Государственная политика Российской Федерации в сфере правовой информатизации, основные положения которой определены в Концепции правовой информатизации России[1] и Президентской программе “Правовая информатизация органов государственной власти Российской Федерации”[2], осуществляется в настоящее время путем внедрения и использования современных информационно-коммуникационных технологий в целях максимально полного удовлетворения информационно-правовых потребностей государственных и общественных структур, предприятий, учреждений и граждан. В результате реализации этой политики в различных областях юридической деятельности созданы и эксплуатируются автоматизированные системы правовой информации, которые выводят на качественно новый уровень информационное обеспечение правотворчества и правоприменения[3].

Правовая информатизация направлена, в том числе, и на решение задач систематизации законодательства. В настоящее время при осуществлении учета и систематизации нормативных правовых актов необходимым инструментом юриста становятся различные информационно-поисковые (ИПС), информационно-справочные правовые системы, а также автоматизированные рабочие места (АРМ). Современные правовые информационные системы обладают развитыми поисковыми возможностями, позволяют проводить текстуальное сравнение нормативных правовых актов с учетом внесенных в них изменений и дополнений, сверять их с проектами новых законодательных актов, анализировать связи между различными нормативными документами с помощью гипертекстовых ссылок, запрашивать справочные материалы по законодательству и т.д.

 Примером успешного применения информационных технологий для решения задач учета и систематизации законодательства может служить ИПС "Закон", которая эксплуатируется в Правовом управлении Аппарата Государственной Думы. Данная информационная система была разработана в Юридическом отделе Верховного Совета Российской Федерации в 1991 году с целью автоматизации процессов сбора, хранения и поддержания в контрольном состоянии законов и иных нормативных правовых актов. В настоящее время информационное наполнение ИПС “Закон” составляют электронные копии правовых документов, в том числе: законы, кодексы РСФСР и Российской Федерации, постановления и указы Верховного Совета и Президиума Верховного Совета РСФСР и Российской Федерации, постановления, обращения и заявления Государственной Думы и Совета Федерации, указы и распоряжения Президента РСФСР и Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства РСФСР и Российской Федерации, ведомственные нормативные акты (прошедшие регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации) и другие виды документов. Начиная с 2002 года ИПС “Закон” пополняется текстами международных правовых актов, вступивших в силу для России.

Каждый помещаемый в ИПС “Закон” правовой акт состоит из электронной регистрационной карточки и электронного текста данного документа. При вводе документов в информационный фонд системы к ним предъявляются следующие основные требования:

а) обязательное наличие экземпляра документа на бумажном носителе;

б) максимально точное соответствие оригиналу обрабатываемого документа по реквизитам, содержанию и тексту в целом[4].

Учет законодательства с использованием ИПС “Закон” осущест­вляется в соответствии с классификатором правовых актов, одобренным Указом Прези­дента Российской Федерации от 15.03.2000 №511 "О классификаторе правовых актов"[5] (действует с изменениями от 05.10.2002 и от 28.06.2005). Все содержащиеся в информационном фонде системы правовые акты юридически обработаны и связаны с ранее или позднее принятыми актами взаимными ссылками. Таким образом, пользователи данной автоматизированной системы имеют возможность ориентироваться не только в действующем законодательстве, но и видеть ретроспективу развития правовых норм и использовать эту информацию при разработке новых законопроектов.

Помимо учета законодательства, на основе использования ИПС “Закон” осуществляется централизованное оперативное информационно-справочное обеспечение нормативными правовыми актами депутатов Государственной Думы, помощников депутатов, государственных гражданских служащих Аппарата палаты. По их запросам подготавливаются тематические подборки для подготовки законопроектов или проведения парламентских слушаний, выдаются справки по законодательству Российской Федерации и ее субъектов, международному праву.

Еще одним примером применения информационных технологий для ведения учета законодательства являются базы данных правовых актов "Фонд" и "Эталон", которые эксплуатируются в Научном центре правовой информации (НЦПИ) Министерства юстиции Российской Федерации. Отличительными особенностями этих правовых информационных систем являются:

а) качественная юридическая обработка правовых актов;

б) возможность внесения изменений в нормативные правовые акты в соответствии с текущей правотворческой деятельностью;

в) оперативное предоставление пользователям по телекоммуникационным каналам как актуальной редакции текста правового акта, так и требуемой пользователю версии акта по состоянию на любую дату[6].

