Одним из приоритетных направлений административной реформы определена задача повышения качества государственных услуг. В выступлении В.В. Путина перед доверенными лицами[1] отмечалось, что преобразования, проводимые в системе исполнительной власти, должны привести к тому, что каждый гражданин будет не только знать, но и иметь возможность реально требовать тот уровень и то качество услуг, которые ему обязаны предоставить конкретные органы власти. Эта тема была продолжена в ежегодном Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ, где говорилось, в частности, что федеральные государственные учреждения, наделенные функциями по контролю и надзору, нередко навязывают гражданам и бизнесу «услуги» по проведению экспертиз, консультаций и т. д.

В качестве одного из ожидаемых результатов реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)»[2] зафиксировано «достижение качественного уровня исполнения государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям государственных услуг». Концепция административной реформы 2006-2008 гг., принятая Правительством Российской Федерации 25 октября 2005 года,[3] предусматривает в числе своих базовых направлений стандартизацию государственных услуг.

В соответствие с разделом 3 Концепции, «отсутствие стандартов качества и доступности государственных услуг в Российской Федерации не позволяет упорядочить и конкретизировать обязательства органов исполнительной власти перед обществом, то есть обязательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, обусловленные законами, иными нормативными правовыми актами, договорами или соглашениями, перед физическими или юридическими лицами, а также внедрить процедуры контроля и оценки деятельности органов исполнительной власти». В качестве проблем указываются также:

-                отсутствие необходимой нормативно-правовой базы для стандартизации услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, включая услуги общего экономического характера;

-                отсутствие перечней государственных услуг;

-                неэффективность существующей системы обратной связи с пользователями государственных услуг.

Необходимо отметить, что указанию данных проблем в области оказания услуг на уровне официального акта Правительства Российской Федерации предшествовала длительная работа научных деятелей и экспертов в области анализа существующей инфраструктуры оказания государственных услуг. В то же время, как правило, острие критики экспертного и научного сообществ было заострено только на проблемах, связанных с так называемыми «навязываемыми» государственными услугами. Наиболее системно такого рода проблемы инфраструктуры оказания государственных услуг проанализированы в работе «Принципы разграничения функций государственного управления и публичных услуг в деятельности органов исполнительной власти и их учреждений»[4].

С точки зрения авторов, ключевой проблемой является распространенность так называемых «фиктивных и избыточных» государственных услуг. В настоящее время сложилась практика целенаправленного создания административных барьеров органами исполнительной власти. Главную причину этого авторы видят в распространенности бланкетных норм, которые позволяют  органам власти право самостоятельно:

-                принимать решения о введении  новых государственных услуг;

-                принимать решения о составе государственных услуг (то есть тех операций, которые заявитель должен осуществить для получения такой государственной услуги);

-                решать вопрос платности государственных услуг.

В зависимости от конкретных обстоятельств в качестве исполнителей услуг могут быть определены:

-                непосредственно органы исполнительной власти (структурные подразделения и территориальные органы ФОИВ);

-                подведомственные бюджетные учреждения и государственные унитарные предприятия;

-                подведомственные предприятия и учреждения, которым «делегированы» властные функции органов исполнительной власти (что противоречит действующему законодательству);

-                надзорные организации и инспекции, входящие в систему соответствующих министерств и ведомств;

-                 «околоведомственные» коммерческие структуры

В результате складывается масштабный рынок избыточных (фиктивных) государственных услуг. Негативными последствиями  подобной ситуации являются:

-                дополнительные денежные и другие издержки, связанные с пользованием навязанными государственными услугами, которые несут предприниматели и, соответственно, потребители;

-                дополнительные издержки предпринимателей, связанные с текущим контролем за их деятельностью;

-                наличие большого количества обязательных требований, зачастую противоречащих друг другу, создают ситуацию, когда практически все хозяйствующие субъекты в той или иной мере нарушают эти требования;

-                существенные преграды для входа на рынок, прежде всего для малого и среднего бизнеса, что ведет к снижению уровня конкуренции и, соответственно, общей эффективности экономики.

