В соответствии со ст. 104 Конституции РФ правом законодательной инициативы обладают Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти среди субъектов законодательной инициативы не упомянуты и, следовательно, вносить проекты федеральных законов на рассмотрение в Государственную Думу не могут. Тем не менее, это не мешает им иным образом участвовать в законопроектной деятельности. Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти по предметам своей деятельности на основе планов законопроектной деятельности готовят проекты федеральных законов и передают их в Правительство РФ, которое, в свою очередь, являясь субъектом права законодательной инициативы, может внести указанные проекты в установленном порядке. В соответствии с п. 85 Регламента Правительства РФ, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 01 июня 2004 года № 260[1], представление федеральными органами исполнительной власти законопроектов в палаты Федерального Собрания Российской Федерации и передача законопроектов иным субъектам права законодательной инициативы не допускаются.

В соответствии со ст. 12 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»[2] Правительство Российской Федерации руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность, распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, вправе учреждать организации, образовывать координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве Российской Федерации. Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются Правительству РФ и ответственны перед ним за выполнение порученных задач. Согласно ст. 13 указанного Федерального конституционного закона, Правительство РФ в пределах своих полномочий реализует предоставленное ему право законодательной инициативы. Таким образом, Правительство РФ хотя и не вправе определять порядок внесения законопроекта в Государственную Думу, но тем не менее, может самостоятельно определять порядок подготовки законопроектов, в том числе поручая эту работу подчиненным ему министерствам.

Следует отметить, что часть министерств подчиняется непосредственно Президенту РФ. Так, в соответствии с разделом I Структуры федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Указом Президента РФ от 20 мая 2004 года № 649[3], Президент РФ непосредственно осуществляет руководство деятельностью Министерства внутренних дел РФ, Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства иностранных дел РФ, Министерства обороны РФ и Министерства юстиции Российской Федерации. Следовательно, не только Правительство РФ, но и Президент РФ может поручать федеральным министерствам законопроектную работу.

Согласно п. 76 Регламента Правительства РФ, законопроектная деятельность Правительства Российской Федерации осуществляется в соответствии с утверждаемыми им планами законопроектных работ и программами деятельности Правительства РФ, иными актами Правительства РФ, предусматривающими разработку законопроектов. Пунктом 77 указанного Регламента определено, что проекты законов Правительства РФ формируются Министерством юстиции РФ на основе предложений федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ.

В целях совершенствования законопроектной деятельности и в соответствии с Указом Президента РФ от 09 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[4] Правительство РФ Постановлением от 02 июня 2004 года № 264[5] утвердило Положение о Комиссии Правительства РФ по законопроектной деятельности, согласно которому образована Комиссия Правительства РФ по законопроектной деятельности в целях обеспечения законопроектной деятельности Правительств РФ и его взаимодействия с палатами Федерального Собрания Российской Федерации. Основными задачами Комиссии по законопроектной деятельности, в соответствии с указанным Положением, являются: совершенствование законопроектной деятельности Правительства РФ, повышение качества законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти, формирование позиции Правительства РФ по рассматриваемым Федеральным Собранием Российской Федерации законопроектам, организация взаимодействия в законодательном процессе Правительства РФ с другими субъектами права законодательной инициативы, оказание субъектам Российской Федерации содействия по вопросам законотворческой деятельности.

В соответствии с п. 84 Регламента Правительства РФ законопроекты предварительно рассматриваются Комиссией по законопроектной деятельности, а затем вносятся на заседание Правительства РФ. Решение о внесении Правительством РФ законопроекта в Государственную Думу принимается исключительно на заседании Правительства РФ.

Ведущее место в законопроектной деятельности Правительства РФ и иных федеральных органов исполнительной власти занимает Министерство юстиции РФ.

В соответствии с п. 7 Положения о Министерстве юстиции РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 13 октября 2004 года № 1313[6], в сфере законопроектной деятельности Министерство юстиции РФ осуществляет следующие полномочия:

- вносит Президенту РФ и в Правительство РФ проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, другие документы, по которым требуется решение Президента РФ или Правительства РФ, по вопросам, относящимся к компетенции Минюста России и подведомственных ему федеральных служб, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности Минюста России и подведомственных ему федеральных служб;

- проводит юридическую экспертизу проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, вносимых федеральными органами исполнительной власти на рассмотрение Президента РФ и Правительства РФ;

- проводит в установленном порядке правовую экспертизу проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, предлагаемых для включения в планы законопроектной деятельности Правительства РФ;

- принимает участие в подготовке проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также проектов поправок к ним;

- разрабатывает и представляет в Правительство РФ по его поручению предложения о приоритетных направлениях законопроектной деятельности Правительства РФ, а также проекты планов законопроектной деятельности Правительства РФ;

- обобщает практику подготовки федеральными министерствами проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, осуществляет методическое обеспечение их подготовки;

- координирует работу федеральных органов исполнительной власти по подготовке предложений к проектам планов законопроектной деятельности Правительства РФ и при необходимости дает правовые заключения о целесообразности разработки законопроектов.

Базовым документом, регулирующим законопроектную деятельность Министерства юстиции РФ, является Регламент законопроектной деятельности Министерства юстиции РФ, утвержденный Приказом Министерства юстиции РФ от 23 декабря 2005 года № 248[7]. Участие в законодательном процессе определено в качестве одного из приоритетных направлений деятельности Министерства юстиции РФ.

В целом, основываясь на вышесказанном, можно разделить законопроектную деятельность Министерства юстиции РФ на разработку собственных законопроектов и подготовку планов законопроектной деятельности с последующей экспертизой законопроектов, подготовленных другими лицами в соответствии с указанными планами.