Информационное наполнение базы данных "Фонд" составляют нормативные правовые акты Союза ССР и РСФСР, принятые начиная с 1917 года. В базу данных "Эталон", обладающую развитым поисковым аппаратом, помещаются официальные действующие редакции текстов нормативных актов, которые чаще применяются в настоящее время[7]. Содержащиеся в названных базах данных правовые акты оперативно поддерживаются в контрольном состоянии штатом квалифицированных юристов. В тексты документов вводится информация об изменениях их первоначальной редакции, включаются сведения об источниках официального опубликования и о государственной регистрации нормативных актов в Минюсте России[8].

Акты законодательства поступают в НЦПИ непосредственно из федеральных органов государственной власти в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 №1009 “Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации”[9], Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.10.1994 №1181 “О мерах по обеспечению взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации в области информационно-правового сотрудничества с государствами – участниками Содружества Независимых Государств”[10], иными нормативными актами, а также на основании заключенных договоров.

Работающие с базами данных НЦПИ пользователи имеют возможность производить поиск правовых документов по полному или частичному совпадению значений реквизитов этих документов, а также по ключевым словам, содержащимся в названии или в тексте документа с учетом его структурных единиц (таких как абзац, предложение, словосочетание). Допускается одновременный поиск в различных тематических разделах информационных баз. Реализована возможность сохранения всех предыдущих информационных запросов.

Для базы данных правовых актов "Эталон" существует версия “Эталон on-line”, доступ к которой осуществляется через глобальную информационную сеть Интернет. Пользователям Интернет-версии нет необходимости устанавливать всю базу данных на своих серверах или персональных компьютерах и заботиться об ее периодическом обновлении. “Эталон on-line” всегда поддерживается в актуальном состоянии в режиме реального времени. С помощью базы данных “Эталон on-line” НЦПИ оперативно предоставляет полную и достоверную информацию по действующему российскому законодательству пользователям СНГ, Совета Европы и ООН.

Указом Президента Российской Федерации от 23.04.1993 №477 “О мерах по ускорению создания центров правовой информации”[11] было предусмотрено формирование эталонного банка данных правовой информации. Ведение эталонного банка, содержащего тексты правовых актов высших органов государственной власти Российской Федерации в машиночитаемом виде, возложено на НТЦ "Система" Федеральной службы охраны России. Также на НТЦ "Система" возложено издание и распространение официальных инкорпорированных сборников в машиночитаемом виде, представляющих собой электронные копии официальных периодических изданий "Собрание законодательства Российской Федерации" и "Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти", выпускаемых издательством "Юридическая литература" Администрации Президента Российской Федерации. Для реализации указанных функций на базе НТЦ “Система” создан центральный узел системы правовой информации (ЦУПИ), в котором организовано ведение центрального интегрированного банка правовой информации (ЦИБПИ), содержащего акты федерального, ведомственного, регионального и муниципального нормотворчества (всего более 700 тысяч документов). Вместе ЦУПИ и ЦИБПИ составляют организационно-технологическую основу государственной автоматизированной системы сбора, обработки и распространения текстов правовых актов в машиночитаемом виде, пользователями которой являются более двух тысяч государственных органов федерального и регионального уровня. Столь масштабное использование ЦИБПИ позволяет организовать на его основе централизованное ведение государственного учета российского законодательства, а также единое обеспечение правовой информацией органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации. Аналогичные предложения, направленные на более рациональное и эффективное информационно-правовое обеспечение деятельности органов государственной власти, высказывались ранее в отечественной юридической литературе советского и современного периода[12].

 В настоящее время существует множество специализированных негосударственных организаций, осуществляющих централизованный сбор, обработку, хранение и поддержание в контрольном состоянии нормативных правовых актов и обеспечивающих необходимой правовой информацией (в том числе на платной основе) заинтересованных юридических и физических лиц[13]. К числу таких организаций относятся: Научно-производственное предприятие (НПП) "Гарант-Сервис", Закрытое акционерное общество "Консультант Плюс", Информационно-правовой консорциум "Кодекс" и др. Перечисленные организации заключили договоры об информационно-правовом сотрудничестве с федеральными и региональными государственными органами с целью получения текстов нормативных правовых актов из официальных источников и введения их в банки данных правовой информации. Рассмотрим более подробно информационные продукты названных организаций.

НПП "Гарант-сервис" (г. Москва) производит и распространяет через своих партнеров Справочную правовую систему (СПС) "Гарант", содержащую акты российского законодательства в универсальных и специализированных базах данных. Архитектура системы дает возможность пользователю выбрать наиболее приемлемый для него вариант установки и выполнять обновление информации с любой требуемой периодичностью. Примером универсальной базы данных является "Законодательство России". Имеется версия этой информационной базы на английском языке.

