Любой вид законотворческой деятельности начинается со стадии подготовки и последующего внесения законопроекта в правотворческий орган, к компетенции которого относится разрешение вопросов, составляющих его содержание. В деятельности представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации данные стадии являются этапами реализации права законодательной инициативы. В рамках анализа проблем реализации права законодательной инициативы субъектами Российской Федерации весьма актуален вопрос о влиянии особенностей развития различных российских регионов на инициирование законопроектов федерального и регионального значения. Рассмотрим подробнее особенности подготовки законодательных инициатив представительными (законодательными) органами субъектов Российской Федерации на примере субъектов Южного федерального округа.
Правовые основы правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации на региональном уровне заложены в конституциях (уставах) соответствующих субъектов Российской Федерации. В них, в частности, определяются полномочия палат региональных парламентов при осуществлении права законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, порядок подготовки и согласования правовых актов, виды принимаемых нормативно-правовых документов и основы осуществления правотворческого
процесса в субъектах Российской Федерации.
Вопросы подготовки и реализации законодательных инициатив региональных парламентов регулируются также специальными законами субъектов Российской Федерации и другими нормативно-правовыми актами. В большинстве субъектов Российской Федерации разработаны и действуют региональные законы, регулирующие порядок подготовки, официального опубликования и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Например, в Республике Адыгея действует Закон от 9 октября 1998 года № 92 "О нормативных и иных правовых актах",
[1] в Республике Дагестан – Закон от 16 апреля 1997 г. № 8 "О нормативных правовых актах Республики Дагестан",
[2] в Астраханской области – Закон от 16 февраля 1995 г. № 1 "О нормативных и иных правовых актах органов государственной власти Астраханской области".
[3] В некоторых субъектах Южного федерального округа действуют специальные законы о правотворчестве, так называемые "законы о законах". Например, основы правотворческого процесса подробно регламентированы в Законе Краснодарского края от 1 июня 1995 г. № 7-К3 "О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края".
[4]Регламентация вопросов, связанных с правотворчеством субъектов Российской Федерации, устанавливает систему законодательства (нормативных правовых актов), требования к нормативным правовым актам, порядок планирования правотворческой деятельности, подготовки, экспертизы, внесения и рассмотрения проектов нормативных правовых актов, принятия, опубликования, вступления в силу, изменения и отмены нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также участие самого субъекта РФ в правотворческой деятельности федерального уровня.
Основным региональным законом субъекта Российской Федерации, имеющим прямое действие на всей его территории, является конституция (применительно к республикам) либо устав (применительно к субъектам Российской Федерации других видов).
Конституции (уставы) большинства субъектов Южного федерального округа предусматривают некоторые особенности подготовки законодательных инициатив для рассмотрения их в парламентах.
Так, Устав (основной закон) Волгоградской области предусматривает следующую особенность в подготовке законодательных инициатив по сравнению с другими субъектами Южного федерального округа Российской Федерации, а, именно, непосредственное участие населения в осуществлении государственной власти посредством гражданской и законодательной инициативы. Устав определяет гражданскую инициативу как "право избирателя (избирателей) на обращение к депутату Волгоградской областной Думы от соответствующего избирательного округа с предложением о принятии Закона Волгоградской области или изменении действующего закона Волгоградской области" (статья 16 глава II Устава (Основного закона) Волгоградской области).
В некоторых субъектах Южного федерального округа народная законодательная инициатива применяется для внесения изменений в конституции (уставы).
Так, в Республике Ингушетия с предложением об изменении конституции республики может выступить группа избирателей численностью не менее десяти тысяч человек. Предложения об изменении, разработке и принятии нового Устава (Основного закона) Волгоградской области могут вносить не только депутаты областной Думы и глава администрации области, но и население посредством референдума.
