Федеральные акты и документы. Основными аналогами международного термина "лоббизм" в России до последних лет являлись лишь такие понятия, как незаконное давление, проталкивание решений, шантаж властей, неразрывно связанные с подкупом, коррупцией и другими противоправными действиями крупных монополий. Эти явления считались возможными и характерными лишь для деятельности структур власти стран капитализма. Однако со временем, в результате становления демократических основ государства и развития плюрализма в России понятие "лоббизм" стало находить все более широкое толкование как многогранный и необходимый инструмент взаимодействия власти и общества (граждан).
Активное использование терминов, связанных с лоббистской деятельностью, в официальных документах России началось сравнительно недавно – с начала 1990 годов. Термины лоббизма стали применяться как в официальных документах федерального уровня, так и в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации. При этом интересно отметить, что над проблемами возможного цивилизованного лоббирования в области правотворчества первыми задумались именно в субъектах Российской Федерации: один из первых официальных документов, описывающий порядок осуществления лоббистской деятельности и предусматривающий меры по предупреждению возможных ее противоправных форм, был принят Малым Советом Иркутского областного Совета народных депутатов еще в 1992 году.
Начиная с 1993 года термин "лоббирование" достаточно часто используется при подготовке официальных документов федерального уровня.
Так, в Указе Президента Российской Федерации от 20.03.93 № 377 "О гарантиях информационной стабильности и требованиях к телерадиовещанию" при определении минимального стандарта требований к телерадиовещанию предлагается для достижения информационного равновесия "избегать защиты интересов тех или иных политических групп и исключить политическое давление, лоббирование или контроль информационных программ и подразделений».
В том же году Распоряжением Председателя Верховного Совета Российской Федерации от 28.01.93 № 78-4 принимается решение о проведении международной конференции на тему: «Лоббизм как средство влияния на политику». В программу конференции входило обсуждение докладов по следующим темам: лоббизм как явление политической жизни демократических обществ (правовые аспекты, методы лоббизма, категории лоббистов, стоимость лоббизма); лоббизм и оборона; лоббизм и коррупция; лоббизм и политика; лоббизм и профсоюзное движение.
На конференции были проведены "круглые столы" по вопросам: правовые и этические аспекты деятельности лоббистов; опыт лоббизма в странах Европы; опыт лоббизма в США; особенности лоббирования коммерческих проектов; специфика иностранного лоббизма в законодательных органах России; лоббизм и организованная преступность.
Интерес федеральных государственных органов власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации к данному вопросу говорит о том, что в 1993 году произошел некоторый перелом в отношении к лоббистской деятельности, проявляется серьезное внимание к этой проблеме и понимание необходимости правового регулирования лоббизма в России.
Однако, в "Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг", введенный в действие с января 1994 года, определение лоббистской деятельности не входит из-за малой изученности и неоднозначности понимания этого явления. Вместе с тем термин "лоббистская деятельность" в вышеуказанном Классификаторе уже присутствует: в разделе "Деятельность коммерческая и техническая прочая" в подразделе "Консультации по вопросам управления коммерческой деятельностью" в описании группировок видов делается оговорка, что лоббистская деятельность исключается из этой подгруппы.
В позитивном своем значении упоминается лоббизм как вид законной деятельности в другом важном документе федерального уровня, вышедшем в 1994 году. Во исполнение Постановления Правительства Российской Федерации от 20.05.94 № 498 "О некоторых мерах по реализации законодательства о несостоятельности (банкротстве) предприятий" были разработаны и утверждены Распоряжением Федерального управления по делам о несостоятельности (банкротстве) Методические рекомендации по составлению планов финансового оздоровления (бизнес-планов)". В этих рекомендациях, при описании стратегии маркетинга для приведения возможностей неплатежеспособных предприятий в соответствие с ситуацией на рынке, важная роль в финансовом оздоровлении отводится созданию и сохранению имиджа предприятия с использованием элементов пропаганды, пресс-конференций, а также лоббизма. В контексте этого документа лоббизм впервые в документотворческой практике России трактуется как этичная форма организации общественного мнения.
