В Орловской губернии земские органы самоуправления функционировали на протяжении всего периода своей истории.

Полномочия земских учреждений касались только сельских местностей. В городах действовали иные органы самоуправления – городские думы.

Правовой базой деятельности органов самоуправления в системе самодержавной России служило «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», изданное Александром II 1января 1864 г. На основании этого Положения земские органы избирались следующим образом.

Все избиратели делились на три курии:

1) уездные землевладельцы, имеющие не менее двухсот десятин земли;

2) владельцы собственности на городской земле стоимостью не ниже от одной до трех тысяч рублей (в зависимости от количества жителей в городе);

3) остальное население, для которого имущественный ценз не определялся.

Выборы были двухступенчатыми. На волостных сходах крестьяне избирали выборщиков, которые, в свою очередь, на специальных съездах выбирали гласных.[1]

 

 

Таким образом, от сельских обществ в губернии, где абсолютное большинство населения составляли крестьяне, было избрано всего 208 из 539 гласных, что составляет 38%. В губернские гласные были выбраны в основном дворяне. Так на первом губернском собрании, открывшемся 6 мая 1866 г., крестьянское население было представлено в меньшинстве. Количество уездных земских гласных в Орловской губернии распределялось по сословиям следующим образом:

 

 

Следует отметить, что преобладание дворянства было в значительной мере обусловлено историческими условиями России конца XIX - начала XX вв., когда имущественный ценз в подавлявшем большинстве случаев был одновременно и цензом образовательным. В 1903 г. орловская Комиссия по вопросу о земском избирательном цензе, признавая неравномерность земского представительства по отношению к количеству землевладений, определила, что уравнять это неравенство пропорционально количеству земли не представляется возможным, т. к. в с этом случае численность гласных от крестьян будет в 2 раза превышать гласных от дворян, «что при настоящем уровне развития крестьянства является нежелательным»[3].

Сфера деятельности земских органов управления, определенная Положением 1864 г., была ограничена лишь хозяйственно-культурными делами по финансированию путей сообщения, медицины, народного образования, поощрению развития местной торговли и т. д. Административно-командная власть продолжала оставаться в руках губернатора, имевшего право по Положению «остановить исполнение всякого постановления земских учреждений, противного законам и общим государственным пользам».[4] Следовательно, полномочия земских учреждений были отнюдь не безграничны. Они действовали в строго определенных законом рамках, а губернаторы зорко следили за исполнением земствами вменяемых им обязанностей.

В систему земских учреждений включались земские избирательные съезды (задача которых ограничивалась избранием один раз в три года земских гласных), земские собрания и земские управы. При этом должности председателей земских управ были выборными, а председателей земских собраний – назначаемыми. Ими становились уездные и губернские предводители дворянства.[5]

Губернские и уездные земские собрания осуществляли распорядительную власть и общий надзор за ходом земских дел. На ежегодной сессии, если только не проводились внеочередные собрания, они определяли ведущие направления хозяйственно-культурной деятельности, утверждали сметы, раскладки повинностей, рассматривали жалобы на действия членов управ, производили выборы земских должностных лиц, утверждали отчеты управ.

Высший надзор за деятельностью земства осуществлял Правительствующий Сенат. Ему принадлежало право окончательного разрешения всех споров земских учреждений с центральной и местной администрацией, другими правительственными и общественными учреждениями. В компетенцию Сената входило также окончательное удаление от должности членов земских управ. До 1890 г. Сенат оставался единственной надзорной инстанцией для земских учреждений.[6]

В целях преодоления противоречий между земскими органами и властями и усиления контроля за «самостоятельностью» земств 12 июня 1890 г. вышло Положение о земских учреждениях. В соответствии с чем, была изменена процедура выборов земств в угоду помещикам. Во-первых, выборы земских гласных теперь происходили на двух собраниях – в одном участвовали дворяне, в другом – остальные. Во-вторых, для дворян земельный ценз был снижен с 200 до 125 десятин.

В земскую систему вводилось новое звено – губернское присутствие по земским делам. Каждое земское постановление проходило через присутствие, где проверялось его соответствие государственным законам[7]. Этим положением расширялась административная опека над земством.

Следует особо отметить, что Положение 1890 г. признало государственный статус земских учреждений. Члены и председатели земских управ считались теперь государственными служащими. Им присваивались классные чины, а должность председателя управы могли занимать лишь лица, имеющие право на поступление на государственную должность.

Положение 1890 г. было основным законодательным актом, которым руководствовались в своей деятельности земские учреждения вплоть до Февральской революции 1917 г.

В работе по развитию системы образования и культуры земские органы самоуправления руководствовались Положениями о начальных народных училищах 1864 и 1874 гг. и Положением об училищных советах 1893 г.[8]

Положение о начальных народных училищах 1864 г. устанавливало три типа начальных народных школ: церковноприходские, министерские и сельские различных наименований, которые содержались за счет общественных сумм и находились в ведении Министерства народного просвещения.

Начальные народные училища имели своей целью «утверждать в народе религиозные и нравственные понятия и распространять первоначальные полезные знания». Предметами учебного курса были Закон Божий, чтение по книгам гражданской и церковной печати, письмо, первые четыре действия арифметики, церковное пение.