В то же время, наряду с проблемой навязывания государственных услуг существует не менее важная проблема дефицита государственных услуг, которые действительно необходимы гражданам (либо необходимы для обеспечения безопасности и здоровья третьих лиц, а не непосредственного потребителя той или иной государственной услуги).  Таким образом, базовая проблема существующей инфраструктуры оказания государственных услуг состоит в том, что, с одной стороны, не обеспечивается равный доступ различных категорий пользователей к государственным услугам, а, с другой, ряд государственных органов в отдельных случаях навязывает государственные услуги пользователям даже тогда, когда это не обоснованно с экономической точки зрения и не имеет никаких правовых оснований.

Отсутствие стандартизации государственных услуг приводит в настоящее время к высокому уровню административного усмотрения, неопределенности обязательств органов исполнительной власти перед их клиентами и коррупции; избыточному государственному вмешательству и связанными с ним дополнительными расходам бюджета и заявителей; снижению качества государственных услуг и обслуживания; недостаточной ответственности органов исполнительной власти за исполнение своих полномочий. Введение стандартов государственных услуг должно способствовать оптимизации расходов на их оказание, качественному улучшению взаимоотношений государства и общества.

Нормативно-правовое регулирование государственных услуг должно исходить из приоритета их конечного эффекта для граждан, организаций-клиентов, общества в целом по сравнению с процедурами и порядком их предоставления. Необходимо, чтобы законодательство, регулирующее отношения в сфере государственных услуг, создавало правовые основы для внедрения эффективных механизмов оказания услуг, стимулировало использование внутренних резервов. В то же время, стандартизация государственных услуг сталкивается с существенной правовой проблемой – отсутствием утвержденного и однозначного понятия государственная услуга. С другой стороны, анализ практики и процедур оказания государственных услуг невозможен вне четких представлений о том, что такое государственная услуга.

Несмотря на ряд публикаций, посвященных вопросу оказания государственных услуг, до сих пор не выработано четкого определения и типологии государственных услуг. Так, например, А. Данилин предлагает считать рабочим следующее определение: «государственная услуга — это нормативно закрепленная услуга, оказываемая государственными органами гражданам, бизнесу или другим государственным органам[5]». Однако, данное определение не несет никакой смысловой нагрузки, представляя собой пример логической ошибки «определение через определяемое»: определение одного через то же. Действительно, государственные услуги оказываются гражданам, бизнесу и государственным ведомствам, но это ничего не говорит об их сущности и специфике. Другие исследователи придерживаются той точки зрения, что государственная услуга ничем не отличается от частных услуг, то есть тех, для которых верно определение словаря С.И. Ожегова:  «действие, приносящее пользу, помощь другому» [6].

В научной практике не существует четкого определения понятия «услуга». Как правило, определение услуги дается в противопоставлении услуги товару. Товары обладают качествами осязаемости, возможности отложенного использования после хранения и не требуют взаимодействия между продавцами и потребителями для своего потребления. Услуги, в отличие от этого, неосязаемы и могут использоваться только в прямом взаимодействии между продавцом и потребителем. Они не могут храниться и транспортироваться. Согласно определению, предлагаемом в журнале Economist, услуга – это то, что было приобретено потребителем и не может случайно вывалится и упасть на ногу[7] («anything sold in trade that could not be dropped on your foot»).

Первый - прорыночный. В рамках «прорыночного» понимания государственной услуги, услуга – это товар, который предоставляется органами власти гражданам и организациям, поскольку государство обладает сравнительными преимуществами в предоставлении услуг отдельных видов. Так, именно государству эффективнее предоставлять услуги по национальной обороне, обеспечению безопасности дорожного движения и т.д. на добровольной основе. Основной вопрос рыночного подхода к государственным услугам: определение границ государственного вмешательства. Иными словами, подлежит выявлению, какой институт является надлежащим поставщиком данной услуги: государство или рынок. Согласно этому подходу издержки и стимулы производства разных видов благ распределяются таким образом, что некоторые из них могут предоставляться только государством, а некоторые наиболее эффективно будут производиться в частном секторе.