Используется термин "лоббирование" и в документах Счетной палаты РФ. Так, в отчете о проверке деятельности Госкомимущества по организации приватизации, пользованию и распоряжению государственной собственностью были "отмечены случаи "лоббирования" через должностных лиц ГКИ и Государственного Комитета по управлению имуществом решений, ущемляющих имущественные интересы государства или конкурентов".
В Приказе Государственного Таможенного комитета РФ от 26.04.95 № 287 по результатам проверок работы отдельных таможен в числе прочего были "вскрыты факты лоббирования интересов коммерческих структур".
Широкое трактование термина "лоббирование" неоднократно используется в таком важнейшем программном документе как Послание Президента РФ Федеральному Собранию. Так, в Послании Президента РФ 1995 года, посвященном действенности государственной власти в России, возможности лоббирования рассматриваются с разных сторон: как неправомерное давление со стороны региональных сил при распределении ассигнований из федерального бюджета – так называемое "региональное лоббирование"; и как законная система профессионального представительства интересов различных социальных групп в органах государственной власти и управления – или "цивилизованное лоббирование" "Эти ассигнования не должны становиться объектом регионального лоббирования", - так утверждается во второй главе Послания Президента РФ, посвященной обязанностям государства по защите прав и свобод человека и гражданина. Третья глава Послания Президента РФ дает характеристику взаимодействия государственных и общественных институтов и, в частности, обосновывает необходимость введения практики лоббирования в рамки нормативной базы и этических норм цивилизованного лоббирования. В ней, в частности, говорится: "Стабильность демократического государства строится на балансе сложившихся в обществе интересов. Используя мировой опыт, нужно двигаться по пути создания нормативной базы и этических стандартов цивилизованного лоббизма как системы профессионального представительства интересов различных социальных групп в органах государственной власти и управления. Общество вправе добиваться принятия нужных решений всеми законными средствами".
В следующем, 1996 году, в Послании Президента РФ указывается, что существующая в России практика лоббирования может быть охарактеризована, в основном, как противоправная, антиконституционная, чуждая нормам цивилизованного лоббизма. Так, в главе 2, посвященной анализу проводимых экономических реформ, говорится: "Они (структуры государственной власти) оказались неспособными противостоять давлению лоббистских группировок. Это обернулось не только разразившейся в частном секторе "войной всех против всех", но и несправедливом перераспределением тягот реформ от сильных к слабым". Далее в Послании Президента РФ термин "лоббирование" уже используется как характерная черта неправомерного противодействия, противостояние законотворческой инициативе: "Пассивно использует свое право законодательной инициативы Правительство. В этом важном деле его кадровый, профессиональный потенциал не реализуется полностью. Существенная часть энергии растрачивается ведомствами на лоббирование не представленных самим Правительством отраслевых законов. Эта антиконституционная практика должна быть решительно пресечена".
В соответствии с распоряжением Председателя Государственной Думы и Программой международных связей Государственной Думы на 1998 год в Государственной Думе был проведен, в период с 23 по 24 ноября, российско-германский семинар на тему: «Проблемы лоббизма и его законодательное регулирование». Значительная часть тем и докладов была посвящена регулированию лоббистской деятельности. Среди них: законодательное регулирование лоббистской деятельности в современной России: актуальность задачи и пути ее решения; концептуальные основы законодательства о лоббистской деятельности в России; регулирование лоббистской деятельности в Германии; о работе над законопроектом «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти»; зарубежный опыт правового регулирования лоббистской деятельности; лоббизм как конституционно-правовой институт; проблемы лоббирования интересов профсоюзов и другие. Интерес законодателей к проблеме регулирования лоббизма достаточно устойчив. Об этом свидетельствуют и проведение двух парламентских слушаний в Государственной Думе по вопросам правового регулирования лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти.
Из приведенных примеров, мы видим, что термин "лоббирование", "лоббизм" достаточно часто и широко используется в официальных документах федерального значения, задачи и проблемы введения в России норм цивилизованного лоббирования становятся и обсуждаются на самом высоком уровне.