Острая потребность в незамедлительном законодательном урегулировании важнейших вопросов общественных взаимоотношений в сложных условиях социально-экономической и политической обстановки в субъектах Южного федерального округа стало серьезным стимулом к объединению депутатов Юга России путем создания Южно-Российской парламентской ассоциации. В нее вошло 13 законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа и принявших решение о вхождении в ассоциацию и подписавших договор об ее образовании (позже в состав ассоциации вошло Народное собрание Республики Абхазия).
На очередной конференции Южно-Российской парламентской ассоциации, прошедшей в Краснодарском крае в ноябре - декабре 2005 года
[5], важнейшими вопросами повестки дня стали обсуждение законодательных инициатив, выдвигаемых субъектами на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, а также планирование и разработка новых актуальных законодательных инициатив, координация работы парламентариев по объединению усилий для успешного продвижения региональных инициатив на общефедеральный уровень.
Южно-Российская парламентская ассоциация признала необходимым создание концепции государственной национальной политики Российской Федерации в Южном федеральном округе. Этим же решением предложено законодательным органам Юга России рассмотреть задачи формирования и управления общероссийской гражданской и духовно-нравственной общности в качестве важнейшего приоритета деятельности учреждений образования и культуры, подготовить и реализовать целевые программы, направленные на решение этой задачи, а также оказывать эффективное противодействие этническому и религиозному экстремизму, разработать программы укрепления и развития межконфессионального сотрудничества в целях профилактики проявлений религиозной и этнической нетерпимости.
Особенно острое влияние в субъектах Южного федерального округа, отличающихся высоким криминогенным уровнем, оказывают существующие пробелы и недостатки уголовного и уголовно-процессуального законодательства.
По словам руководителя Росфинмониторинга Виктора Зубкова,
[6] число выявленных в Южном федеральном округе экономических преступлений превышает 50 тысяч, а привлечены к уголовной ответственности всего 42 человека. Правоприменительная практика показывает: статьи 174, 174.1, 205.1 УК РФ, которые предусматривают достаточно жесткие санкции за отмывание неправедных доходов, полученных преступным путем и финансирование террористических группировок, фактически не работают.
Ущерб от теневой экономики в Южном федеральном округе достиг 50 миллиардов рублей. Сумма, соизмеримая с финансовой помощью Центра этим регионам, которая в 2005 году составила около 47 миллиардов рублей.
На совещании, проведенном в феврале 2006 г. в Ставрополе с участием руководителя Федеральной службы по финансовому мониторингу В. Зубкова и полномочного представителя Президента в Южном федеральном округе Д. Козака, обсуждалось исполнение Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма". Впервые в России исполнение федерального закона обсуждалось на региональном уровне. На совещании неоднократно подчеркивалось, что теневой беспредел, царящий в субъектах Южного федерального округа, является не только следствием низкой эффективности работы региональных правоохранительных органов, но и основывается на нестабильности и несовершенстве существующей правовой базы.
Например, изменение норм уголовно-процессуального кодекса в сторону уменьшения сроков задержания подозреваемого с 72 до 48 часов, введение нового порядка возбуждения уголовного дела с согласия прокурора (даже по общеуголовным публичным преступлениям, при задержании преступника с поличным), усложненная процедура привлечения понятых, введение нового порядка составления обвинительного заключения и т.д. нередко затрудняют, а то и просто сводят к нулю деятельность правоохранительных органов по пресечению преступности. Например, суточная оперативная сводка ГУВД Ставропольского края произвольно взятого дня в 2005 году выглядит следующим образом: происшествий зарегистрировано – 536, из них преступлениями признано – 228, возбуждено уголовных дел - 2
[7]. Направленные на защиту от произвола милиции нормы оборачиваются на деле в пользу преступников.
Несмотря на то, что в новый Уголовно-процессуальный кодекс уже внесено субъектами права законодательной инициативы и принято девять поправок (причем целыми пакетами), в совершенствовании нуждается, по оценкам теоретиков и практиков, до 20 процентов зафиксированных в УПК норм, причем в широчайшем диапазоне, включая и концептуальные недоработки документа.
