С принятием в 1993 году Конституции Российской Федерации в законодательной деятельности органов государственной власти произошли изменения, были по-новому определены субъекты права законодательной инициативы и их полномочия по его реализации. Конституционными нормами было предоставлено право законодательной инициативы 723 субъектам, что привело к значительному увеличению числа законов на федеральном уровне. Так, если Государственной Думой Российской Федерации первого созыва было принято более 400  законов, то Государственной Думой третьего созыва  было рассмотрено в разных чтениях более 2100 законопроектов. Из общего числа принятых в этом созыве законов Президент Российской Федерации подписал 18 федеральных конституционных законов и свыше 700 федеральных законов.[1] Эффектность законотворческой деятельности Государственной Думы повышается, только в период весенней сессии 2006 года были приняты 141 федеральный закон, одобрено 3 федеральных конституционных закона.[2]

В условиях проходящих в нашей стране демократических преобразований достаточно много велось дискуссий о приоритете закона, о роли и значении подзаконных нормативных правовых актов. Вместе с тем, анализ результатов законодательного процесса и правоприменительной практики последних лет показывает, что несмотря на существенное обновление российского законодательства и рост удельного веса законов в общей массе нормативных актов, это не повлекло за собой пропорционального сокращения числа подзаконных актов и не усилило системности законодательства.

Нельзя не отметить и то обстоятельство, что граждане Российской Федерации одобряют принимаемые законодательные акты, как с позиции их понятности и прозрачности, так и, что немаловажно, с позиции справедливости. Последнее в немалой степени возлагалось на создание нового института гражданского общества – Общественную палату Российской Федерации (далее – Общественная палата), правовой основой организации и деятельности которой стал Федеральный закон «Об общественной палате Российской Федерации».[3] Данному общественному органу, впервые за последние реформенные годы, предоставлено право экспертизы законопроектов, которые находятся в стадии принятия в законодательных органах, их оценка как раз с позиции справедливости.

Так, Общественная палата вправе по решению её совета, либо в связи с обращением Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации проводить   экспертизу проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Для проведения экспертизы Общественная палата создает рабочую группу, которая вправе: 1) привлекать экспертов; 2) рекомендовать Общественной палате направить в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, в федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления запрос о предоставлении необходимых документов и материалов для проведения экспертизы; 3) предлагать Общественной палате направить членов Общественной палаты для участия в работе комитетов и комиссий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации при рассмотрении законопроектов, являющихся объектом экспертизы; 4) предлагать Общественной палате направить членов Общественной палаты на заседания коллегий федеральных органов исполнительной власти, на которых рассматриваются проекты нормативных правовых актов, являющиеся объектом экспертизы. Рассмотрению в Общественной палате подлежат только те проекты федеральных законов, проекты законов субъектов Российской Федерации, а также проекты нормативных правовых актов исполнительной власти Российской Федерации и проекты правовых актов органов местного самоуправления, которые официально внесены (находятся на рассмотрении) в соответствующий орган государственной власти, государственный орган, органы местного самоуправления (далее – соответствующий орган).

Поступивший в Общественную палату проект нормативно-правового акта направляется соответствующим подразделением Аппарата Общественной палаты и членам Cовета Общественной палаты. На заседании Cовета Общественной палаты рассматриваются поступившие проекты нормативных правовых актов, как правило, не позднее чем за 3 дня до дня заседания очередного Совета Общественной палаты.

Совет Общественной палаты в соответствии со статьей 18 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» может принять одно из следующих решений: провести экспертизу проекта нормативного правового акта и подготовить проект заключения Общественной палаты по результатам экспертизы; определить комиссию Общественной палаты, ответственную за подготовку проекта заключения, а в случае, если предмет рассматриваемого проекта нормативного правового акта соответствует вопросам ведения другой комиссии Общественной палаты, определить данную комиссию в качестве соисполнителя по данному проекту заключения;  установить срок представления комиссией Общественной палаты проекта заключения на заседание Совета Общественной палаты; разослать для ознакомления данный проект во все комиссии Общественной палаты.

В период между заседаниями Общественной палаты её Совет рассылает для ознакомления в комиссии Общественной палаты проект нормативного правового акта, в отношении которого принято решение о проведении экспертизы.

Проект нормативного правового акта, рассмотренный Советом Общественной палаты, но в отношении которого не принято решение о проведении экспертизы, направляется в комиссии Общественной палаты к сведению. Комиссия Общественной палаты вправе предложить повторно рассмотреть проект нормативного правового акта с целью проведения его экспертизы.

В период между заседаниями Общественной палаты по предложению Совета Общественной палаты комиссия Общественной палаты создает рабочую группу для подготовки проекта заключения Общественной палаты. В указанную рабочую группу могут войти граждане России, которые имеют весомый опыт в регулируемой в законопроекте тематике. Подготовленный рабочей группой проект заключения Общественной палаты по проекту нормативного правового акта подлежит рассмотрению соответствующей комиссией Общественной палаты. Представленный рабочей группой проект заключения Общественной палаты по проекту нормативного правового акта считается одобренным соответствующей комиссией, если за проект заключения проголосовало более половины от общего числа членов комиссии.

Одобренный комиссией проект заключения Общественной палаты по соответствующему проекту нормативного правового акта направляется в Совет Общественной палаты, который в соответствии с частями 1 и 2 статьи 18 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» включает подготовленный рабочей группой проект заключения Общественной палаты в повестку дня очередного заседания Общественной палаты или в установленном порядке осуществляет процедуру принятия решения Общественной палаты методом опроса членов Общественной палаты. В случае одобрения текста заключения по проекту нормативного правового акта, заключение Общественной палаты в соответствии со статьей 19 Федерального Закона «Об Общественной палате Российской Федерации» направляется соответствующим субъектам.

В настоящее время (по состоянию на 30.07.2006 г.) Общественная палата России подготовила или готовит заключения по очень важным для государства законопроектам: «О внесении изменений в статью 43 Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел. Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы и их семей»; «О внесении  изменений в некоторые законодательные   акты   Российской   Федерации   в   связи   с сокращением срока военной службы по призыву»; «О развитии сельского хозяйства»; «О саморегулируемых организациях»; «О защите конкуренции»; «О транспортной безопасности»; «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»; «Водный кодекс Российской Федерации»; «О здравоохранении в Российской Федерации»; «Лесной кодекс Российской Федерации»; «О недрах»; «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»  (в   части   создания   государственной   системы контроля и надзора в сфере образования); «О внесении изменений в статью 16 Закона Российской Федерации «Об образовании» и в статью 11 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (в части предоставления преимущественного права поступления в образовательные учреждения среднего специального и высшего профессионального образования детям военнослужащих, погибших при исполнении ими обязанностей военной службы или умерших вследствие увечья либо заболевания, полученных ими при исполнении обязанностей военной службы); «Об основных положениях, о порядке разработки и утверждения государственных образовательных стандартов общего образования»; «Об информации, информационных технологиях и защите информации».

 

---

[1] Выступление Председателя Государственной Думы  Г.Н. Селезнёва "Об итогах Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва в 2000 - 2003 годах" //Информационно-аналитический бюллетень (итоговый), 2003.

[2] Выступление Председателя Государственной Думы Б.В. Грызлова «Об итогах весенней (2006 года) сессии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации //Информационно-аналитический бюллетень, 2006, № 7.

[3] См.: Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации» //Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, № 15. Ст. 1277.