Акты и иные документов субъектов Российской Федерации. Законотворческая инициатива по вопросам лоббизма и лоббистской деятельности в субъектах Российской Федерации не отстает, а зачастую и опережает федеральную.
В 1992 году в Иркутской области был принят нормативный правовой акт, дающий достаточно глубокое толкование понятия лоббизма в правотворчестве, регулирующий порядок осуществления лоббистской деятельности в правотворческих органах области, а также предусматривающий меры по предупреждению противоправных форм лоббизма. В этом документе понятие лоббизма в правотворчестве определяется как "деятельность специально уполномоченных на то лиц по информационному взаимодействию с правотворческим органом области с целью выражения интересов соответствующих организаций в региональном правотворчестве". Так же подчеркивается, что "лоббизм подлежит правовому регулированию и допускается в порядке, формах и пределах, устанавливаемых законодательными актами Российской Федерации". Однако в 1992 году и по настоящий момент законодательные акты по правовому регулированию лоббизма в России не приняты.
Чаще других термин "лоббирование" употребляется в официальных документах Краснодарского края. Так в Постановлении Главы Администрации Краснодарского края от 05.06.95 № 304 были отмечены факты, когда отдельными структурными подразделениями, администрациями городов и районов края" принимались решения по финансированию программ, привлечению инвестиций, лоббированию интересов различных финансово-промышленных группировок, которые малоэффективны, либо противоречат интересам Краснодарского края".
В 1996 году в Краснодарском крае был принят Закон "О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края". Седьмая глава этого Закона полностью посвящена лоббизму в правотворчестве. Многие формулировки и толкования понятия "лоббизм" заимствованы из нормативного правового акта Иркутской области 1992 года. Развиты и более подробно обозначены условия осуществления лоббистской деятельности; порядок аккредитации официального представителя общественного объединения при законодательном органе, посредством которого предполагается осуществлять лоббистскую деятельность; определен круг лиц, которые могут быть официальными представителями общественного объединения – депутаты, лица, находящиеся на государственной службе, иностранные граждане и лица без гражданства; права и обязанности официального представителя. Хотя многие положения этого документа не являются бесспорными, однако, ввиду отсутствия законодательных актов по выявлению и регулированию лоббирования на федеральном уровне, нет достаточных оснований говорить о нелегитимности положений настоящего Закона Краснодарского края.
Введенный в официальный оборот в 1996 году, термин "лоббирование" активно используется при подготовке официальных документов в Краснодарском крае и в последующие годы. При проведении аналитической работы с целью оценки влияния лицензирования отдельных видов деятельности на развитие предпринимательства и подъем экономики в крае, "лоббирование" ведомственных интересов было отмечено как одно из самых негативных "достижений" рыночной экономики, фактически дискриминировавшее саму идею лицензирования. Такой вывод прозвучал в Постановлении Главы Администрации Красноярского края в 1997 году.
Подобная оценка противоправного, нецивилизованного лоббирования нашла свое отражение и в Послании Главы Администрации к Законодательному Собранию Краснодарского края, подготовленном в 1998 году. При планировании основных направлений деятельности на 1998 год предусматривалось особое внимание уделять противодействию незаконному лоббированию при выделении льгот по налоговым платежам. "Администрации края и Законодательному Собранию края предстоит преодолеть "великодушие" и лоббирование в этом процессе. Необходимо ликвидировать необоснованные привилегии в виде освобождения от налогов, предоставляемые сомнительным организациям", – подчеркивается в этом Послании. Вместе с тем, в Краснодарском крае в том же 1998 году принимаются официальные документы, в которых лоббирование рассматривается как легитимная деятельность и основная цель создания крупных муниципальных унитарных предприятий. К таким документам относится Устав муниципального унитарного предприятия "Краснодарское агентство делового развития", утвержденный учредителем – департаментом муниципальных ресурсов мэрии г.Краснодара, и принятый решением ХХII заседания городской Думы Краснодара второго созыва. В Уставе записано, что "целями создания предприятия являются лоббирование финансовых интересов малого предпринимательства и обеспечение институциональной финансовой инфраструктуры".