Каждый документ в СПС "Гарант" снабжен справкой, в которой указываются источники его официального опубликования, а также сведения о внесенных законодателем и отраженных в тексте документа изменениях и дополнениях. Кроме того, пользователю предлагается ознакомиться со списками респондентов и корреспондентов выбранного документа, что дает более полное представление о рассматриваемой правовой проблеме[14].

Для поиска требуемых документов в информационном массиве можно воспользоваться встроенным предметным классификатором (составленным по отраслям, подотраслям и институтам законодательства), карточкой запроса (поиск по реквизитам документов) либо выполнить поиск по ситуации. Последний вид поиска используется в случае, когда пользователю не известны реквизиты искомого документа и возможно лишь с помощью нескольких терминов описать возникшую проблему.

Помимо справочной правовой системы НПП "Гарант-сервис" предоставляет своим клиентам дополнительную информационную услугу – мониторинг законодательства, с помощью которого пользователь может оперативно получать информацию об изменениях в законодательстве по интересующим его вопросам. Заказчики данной услуги имеют возможность доступа к банку аннотаций, составленному для наиболее важных нормативных актов и законопроектов и позволяющему экономить время специалистов при ознакомлении с этими документами. Кроме того, в рамках мониторинга предусматривается специальный вид поиска, при котором пользователь задает интересующие его реквизиты правового акта (тематику, вид акта, принявший орган, дату принятия) и может получить информацию об изменениях в законодательстве в соответствии с выбранными критериями в виде единого аналитического материала. Для специалистов правовых подразделений органов государственной власти Российской Федерации, отвечающих за приведение нормативных правовых актов в соответствие с позднее принятыми законодательными актами, мониторинг законодательства является удобным персональным помощником.

ЗАО “Консультант Плюс” (г. Москва) выпускает известное во многих регионах России средство для работы с систематизированной правовой информацией – СПС “Консультант Плюс”. Разработчики СПС на основе единых программно-технологических средств создали множество универсальных и специализированных информационных баз, которые предоставляются абонентам (юридическим и физическим лицам) в соответствии с их потребностями и финансовыми возможностями. Технология обновления информационных баз семейства “Консультант Плюс”, в отличие от технологии системы "Гарант", не требует их полной замены, а предусматривает введение в них только новых или изменившихся документов.

 Систематизация нормативных правовых актов в СПС "Консультант Плюс" осуществляется на основе предметного классификатора, разработанного в соответствии с Классификатором правовых актов, одобренным Указом Президента Российской Федерации от 15.03.2000 №511. Каждый правовой акт вводится в информационный банк из официального источника его опубликования либо с копии оригинала документа, получаемого непосредственно из органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. Электронная копия документа проверяется на аутентичность независимыми корректорами с помощью специальных программных средств. Таким образом обеспечивается достоверность правовой информации, содержащейся в информационном банке. Специалисты ЗАО "Консультант Плюс" непрерывно отслеживают изменения правовых характеристик документов и их юридическую взаимосвязь. Ими осуществляется контроль поступления изменяющих документов, корректировка состояния правовых актов (вступление в силу, внесение изменений и дополнений, утрата силы), установка и модификация ссылок между документами.

В случае внесения изменения или дополнения в правовой акт готовится его новая редакция, однако прежняя редакция не удаляется из информационного банка, что позволяет пользователям работать с ретроспективой законодательства. Программное обеспечение СПС предусматривает возможность отслеживать статус правовых документов, взятых на контроль (который может принимать значения: "действующая редакция", "недействующая редакция", "утратил силу"). В результате пользователю удобно отбирать только действующие нормативные акты.

Входящие в общероссийскую сеть распространения правовой информации "Консультант Плюс" региональные центры правовой информации тесно сотрудничают с правотворческими органами Российской Федерации и её субъектов. Во многих государственных органах и учреждениях современной России эксплуатируется на безвозмездной основе тысячи экземпляров СПС "Консультант Плюс". Благодаря такому сотрудничеству региональные информационные центры сети заключили договоры об информационном обмене с органами законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации и в составе СПС "Консультант Плюс" сформирована версия "Региональное законодательство", включающая несколько десятков информационных баз с актами законодательства субъектов Федерации. Технология оперативного предоставления правовой информации  на основе использования СПС "Консультант Плюс" позволяет организовать информационно-правовое обслуживание органов власти и управления вплоть до местного уровня в самых отдаленных уголках России.