Второй -  управленческий. В рамках управленческого подхода, который основывается на концепции административного регламента, под государственной услугой понимаются все формы взаимодействия государства и внешнего окружения (население, бизнес) – как добровольные, так и принудительные. Услуга возникает там, где есть взаимодействие органа власти с внешним клиентом. Таким образом, услуга определяется как взаимодействие гражданина (или юридического лица) с органами государственной власти. С точки зрения такого рода понимания услуги она приобретает вполне осязаемые черты. Это уже не абстракции экономической теории, а вполне конкретные взаимодействия между органами исполнительной власти и заявителями.

Тем самым, становится реализуемой задача разработки стандарта услуги как совокупности требований к качеству взаимодействия государства с внешним окружением. Зачем определять государственную услугу как взаимодействие между государственным органом и заявителем, если это противоречит интуитивному пониманию государственной услуги как блага, пользы?

Интуитивно услуга, действительно, понимается как некоторое благо, польза, полезность. Поскольку государство во многом является таким же субъектом оказания услуг, как и фирма, почему бы не использовать интуитивные представления об услуге и не определить государственную услугу как, например, деятельность государства по удовлетворению потребностей граждан (организаций). Именно так и формируются подходы к определению государственных услуг в современной юридической литературе. Ю.А. Тихомиров определяет государственную услугу с помощью следующих характеристик:[8]

1. Они обеспечивают деятельность общезначимой направленности;

2. Имеют неограниченный круг субъектов, пользующихся ими;

3. Осуществляются либо органом государственной и муниципальной власти, либо другим субъектом...;

4. Основываются как на публичной, так и на частной собственности.

В настоящее время законодательство Российской Федерации содержит ряд терминов, так или иначе связанных с понятием «государственная услуга». Сразу отметим, что ни в одном из актов исчерпывающего понятия государственной услуги не устанавливается. Тем самым, этому понятию можно давать косвенное толкование – толкование в системе норм права, в которых упоминается этот термин.

1. Понимание термина услуга в Налоговом Кодексе Российской Федерации. Так, п. 5 ст. 38 Налогового Кодекса Российской Федерации [9] содержит термин «услуга, определяемая для целей налогообложения», который понимается как деятельность, результаты которой не имеют материального выражения, реализуются и потребляются в процессе осуществления этой деятельности. Понятно, что в силу специфики государственных услуг подход, принятый в рамках налогового права, не может применяться.

2. Понимание «государственной услуги» в Федеральном законе «О государственной гражданской службе»[10] побразумевает термин «государственная услуга» в контексте должностных регламентов. Согласно п. 2 ст. 47 Федерального закона «О государственной гражданской службе», в должностной регламент государственного гражданского служащего включается, кроме прочего, «перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа».

Тем самым, по смыслу этого закона, государственные услуги оказываются непосредственно государственными служащими. При этом один государственный служащий может оказывать сразу несколько услуг, иначе, зачем в его должностной регламент включать перечень государственных услуг?  Тем самым, по смыслу определения государственной услуги по Федеральному закону от 27 июля 2004 года №79-ФЗ, государственной услугой не является услуга в области образования, здравоохранения, социальной защиты и проч. – ведь их оказывают не государственные служащие, а работники бюджетных учреждений. То есть, вероятнее всего, законодатель понимает термин «государственная услуга» именно как взаимодействие между должностными лицами, органом власти и гражданами (представителями организаций).