Интересно проследить как проходило внедрение в область интересов руководителей Ставропольского края понимание роли и значения цивилизованного лоббирования.
Впервые термин "лоббирование" в официальных отчетах Государственной Думы Ставропольского края был применен в мае 1996 г. В Постановлении Государственной Думы Ставропольского края по результатам поездки делегации в США отмечается, что члены делегации, среди прочих вопросов, изучали действующую практику организации лоббистской деятельности в Сенате Генеральной Ассамблеи штата Айова. Далее, в 1998 году, Государственная Дума Ставропольского края своим Постановлением утверждает "Правила депутатской этики депутатов Государственной Думы Ставропольского края", предусматривающие возможность цивилизованного лоббирования. Кроме этого, в другом постановлении Государственной Думы Ставропольского края этого же года, по поводу обращения Губернатора края в законе Ставропольского края О краевом бюджете на 1998 год, депутаты Думы отвергают обвинения в неправовом лоббировании. А именно, второй пункт этого Постановления звучит следующим образом: "Считать необоснованным положения обращения Губернатора Ставропольского края в части лоббирования депутатами Государственной Думы Ставропольского края отраслевых и местнических интересов". Таким образом видно, что термин и само понятие "лоббирование" прочно закрепилось и вошло в лексикон депутатов и руководителей края.
В 1996-98 годах термин "лоббирование" широко используется в официальных документах субъектов Российской Федерации: в постановлениях и указах Глав областей, областных Дум, программах развития экономики краев и областей, планах мер по борьбе с преступностью и коррупцией. Проблемы становления института лоббирования затрагиваются в директивных документах и нормативных правовых актах, разрабатываемых в Амурской, Иркутской, Ивановской, Ленинградской, Пермской, Сахалинской, Саратовской, Свердловской, Челябинской областях, в республиках Башкортостан и Коми, в Краснодарском и Ставропольских краях, в городах Москве, Калининграде, Челябинске. Так, в 1996 году Глава Администрации Амурской области принимает Постановление о концепции социально-экономического развития области, в котором "законодательная инициатива и лоббирование в центральных органах управления" рассматриваются как важные элементы управления и регулирования экономикой области.
Программа государственной поддержки малого предпринимательства от 24.04.97, утвержденная Решением Законодательного Собрания Пермской области, предусматривает разработку нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также "более широкое привлечение предпринимательских кругов к законотворческому процессу и цивилизованному лоббированию своих интересов путем эффективного использования правовых и организационных возможностей ассоциаций и союзов субъектов малого предпринимательства".
Губернатор Сахалинской области в Постановлении ( от 04.04 1996 г.) утверждал, что реальные потребности происходящей интеграции экономики дальневосточных территорий опережают узкие рамки существующего российского законодательства, неоправданно задерживается принятие важнейших законов и документов, которые позволили бы четко разграничить сферы компетенции Российской Федерации и регионов. Налаживание обратной связи субъектов Федерации с соответствующими структурами на государственном уровне возможно, по мнению Губернатора, посредством лоббирования. "Данное направление предполагает лоббирование законопроектов жизненно важных для социально-экономического развития области через депутатский корпус, представительство администрации области в Москве", – такими словами заканчивается раздел "Взаимодействие с федеральными органами власти" Программы деятельности Сахалинской области на 1994-2000 годы.
Понимание важности цивилизованного лоббирования в деле развития экономики привело к тому, что вопросы лоббизма становятся ключевыми при подготовке фундаментальных документов субъектов РФ, нацеленных на длительную перспективу. В 1997 году Саратовская областная Дума принимает Программу развития и поддержки малого предпринимательства на 1998-2000 годы. В разделе "Экономическая политика органов власти Саратовской области по поддержке малого предпринимательства" записано, что для привлечения и поддержки инвестиций в малое предпринимательство на уровне региона есть "необходимость лоббирования интересов производителей".
Волнуют глав областей и проблемы развития незаконного лоббирования: в регионах разрабатываются программы, предусматривающие комплекс мер по противодействию давления со стороны так называемого "теневого", преступного лоббирования.