Несовершенство законопроектной деятельности отмечается даже в нормативных правовых актах Правительства РФ. Так, в абзаце 3 преамбулы Постановления Правительства РФ от 15 апреля 2000 года № 347 «О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства РФ»[8] отмечается, что «… законопроектная деятельность недостаточно систематична. Представляемые в Правительство РФ федеральными органами исполнительной власти законопроекты зачастую плохо подготовлены, не основываются на тщательной инвентаризации действующих нормативных правовых актов, а также должным образом не согласованы. Отмечаются случаи лоббирования узковедомственных интересов, требует дальнейшего совершенствования порядок планирования законопроектной деятельности Правительства РФ».

В целях совершенствования законопроектной деятельности Правительства РФ ее решено было перевести на плановую основу. Роль координатора в этой системе была отведена Министерству юстиции, к функциям которого было отнесено, в частности, подготовка совместно с Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ планов законопроектной деятельности Правительства РФ, при необходимости дача правовых заключений о целесообразности разработки законопроектов, обязательное участие в разработке системообразующих законопроектов.

Пунктом 9 указанного Постановления Правительства от 15 апреля 2000 г. № 347 предписано до внесения в Правительство РФ направлять законопроекты и перечни актов федерального законодательства, подлежащих в связи с этим законопроектом признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию, в том числе актов Президента РФ и Правительства РФ, согласованные с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, а также протоколы согласительных совещаний (при наличии разногласий) и замечания на заключение в Министерство юстиции РФ. Минюст России с участием, при необходимости, Института законодательного и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в месячный срок дает оценку указанным документам в целях установления соответствия актам более высокой юридической силы, отсутствия внутренних противоречий и пробелов, а также соблюдения правил юридической техники.

В соответствии со ст. 10 Постановления Правительства от 15 апреля 2000 г. № 347 правовое заключение Министерства юстиции РФ должно содержать следующие сведения:

1) предмет регулирования и его соответствие сфере федерального ведения или совместного ведения, установленной Конституцией РФ (с указанием конкретных статей и пунктов);

2) включение законопроекта в планы законопроектной деятельности Президента РФ, Правительства РФ, палат Федерального Собрания Российской Федерации;

3) состояние нормативного регулирования в данной сфере, необходимость и достаточность указанного законопроекта и перечня правовых актов, необходимых для обеспечения действия норм законопроекта, для урегулирования затрагиваемых общественных отношений с учетом компетенции Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти;

4) оценка формы законопроекта (новый акт, внесение изменений и дополнений в действующие акты и т. д.) и соответствия его текста правилам юридической техники;

5) соответствие содержания законопроекта нормам Конституции РФ, общепринятым нормам и принципам международного права, международным договорам Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам, а также юридической практике;

6) иные юридические особенности законопроекта;

7) соответствие представленного законопроекта федерального закона техническому заданию на его разработку.

Помимо подготовки планов законопроектной деятельности и экспертизы законопроектов, подготовленных федеральными органами исполнительной власти, Министерство юстиции РФ также готовит собственные законопроекты, которые впоследствии могут быть внесены в Государственную Думу от имени Президента РФ или Правительства РФ.

Разработка законопроектов осуществляется на основе планов законопроектной деятельности, разработанных самим Министерством юстиции Российской Федерации. Организация разработки законопроектов возлагается на руководителей структурных подразделений Министерства юстиции РФ. В ходе разработки законопроектов могут создаваться рабочие группы, в состав которых, помимо работников структурных подразделений Министерства юстиции РФ, включаются представители федеральных органов исполнительной власти – соисполнителей, а также иных государственных органов и организаций, специалисты Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Российской правовой академии Министерства юстиции РФ и других научно-исследовательских организаций.

В соответствии со ст. 37 Регламента законопроектной деятельности Министерства юстиции РФ подготовленные Министерством юстиции РФ законопроекты вносятся Президенту РФ и в Правительство РФ только после их согласования с заинтересованными органами и организациями. Такое положение призвано обеспечить соблюдение интересов лиц, чьи права и обязанности изменяет законопроект, а также скорейшее его принятие в качестве закона.

Таким образом, Министерство юстиции РФ в сфере законопроектной деятельности объединяет в себе функции координатора и непосредственного разработчика, что, несомненно, дает ему значительные преимущества перед другими федеральными органами исполнительной власти, принимающими участие в законопроектной деятельности в качестве исполнителей или соисполнителей по разработке законопроектов. Министерство юстиции РФ, имея полномочия по разработке планов законопроектной деятельности и одновременно полномочия по разработке законопроектов и последующему внесению их Президенту РФ и в Правительство РФ, имеет возможность влиять на законодательный процесс, отдавая предпочтение тем или иным законопроектам, продвигая собственные законопроекты. Учитывая это, а также значительный объем законопроектов, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти и непосредственно субъектами права законодательной инициативы, возможно, целесообразно было бы целиком передать функцию по проведению экспертизы законопроектов Институту законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

 

---

[1] Собрание законодательства Российской Федерации. 07.06.2004. № 23. Ст. 2313.

[2] Собрание законодательства Российской Федерации. 22.12.1997. № 51. Ст. 5712.

[3] Российская газета. 22.05.2004. № 106.

[4] Российская газета. 12.03.2004. № 50.

[5] Собрание законодательства Российской Федерации. 07.06.2004. № 23. Ст. 2317.

[6] Собрание законодательства Российской Федерации. 18.10.2004. № 42. Ст. 4108.

[7] Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 09.10.2006. № 41

[8] Собрание законодательства Российской Федерации. 24.04.2000. № 17. Ст. 1877.

[9] См. Григорьева Л. Об итогах деятельности Минюста России в 2005 г. // Адвокат. 2006. № 4.