Практически во всех субъектах Южного федерального округа разрабатываются предложения и законопроекты, направленные на совершенствование процесса правосудия. Так, Законодательное Собрание Ростовской области подготовило и направило на рассмотрение в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы в декабре 2004 года законопроект "О внесении изменения в статью 1 Федерального закона "Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации", предусматривающий увеличение установленного числа мировых судей и количества судебных участков в Ростовской области. В апреле 2002 года Законодательное Собрание Ростовской области направляло на рассмотрение в Государственную Думу законопроект "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации в части усиления уголовной ответственности за преступления, связанные с незаконным оборотом наркотических и психотропных веществ" (впоследствии законопроект был снят с рассмотрения Государственной Думы в связи с отзывом субъектом права законодательной инициативы). В июле 2004 года Законодательным Собранием Ростовской области был подготовлен и направлен на рассмотрение законопроект "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс России", предусматривающий изменение сроков рассмотрения отдельных категорий дел, вытекающих из публично-правовых отношений (законопроект отклонен).
Народное Собрание (Парламент) Республики Ингушетия внес на рассмотрение Государственной Думы в апреле 2005 года законопроект "О внесении изменения в Уголовный кодекс Российской Федерации", затрагивающий важный для этой республики вопрос о необходимости установления уголовной ответственности за похищение женщины с целью вступления в брак. Законопроект прошел первичное рассмотрение на Совете Государственной Думы, на котором был назначен ответственный комитет. Законопроект готовится к рассмотрению на заседании Государственной Думы, представляются отзывы, предложения и замечания к законопроекту.
Во всем мире положения Уголовного кодекса, относящегося к числу сводов так называемых материальных законов, и Уголовно-процессуального кодекса, представляющего собой своего рода процессуальные правила поведения, не подвергаются частым изменениям. Однако, в России из-за концептуальных недоработок этих законов, а также наличия широкого диапазона ошибок и пробелов, затрудняющих отправление правосудия, постоянно рассматриваются и вносятся поправки в Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы. В настоящее время на рассмотрении Государственной Думы находится 23 законодательные инициативы, затрагивающие вопросы изменения и дополнения Уголовного и Уголовно-процессуальных кодексов.
В целом внесено в текущем, IV созыве Государственной Думы или перешло из предыдущих созывов 149 законопроектов, инициированных законодательными (представительными) органами субъектов Южного федерального округа Российской Федерации, из них в настоящий момент находится на рассмотрении – 43.
По количеству внесенных законопроектов Законодательное Собрание Краснодарского края стоит на первом месте среди всех субъектов Российской Федерации (54 законопроекта), опережая даже Московскую областную Думу (50 законопроектов). Отсутствуют законопроекты общефедерального уровня, вынесенные на рассмотрение Государственной Думы, у Парламента Чеченской республики и Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия (по состоянию на 21 июня 2005 года). Невысокая активность в инициировании федеральных законопроектов у Парламента Республики Северная Осетия – Алания и Народного Собрания (Парламента) Карачаево-Черкесской Республики.
Остро ставится вопрос о необходимости согласования законодательных региональных инициатив по вопросу определения границ между субъектами Южного федерального округа, а, именно, Ингушетией, Чеченской Республикой и Республикой Северная Осетия (Алания). Уже 13 лет эти субъекты находятся без территориального разграничения, оформленного соответствующим законом. Такое положение сложилось вследствие неполного исполнения требований закона "Об установлении переходного периода по государственному территориальному разграничению в Российской Федерации" от 2 июля 1992 года, закона "Об образовании Ингушской Республики в составе Российской Федерации" от 4 июня 1992 года, предписывающим, в частности, восстановление национальных территориальных границ. Недоразрешенность вопросов территориальной разграниченности субъектов Южного федерального округа тормозит решение проблем беженцев, создание рабочих мест, обостряет социально-политическую ситуацию в республиках. Решение этих проблем лежит, в первую очередь, в согласовании вопросов на уровне республик и консолидированном инициировании необходимых законодательных инициатив на федеральный уровень. В настоящее время Парламент Республики Северная Осетия (Алания) подготовил соответствующий законопроект, решающий вопрос приграничных территорий. Однако эта законодательная инициатива требует тщательного предварительного согласования со всеми заинтересованными сторонами, для чего Парламент Республики обратился с ходатайством в Правительство Российской Федерации о назначение правительственной комиссии для определения границ между субъектами Южного федерального округа.