Указом Губернатора Свердловской области утверждена Программа борьбы к коррупцией и организованной преступностью в Свердловской области на 1996-1997 годы, в которой задокументирован следующий факт: «Отмечается устойчивая тенденция к продвижению на руководящие посты в структурах власти и управления государством лидеров и "лоббистов" преступных сообществ в целях усиления их негативного влияния на проводимые реформы».
В Программе борьбы с преступностью в республике Башкортостан на 1998-2000 годы даются еще более тревожные прогнозы негативных тенденций развития криминальной ситуации. В Указе Президента Республики Башкортостан от 29.04.98 отмечается "усиливающееся стремление преступных группировок вторгнуться в политику и сферу государственного управления, лоббировать свои интересы во властных структурах всех уровней путем подкупа, влияния на ход выборов в представительные органы, физическое устранение и запугивание неугодных лиц и т.п.".
На необходимость противостоять неправовому лоббированию частных интересов, приносящему вред комплексному развитию экономики регионов и даже, нередко, представляющему угрозу их экономической безопасности, указывается в постановлениях и указах руководителей города Челябинск, Республики Коми, Правительства Ленинградской области, Законодательного Собрания Ивановской области.
Так, в Постановлении Правительства Ленинградской области по итогам исполнения бюджета за первый квартал 1998 года подчеркивается, что "проводимая в последний период Правительством Российской Федерации политика жесткой экономии государственных расходов не воспринимается в полной мере руководителями различных служб Правительства Ленинградской области и муниципальных образований, по-прежнему "лоббирующих" свои интересы".
На депутатских слушаниях Законодательного Собрания Ивановской области по вопросу применения процедуры банкротства внимание депутатов было обращено на факты лоббирования в отношении предприятий-банкротов. Это нашло свое отражение в принятых Законодательным Собранием Рекомендациях от 15.06.98.
Участники депутатских слушаний Законодательного Собрания Ивановской области обращают внимание на то, что «при сложном финансовом состоянии предприятий текстильной промышленности, агропромышленного и строительного комплексов области одновременно прослеживается тенденция лоббирования интересов отдельных финансовых кругов в отношении предприятий, признанных несостоятельными (банкротами)».
В республике Коми в 1998 году разработана Концепция экономической безопасности республики. Высокая степень воздействия районного и отраслевого лоббизма на принятие государственных экономических решений в этом документе отнесена к числу наиболее вероятных угроз экономической безопасности, что является, по мнению разработчиков, результатом несовершенства механизмов формирования и реализации экономической политики, криминализации экономики общества.
В Методике определения победителя конкурса по размещению заказов на поставку продукции (услуг) для нужд города Челябинска, утвержденной Постановлением Главы города от 05.02.98, главной целью разработки объявляется обеспечение объективности определения победителя конкурса и исключение "лоббирования интересов конкретных участников.
"Активнее лоббировать интересы муниципальных образований на федеральном и особенно на региональном уровне, используя возможности депутатов, избранных от территорий" призывает Городской Совет народных депутатов Калининграда в своем Решении о поддержке решения общего собрания Ассоциации сибирских и дальневосточных городов от 02.12.98.
Одним из последних примеров, свидетельствующих об использовании лоббистских терминов в официальных документах (актах), является распоряжение Мэра г.Москвы от 1 марта 1999 года «Об обеспечении единых принципов формирования бюджета г.Москвы», в котором предписывается: «выявлять случаи и факты лоббирования, принимать к лоббистам организационно-правовые меры, а также докладывать Мэру г.Москвы о всех случаях лоббирования отраслевых интересов в Московской городской Думе».
Названные документы, нормативные правовые акты федерального уровня, а также подготовленные и изданные в субъектах Российской Федерации нормативные акты, затрагивающие проблемы лоббирования в различных его проявлениях – всего лишь часть документотворческого процесса о лоббизме, проходящего в стране. Но даже их простой перечень и предварительный сравнительный и системообразующий анализ показывает, что в течение последних нескольких лет активно создается качественно новое состояние правового обеспечения лоббистской деятельности в Российской Федерации.