В училища принимались дети всех сословий, без различия вероисповедания, допускалось совместное обучение детей обоего пола. Установление платы за обучение и освобождение от неё зависело от усмотрения ведомств, которым эти училища были подчинены. Обществам, учреждающим школы для «ближайшего заведования», вменялось в обязанность избирать «особых попечителей».[9]

Таким образом, введенные в состав уездных и губернских училищных советов два члена от земства получали возможность контролировать состояние начальных народных училищ не только в «хозяйственном отношении», но и по другим, относимых к ведению училищных советов, вопросам.

Училищным советам вменялось в обязанность наблюдение за преподаванием во всех начальных училищах, попечение об открытии новых школ, снабжение учеников учебными пособиями  и руководствами, подбор и поощрение учительского персонала и т.д.[10] Училищные советы осуществляли наблюдение за содержанием и всем ходом учебного процесса в народных школах. Такая регламентация обязанностей училищных советов ставила школы в жесткие рамки и не позволяла им проявлять инициативу, педагогический поиск и творчество вне этих рамок.

«Положение о начальных училищах» 25 мая 1874 г. ещё больше усилило жесткую регламентацию деятельности народных школ. Председателями училищных советов теперь назначались уездные и губернские предводители дворянства. Заведование учебной частью всех начальных народных училищ вверялось директорам народных училищ и инспекторам, утверждаемым Министерством народного просвещения (директора) и попечителем учебного округа (инспектора). Предводителям дворянства, директорам и инспекторам народных училищ предоставлялось право «устранять неблагонадежных преподавателей от исполнения обязанностей».[11]

Расходование денежных средств на образование проходило, как правило, следующим образом. В частности, в 1905 г. уездные земства потратили на просвещение 326483 рубля. А именно:

Ст. 1. На содержание начальных земских школ – 221632 руб.

Ст. 2. На учебные пособия и классные принадлежности – 28499 руб.

Ст. 3. Расходы по наблюдению за школами – 4323 руб.

Ст. 4. Пособия и награды – 8111 руб.

Ст. 5. Уплата взносов за учащих в эмеритальную и сберегательную кассы и в кассу Орловского Общества взаимопомощи учащих – 1250 руб.

Ст. 6. Подготовка учительского персонала – 325 руб.

Ст. 7. Содержание земских стипендиатов – 7547 руб.

Ст. 8. Содержание земских книжных складов – 1440 руб.

Ст. 9. Общие меры по распространению образования – 9394 руб.

Ст. 10. Ремонт земских школ и постройка новых – 14397 руб.

Ст. 11. На пособие министерским, церковноприходским и школам грамоты – 10245 руб.

Ст. 12. Содержание казенных и специальных учебных заведений – 18823 руб.

Ст. 13. Другие расходы – 797 руб.[12]

Уездные земства на начальное образование тратили неодинаковые суммы. По размерам абсолютных ассигнований на протяжении всего рассматриваемого периода лидирующие позиции принадлежали Трубчевскому, Елецкому и Ливенскому уездам. Меньше всех выделяли денежные средства Малоархангельское и Мценское земства.

Если же обратиться к расходам каждого земства на начальное образование в расчете на одну душу населения своего уезда, то получим данные, подтверждающее вышесказанное.[13]

 

 

Как видим, выделение ассигнований уездными земствами на народное образование было слишком неравномерно: одни затрачивают 72 копейки, другие - 15 копеек на душу населения.

3 марта 1917 г. Временное правительство приняло декларацию, в которой во главу угла предстоящих преобразований ставилась реформа местного самоуправления на основе всеобщего избирательного права.

Серией законодательных актов Временного правительства земство получало новое место и значение в общественном строе России. Ему передавалась вся полнота власти на местах.

После Октябрьской революции земские учреждения пытались удержаться на прежних позициях. Однако, III съезд Советов в январе 1918 г. принял решение об упразднении земств как «буржуазных органов власти». С этого времени земские учреждения перестали существовать.

 

---

[1] Петров Ф.А. Органы самоуправления о системе самодержавной России // Великие реформы в России. – М., 1992. - С. 203.

[2] Составлено по: Материалы, собранные Комиссией по вопросу о земском избирательном цензе. Орёл,1905 – С.4 -5; Орловские епархиальные ведомости. – 1865. №20. – С. 490.

[3] ГАОО, ф.525, оп.1, д. 3105, л. 193.

[4] Положение о губернских и уездных земских учреждениях. – СПб., 1867. – С. 6.

[5] Положение о губернских и уездных земских учреждениях. – СПб., 1867. – С. 43.

[6] Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. – М., 1993. – С. 53-54.

[7] Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. – М., 1990. – С. 22-23.

[8] В дореволюционной России были иные законодательные акты в области образования, в частности, Устав гимназий и прогимназий 1864 и 1871 гг. Однако земства к таким типам учебных заведений имели лишь косвенное отношение, не создавали их и не содержали за свой счет, поэтому мы ограничиваемся только Положениями о начальных народных училищах.

[9] Хрестоматия по истории педагогики. Т. 4, ч. 1. - М., 1936. - С. 350-351.

[10] Там же. - С. 353.

[11] Хрестоматия по истории педагогики. Т. 4, ч. 2. - С. 66.

[12] Обзор Орловской губернии за 1905 г. – С. 47.

[13] Таблица составлена по: ГАОО, ф. 525, д. 3716, л. 4-33. (Подсчеты затрат на душу населения наши).