Традиционно
качество законопроектов, вносимых законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в Государственную Думу, в целом оценивается специалистами как невысокое. Большинство законопроектов возвращаются Советом Государственной Думы субъектам права законодательной инициативы по формальным основаниям, когда не хватает того или иного документа, который должен быть при внесении законодательной инициативы в Государственную Думу (чаще всего - это заключение Правительства Российской Федерации)
[8].
Одна из причин недостаточной эффективности законодательных инициатив субъектов РФ основывается на нечетком или необоснованном разграничении полномочий между уровнями публичной власти по предметам совместного ведения. В частности, за федеральным центром, его территориальными органами, по-прежнему, сохранятся чрезмерное количество исполнительно-распорядительных полномочий, то есть тех, которые более успешно могли бы решаться на региональном уровне.
При том, что новая модель наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации наделила регионы лишь 20 процентами распорядительно-исполнительных органов (по оценке Комитета по делам Федерации и региональной политике Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
[9]), количество органов государственной власти в субъектах осталось прежним и составляет только по Южному федеральному округу около 600.
Важной проблемой остается несогласованность действий в процессе законотворческой деятельности не только между федеральными органами государственной власти и законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, но и между региональными парламентами. По-прежнему большинство законодательных инициатив регионов либо дублируют друг друга, либо выходят за рамки компетенции субъекта, противоречат нормам действующего федерального законодательства, повторяют ранее отклоненные законодательные инициативы.
Особенно много инициируется повторных, ранее уже отклоненных или урегулированных законодательством поправок в Уголовно-процессуальный кодекс. В целом, по оценке Председателя Государственной Думы Б.В. Грызлова
[10], лишь 10 процентов законодательных инициатив являются новыми, оригинальными законопроектами, остальные – это поправки к действующим законам.
Не вызывает сомнения также тот факт, что подготовка и принятие субъектами Российской Федерации, в том числе Южного федерального округа, качественных, реально действующих и эффективных законов во многом зависит от соблюдения правил законодательной техники. Отражение в законах конституционных принципов, соответствие принципам и нормам международного права, адекватность вводимых норм задачам экономического, социального, политического развития страны, обеспечения прав граждан должно сопровождаться высоким уровнем юридической техники оформления законопроектов, ясностью и точностью изложения. Совокупность этих факторов является необходимой предпосылкой обеспечения системности законодательства, эффективным средством ликвидации пробельности и коллизий в действующей правовой системе и обеспечивает необходимые условия установления режима законности и правового порядка в стране.
[1] "Советская Адыгея", 16 октября 1998 г.
[2] Собрание Законодательства Республики Дагестан. – 1997. - № 4. – Ст.1050.
[3] "Астраханские известия", № 14, 1995 г.
[4] "Кубанские новости", 21 июня 1995 г.
[5] Хапчаев С. "За регионами – первое слово и последнее" // Парламентская газета, 1 декабря 2005 г., с. 21.
[6] Быков А. "В тени воровать сподручнее" // Парламентская газета, 3 февраля 2006 г., с. 3.
[7] Быков А. "Правила служебного поведения для очень усталого следователя" // Парламентская газета № 103 (1720) 10 июня 2005 г., с. 3.
[8] По материалам семинаров-совещаний руководителей правовых подразделений и лингвистических служб аппаратов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в 2002-2005 гг. // Архив Государственной Думы ФС РФ за 2002-2005 гг.
[9] Стенограмма рабочей встречи Председателя Государственной Думы с руководителями законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации //См. Текущий архив Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации за 2005.
[10] "Российская Федерация сегодня" №3, 2006, с. – 9.
