнейший налогоплательщик, их доля по федеральным налогам и сборам в общем объеме начислений составляет 77 %, а в общем объеме поступлений – 59 процентов[2].

Опыт многих стран, как с развитой, так и с развивающейся экономикой показывает, что создание специализированных механизмов контроля за деятельностью крупных налогоплательщиков привело к более полному соблюдению налогового законодательства и повышению эффективности работы налоговых ведомств, в т. ч. за счет оптимизации выполняемых функций.  Такие специальные механизмы дают налоговым ведомствам возможность сосредоточить усилия на относительно небольшой группе налогоплательщиков, на которую приходится большой процент всех налоговых сборов. Тенденции по созданию структурных подразделений по работе с крупными налогоплательщиками, наблюдаемые в развивающихся странах и в странах с переходной экономикой, схожи с организационными мероприятиями, проводимыми странами с развитым налоговым администрированием (Нидерландами, США, Францией, Великобританией, Австралией и др.). Налоговые ведомства в данных странах проводят реорганизацию своей деятельности под отдельные категории налогоплательщиков (в частности, исходя из размера налогоплательщика), поскольку различные категории требуют различные стратегии в области проведения контрольных мероприятий, с учетом положений налогового законодательства[3].

Налоговыми органами России применялись различные формы работы с крупнейшими налогоплательщиками.

Первоначально администрирование крупнейших налогоплательщиков осуществлялось в налоговых органам по своему месту нахождения, а управления по субъектам РФ осуществляли всю полноту контроля за работой своих территориальных инспекций и соблюдением крупнейшими российскими компаниями законодательства о налогах и сборах. В функции специализированных структур входили только вопросы анализа финансово-хозяйственной деятельности этого налогоплательщика с выработкой рекомендаций по проведению камеральных и выездных налоговых проверок, а также участие в контрольных мероприятиях.

Однако в условиях функционирования низовой налоговой инспекции по объективным причинам невозможно провести качественный анализ финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщика с разветвленной организационной структурой и большим количеством  аффилированных и взаимозависимых лиц. Полноценный налоговый контроль возможен только при наличии информации о структуре и финансовых потоках всей организации (холдинга) в целом.

Одним из основных выводов из международного и отечественного опыта администрирования крупнейших налогоплательщиков является то, что  контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах этой категорией плательщиков необходимо сосредоточить в специализированных налоговых органах.

Поскольку финансово-хозяйственная деятельность крупнейших налогоплательщиков осуществляется не только на территории административно-территориальных единиц по месту их нахождения, и с организациями (в том числе взаимозависимыми с крупнейшими налогоплательщиками), расположенными в различных субъектах РФ, что затрудняет налоговый контроль, в т. ч. в части оценки реальной налоговой базы, работа специализированных налоговых органов должна строиться на межрегиональном или межрайонном уровнях.

При этом необходимо учитывать объективно существующие факторы географии налогообложения в Российской Федерации. Для России характерны огромные различия между регионами в уровне налогового потенциала, под которым понимается совокупность финансовых ресурсов региона, которая может быть мобилизована в бюджеты разных уровней через налоговые платежи. Отклонения от среднего уровня налогового потенциала по стране различны как в сторону превышения, так и в сторону уменьшения. Наибольшая доля налоговых поступлений в федеральный бюджет приходиться на г. Москву, а на 5 субъектов РФ (гг. Москва, Санкт – Петербург, Московскую, Свердловскую области, Ханты–Мансийский и Ямало–Ненецкий автономные округа) приходится более ½ всех налоговых поступлений.

Причиной таких различий являются особенности отраслевой и территориальной структуры хозяйства (как правило, наибольший удельный вес составляют поступления от организаций 1 – 3 отраслей, за исключением г. Москвы, где представлены все отрасли национального хозяйства РФ), исторических факторов, природно-климатических условий и административно - территориального устройства, предопределяющие налоговые поступления в бюджет[4].

Правовым основанием для создания в системе налоговых органов специализированных органов на федеральном и региональном уровнях по администрированию крупнейших налогоплательщиков стала норма ст. 83 НК РФ, в соответствии с которой ФНС России вправе определять особенности постановки на учет крупнейших налогоплательщиков[5]. Налогоплательщики относятся к категории крупнейших в соответствии с разработанными критериями.

К 2006 г. создано 9 межрегиональных инспекций ФНС России по крупнейшим налогоплательщикам по нефтяной, газовой, алкогольной и табачной отраслям, металлургии, связи, транспорту, электроэнергетики, машиностроению, финансового - кредитным и страховым организациям.

При этом анализ организационного – структурного построения территориальных налоговых органов РФ показывает, что в настоящее время необходимо разработать и внедрить типовые модели организационно-структурного построения территориальных налоговых органов. Модель организационного построения системы налоговых органов должна быть основана на функциональном принципе и принципе единства информационно-логической системы налоговых органов. Подразделения налогового органа должны формироваться для обеспечения определенной функции, исходя из специализации конкретного вида налоговой деятельности: проведение налогового контроля, анализа и прогнозирования налоговых поступлений, учета и отчетности налоговых платежей, рассмотрения жалоб и споров, работы с налогоплательщиками, обслуживание деятельности налогового органа.

необходимо разработать и внедрить типовые модели организационно-структурного построения территориальных налоговых органов, основанные на функциональном принципе, специализации и принципе единства информационно-логической системы налоговых органов.

 

---

[1] См.: Орлов М.Ю. К вопросу о налоговой реформе в Российской Федерации // Налоговая политика и практика, 2003, № 1. С. 13.

[2] См.: ФНС создает досье на крупнейших налогоплательщиков // Российский налоговый курьер, 2005, № 21. С. 7.

[3] Подробней см.: К. Байер, О. Бенона, Х. Торо. Меры по обеспечению более добросовестного исполнения налоговых обязательств крупными налогоплательщиками. - Вашингтон, 2002.

[4] См.: Коломиец А.Л. География налогообложения в Российской Федерации. Автореф. дис… канд. географ. наук. - М., 2002. С. 8.

[5] В соответствии с Федеральным законом от 29 июня 2004 года № 58-ФЗ данные полномочия закреплены за Минфином России.