3. Понимание термина «государственная услуга» в Указе Президента Российской Федерации «О системе и структуре ФОИВ» от 9 марта 2004 года №314. Согласно подпункту «д» п. 2. данного Указа, «под функциями по оказанию государственных услуг понимается осуществление федеральными органами исполнительной власти услуг, имеющих исключительную общественную значимость и оказываемых на установленных федеральным законодательством условиях неопределенному кругу лиц».

В дальнейшем Указ Президента Российской Федерации от 20.05.2004 N 649 скорректировал данное определение:  «под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами».

Тем самым, определяя понятие государственной услуги по Указу Президента «О системе и структуре ФОИВ», можно утверждать, что для государственной услуги характерно: неопределенный круг лиц как ключевой признак государственной услуги; исключительная общественная значимость; выделение сферы здравоохранения, образования, социальной защиты населения как базовые сферы оказания государственных услуг.

Указ существенно меняет смысл понятия государственной услуги, который следует из федерального закона «О государственной гражданской службе». Государственные услуги, характеризующиеся наличием неопределенного круга потребителей, социальных сфер как базовых для оказания государственных услуг не могут оказываться государственными гражданскими служащими. Тем самым, Указ, с одной стороны, расширяет понятие государственной услуги (за счет включения в нее услуг как общественных товаров), а с другой – сужает его (так как не учитывает отдельных взаимодействий между государственными служащими и заявителями). Тем самым, существенный блок деятельности государства выпал из сферы регулирования анализируемого Указа Президента. Ведь с одной стороны, государственные услуги по Указу, как правило, собственно государственными и не являются (сами органы государственной власти, как правило, не оказывают государственных услуг в этом смысле – они формируют государственный заказ бюджетным учреждениям либо коммерческим организациям). С другой стороны, большая часть деятельности именно государственных органов связана с взаимодействием с заявителями. Содержательно эти транзакции состоят в обмене информацией между гражданами и органами исполнительной власти, как правило, по инициативе органов исполнительной власти. По Указу Президента эта часть деятельности государственной услугой не является.

Последствиями ограниченного понимания государственной услуги является:

-                сложность в использовании этого термина для прикладных целей административной реформы;

-                дисбаланс в распределении полномочий между федеральными службами и федеральными агентствами.

Функции лицензирования, выдачи разрешений, регистрации – наиболее характерные государственные услуги, в соответствии с Указом Президента №314 от 9 марта 2004 года являются полномочиями федеральных служб, а компетенция  федеральных агентств оказывается существенно ограниченной из-за того, что услуги в области здравоохранения, образования, социальной поддержки населения оказываются, как правило, не только государственными организациями.

В то же время, определение услуги нам нужно не само по себе, ради теоретической ясности, а для решения вполне практической задачи: минимизации издержек, которые заявители несут при взаимодействии с государственными органами. Следовательно, определение услуги в этом контексте должно быть крайне практично. Использование такого подхода позволит рассмотреть предмет с точки зрения перспективы оптимизации оказания государственных услуг.

Задача оптимизации деятельности государства по предоставлению услуг как общественных товаров – удовлетворению спроса населения на нерыночные товары - во многом решается внедрением стандартных процедур результативного управления. Общий подход «управления по результатам» состоит в том, что  каждый орган государственной власти обязан выразить свои обязательства перед обществом в виде конкретных, измеримых целей, показателей результативности и целевых значений по ним, персонализировать ответственность за достижение указанных целей и мотивировать ответственных, обусловив достижение цели получением премии или наложением санкций. Цель и представляет собой измеримое обязательство государства по оказанию той или ной государственной услуги.

В то же время, наряду с государственными услугами, государство оказывает услуги совершенно другого рода. Органы государственной власти лицензируют деятельность предпринимателей, выдают паспорта, регистрируют безработных и так далее. Выгоды от многих из таких услуг потребляются не тем лицом, которое обратилось за услугой, а совокупностью третьих лиц. Так, в какой-то степени паспорт необходим самому гражданину для самоидентификации, но все-таки основной целью паспортизации населения является повышение эффективности  правоохранительных органов при поиске преступников. Подчас такие услуги носят вынужденный для гражданина характер – не по своей воле он отправляется в орган власти для получения разрешения на ношение оружия или для регистрации принадлежащего ему автомобиля.

