Исполнительная власть реализуется через определенную систему государственных органов, связанных между собой по вертикали и горизонтали.

Позволим себе обратить внимание на содержание такого понятия как «система» органов исполнителей власти Российской Федерации. Конституция Российской Федерации содержит термины «система» и «структура» органов исполнителей власти. В понимании указанных конституционных положений можно обнаружить некую неопределенность.

Данный вопрос (толкование термина «структура») ранее вызывал споры ученых. По мнению Д.Н. Бахраха, под структурой необходимо понимать «строение и внутреннею форму организации системы, выступающей как единство устойчивых взаимосвязей между ее элементами». В ней он выделял «два компонента – строение, совокупность элементов и систему отношений между ними»[1].

По мнению Н.А. Игнатюка, структура органов власти или управления - это «несущая» конструкция, «скелет», от правильного построения которого во многом зависит эффективность деятельности органов, а под определением «структура органов управления» следует понимать внутреннее подразделение органа и распределение функций между его отдельными частями (управлениями, департаментами, отделами, отделениями, секторами и т. д.). Понятие «система» шире понятия «структура». Структура органа управления зависит от системы органов управления; естественно, что система органов управления определяет их структуру[2].

В своем запросе в Конституционный суд «О толковании положений статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации», Государственная Дума Российской Федерации просила дать толкование соответствующих статей Конституции Российской Федерации, с тем, чтобы определить, что подлежит установлению федеральным законом, а что указами Президента РФ[3].

   По мнению депутатов Государственной Думы РФ, в соответствии со статьями 71 (пункт "г") и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации система федеральных органов исполнительной власти, порядок их организации и деятельности определяются законодательным путем. При этом Государственная Дума считала, что понятие «система федеральных органов исполнительной власти» включает в себя Правительство Российской Федерации, порядок деятельности которого устанавливается федеральным конституционным законом, а также иные федеральные органы исполнительной власти, совокупность, порядок образования и деятельности которых должны устанавливаться федеральным законом. Понятие «структура федеральных органов исполнительной власти», используемое в статье 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации, интерпретировалось Государственной Думой как внутренняя организация каждого отдельного федерального органа исполнительной власти; именно эту внутреннюю организацию, считает заявитель, и представляет Председатель Правительства Российской Федерации, согласно статье 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации, Президенту Российской Федерации для утверждения.

Своим постановлением от 27 января 1999г. № 2-п «По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации» Конституционный суд РФ разъяснил, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство РФ, состоящее из Председателя Правительства РФ, его заместителей и федеральных министров, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции РФ, Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и иных федеральных законов, а понятие «структура федеральных органов исполнительной власти» включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством Российской Федерации возложенных на него задач и полномочий[4].

Таким образом, «система» устанавливает виды федеральных органов исполнительной власти (министерства, государственные комитеты, федеральные службы и т. д.), которые подлежат закреплению в федеральном законе, а в его отсутствие – в указе Президента РФ, а «структура» представляет собой перечень конкретных органов исполнительной власти, которая предлагается Председателем Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после его назначения и утверждается указом Президента Российской Федерации.

По мнению В.О. Лучина и А.В. Мазурова, такая возможность, напротив, исключается, так как ни одно из указанных Конституционным Судом положений Конституции не только не предусматривает принятие иных актов, помимо федеральных законов, но даже не упоминает о каких-либо органах и должностных лицах, которые такие «иные» акты могут принимать (издавать). Несмотря на это, Постановление Конституционного Суда вновь называет именно указ Президента как акт, которым утверждается структура Правительства[5].

«Следовательно, - развивает свои рассуждения Конституционный Суд РФ, - до принятия соответствующих законодательных актов Президент Российской Федерации может издавать указы». Этот вывод Конституционного Суда не нов. Еще в Постановлении от 30 апреля 1996 года Конституционный Суд установил, что поскольку Президент Российской Федерации является гарантом Конституции и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, он уполномочен издавать указы, восполняющие пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов.

По мнению автора, необходим федеральный закон о системе федеральных органов исполнительной власти, который регламентировал бы принципы и порядок формирования системы этих органов, их организационно - правовые формы, характер компетенции, их место в системе исполнительной власти, подчиненность, наименования, порядок взаимодействия между собой и другими ветвями власти, с органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными и иными объединениями. В соответствии с ч. 1 ст. 76 Конституции РФ этот закон будет действовать на всей территории Российской Федерации.

В качестве основных конституционно-правовых предпосылок принятия Закона можно выделить следующие положения: во-первых, установление системы федеральных органов исполнительной власти относится к ведению Российской Федерации (пункт «в» статьи 71 Конституции РФ); во-вторых, по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы (часть 1 статьи 76); в-третьих, Конституцией РФ в явном виде не установлена компетенция Президента РФ издавать указы вместо федеральных законов.

Стоит отметить, что различные проекты федерального закона «О федеральных органах исполнительной власти» уже неоднократно вносились на рассмотрение федеральному законодателю, однако закон так и не был принят[6]. 

Отсутствие вышеназванного закона, по мнению автора, можно объяснить тем, что федеральный законодатель «не спешит» принимать его из-за того, что в нашей стране продолжается административная реформа, которая «должна определить» оптимальную систему федеральных органов исполнительной власти. Позволим себе заметить, что необходимую систему вполне можно было бы закрепить в федеральном законе.

Установление системы федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации Указом Президента РФ должно рассматриваться как временная правовая форма регулирования важнейшего предмета ведения. Она необходима для отработки «отдельных» особенностей административной реформы, но требует своей замены федеральным законом, в соответствии с ч. 1 ст. 76 Конституции РФ.

Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», в целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, было установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства[7].

Заметим, что, несмотря на все трудности, федеральные органы исполнительной власти выстроены в систему, которая позволяет Президенту Российской Федерации и Правительству РФ достаточно жестко контролировать любой государственный орган, пресекая, в том числе, и споры между подведомственными федеральными органами, что, несомненно, должно привести к повышению «производительности» федеральных органов исполнительной власти. В целом можно констатировать, что подобная система показала свою состоятельность.

Таким образом, по нашему мнению, в указанном «предполагаемом» федеральном законе можно было бы закрепить систему федеральных органов исполнительной власти, установленную Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

---

[1] Бахрах Д.Н. Важные вопросы науки административного права // Государство и право. 1993 г. № 2. - С. 18.

[2] Игнатюк Н.А. Как используются понятия "система" и "структура" федеральных органов власти в конституционном законодательстве // www.consultant+

[3] По настоящего время система и структура органов исполнительной власти устанавливалась Указами Президента РФ // См.: Указ Президента РФ от 14.08.1996 № 1176 «О системе федеральных органов исполнительной власти» / СЗ РФ. 19.08.1996. № 34. Ст. 4081.

 

[4] СЗ РФ. 08.02.1999. № 6. ст. 866.

 

[5] Лучин В.О., Мазуров А.В. Толкование Конституции Российской Федерации (обзор практики конституционного суда)  // www.consultant+

[6] См. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 25 апреля 1994 года  № 102-I СФ // http://www.systema.ru /development /inc /BDoc.asp?Id=21895.

[7] Стоит заметить, что по смыслу статей 106 (пункт "а"), 114 (пункт "а" части 1) и 115 (часть 1) Конституции РФ такая реорганизация органов исполнительной власти может осуществляться только в пределах ассигнований, установленных федеральным законом о бюджете на текущий год.