Если в отношении государственных услуг как общественных благ основная задача – как можно точно выявить предпочтения населения при определении объемов поставляемых товаров, то при оказании государственных услуг как взаимодействий с гражданами (организациями) основная проблема состоит в минимизации издержек таких взаимодействий. Издержки в данном случае необходимо понимать в максимально широком смысле – они включают как затраты времени, финансов, так и иные факторы неудовлетворенности процессом предоставления государственных услуг.

Итак, государственную услугу предлагается понимать как деятельность органа исполнительной власти, влекущую возникновение, изменение или прекращение правоотношений или возникновение документированной информации (документа), в связи с обращением гражданина, организации (заявителя) или без такового, осуществляемая в непосредственном взаимодействии с заявителем. Иными словами, это любая деятельность органа исполнительной власти, которая приводит к изменению правового статуса гражданина или отдельных элементов его статуса, пусть даже самых минимальных, осуществляемая в непосредственном взаимодействии с гражданином.

Под это определение государственной услуги подпадает выполнение таких функций государственной власти, как лицензирование, сертификация, регистрация, оформление в собственность, выдача справок и т. д. Услуги с таким определением оказывают не только федеральные агентства, но и другие федеральные органы исполнительной власти. Поскольку основная задача оптимизации состоит в снижении издержек, то первым шагом является выявление таких издержек. Основным инструментом этого является выявление предпочтений потребителей государственных услуг в отношении процесса их предоставления.

Таким образом, достижение целей административной реформы требует другого определения понятия государственной услуги по сравнению с тем, которое есть в действующем законодательстве. При этом, к сожалению, Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах термина «государственная услуга» не определяет. Но на основе анализа текста такое понятие можно сконструировать. В соответствии с Концепцией административной реформы в Российской Федерации (2006-2008 годы), «в первую очередь должны быть разработаны и внедрены стандарты массовых общественно значимых государственных услуг, непосредственно затрагивающих конституционные права и свободы граждан. Это, в частности, услуги, связанные с государственной регистрацией прав на недвижимое имущество и сделок с ним (включая земельные участки), выдачей паспорта гражданина Российской Федерации, регистрацией и трудоустройством безработных граждан, и другие государственные услуги». То есть подход к пониманию «государственной услуги» соответствует ранее данному определению, а данное определение, в свою очередь,  наиболее четко соответствует задаче оптимизации управленческих практик государственного управления в Российской Федерации.

---

[1] Известия", 13 февраля 2004 г.

[2] Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)», утвержденной Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. N 1336.

[3] Распоряжение Правительства Российской Федерации «О Концепции административной реформы в Российской Федерации  (2006-2008 гг.)» N 1789-р от 25 октября 2005 года.

[4] «Принципы разграничения функций государственного управления и публичных услуг в деятельности органов исполнительной власти и их учреждений». Аналитический доклад Бюро экономического анализа. - М., 2003.

[5] Данилин А. Электронные государственные услуги и административные регламенты. - Москва, Инфра-М, 2004.

[6] Ожегов С.И. Словарь русского языка. - М., 1960.

[7] Цит. по: Barth, D. The prospects of International trade in services. // www.europa.ru.int/comm/trade/pdf/study-m1.pdf.

[8] См.: Талапина Э., Тихомиров Ю. Публичные функции в экономике // Право и экономика. 2002. N 6. С. 5.

[9] Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 №146-ФЗ.

[10] Федеральный закон «О государственной гражданской службе» от 27 июля 2004 года №79-ФЗ.  Федеральный закон «О государственной гражданской службе» от 27 июля 2004 года №79-ФЗ.