Консорциум "Кодекс" (г. Санкт-Петербург) производит одноименную информационно-правовую систему, предназначенную для ведения автоматизированного учета и анализа законодательства. В базе данных системы "Кодекс" содержатся электронные тексты более 1 млн. документов, охватывающих все отрасли федерального и регионального законодательства России. Каждая отрасль представлена: нормативными правовыми актами, приложениями, инструктивными материалами, комментариями (в которых подробно разъясняется содержание того или иного акта).

Все помещаемые в базу данных правовые акты поступают через официальную рассылку из органов законодательной, исполнительной и судебной власти федерального и регионального уровня (чем обеспечивается достоверность предоставляемой пользователям правовой информации), причем значительное количество документов передается в электронном виде. Многие документы пересылаются также из законодательных и исполнительных органов власти стран СНГ и Прибалтики, ряда международных организаций. Актуальность правовой информации обеспечивается за счет поддержания находящихся в базе данных нормативных актов в контрольном состоянии, соответствующем последней действующей редакции каждого документа с учетом всех внесенных в него изменений и дополнений (при этом предыдущие редакции документов сохраняются в архивных разделах).

В информационно-правовой системе "Кодекс" наряду с обычными видами поиска правовой информации – атрибутным и контекстным, предусмотрен так называемый интеллектуальный поиск. Он позволяет пользователю не указывать в информационном запросе точные юридические понятия. Пользователь может сформулировать свой запрос на естественном языке и получить в результирующей выборке требуемые документы. Описанный сервис является преимуществом системы "Кодекс" по сравнению с некоторыми другими аналогичными правовыми информационными системами.

В условиях нестабильности современного российского законодательства, которое характеризуется внесением большого количества изменений и дополнений в ранее принятые акты, разработчики автоматизированных систем в области права стремятся повысить удобство работы с их информационными продук­тами и предоставляют пользователям возможность ознакомления с текущими редакциями правовых актов. Текущие редакции формируются путем объединения нормативных правовых предписаний основного акта законодательства с положениями последующих его официальных изменений и дополнений. Их использование облегчает понимание правоприменителем множества нормативных предписаний по какому-либо вопросу, изложенных  в нескольких актах.

По своей сути составление текущих редакций представляет собой проведение работ по инкорпорации правового материала в ограниченных пределах и называется некоторыми исследователями "локальной инкорпорацией"[15]. Этот вид инкорпорационных работ получил в настоящее время широкое распространение в информационно-правовом обслуживании. Сегодня инкорпорация локального характера повсеместно осуществляется производителями правовых баз данных, а также государственными органами и иными организациями в целях поддержания информации по действующему законодательству в состоянии, обеспечивающем его правильное понимание и удобство применения.

Текущие редакции составляются на неофициальной основе с помощью средств компьютерной техники и специализированного программного обеспечения. Например, в Правовом управлении Аппарата Государственной Думы для

этих целей  применяется  АРМ "Юрист",  разработанный  НТЦ "Система" и экс-

плуатируемый  совместно с ИПС "Закон".

В программном комплексе "Юрист" для формирования текущих редакций правовых актов предусмотрен встроенный редактор версий документов, открываемый в отдельном окне. В верхней части окна располагается текст изменяющего акта, а в нижней части окна – текст изменяемого акта, то есть того документа, для которого формируется текущая редакция. Между изменяемым и изменяющими актами устанавливаются междокументные связи и для каждой связи определяется её характер (например, "изменен", "утратил силу"). Отвечающий за обработку правовых актов специалист внимательно изучает находящиеся в верхней части окна предписания изменяющего акта и определяет характер необходимых поправок в изменяемом акте. Текст изменяемого акта корректируется путем копирования фрагмента текста изменяющего акта из верхней части окна в буфер обмена и вставки данного фрагмента в текст, находящийся в нижней части окна редактора версий. Вносимые в текст изменяемого акта поправки в обязательном порядке снабжаются отметками. Система отметок является достаточно сложной и требует высокой квалификации специалистов, выполняющих работу по их проставлению. Для включения отметок в текст изменяемого акта используются специальные шаблоны, которые соответствуют содержащимся в изменяющем акте предписаниям (предусмотрены, например, шаблоны: "В редакции", "Дополнен", "Утратил силу", "Отменен", "Исключен", "Не соответствует Конституции", "Действие распространено", "Действие приостановлено" и др.). Если предписание только частично соответствует варианту отметки, предусмотренному в списке шаблонов, то в программе имеется возможность приведения содержания отметки в соответствие с предписанием путем корректировки шаблона отметки.

Для представления текущей версии правового акта применяется процедура сборки, в результате которой пользователь может получить текст интересующего его акта в редакции любого другого изменяющего или дополняющего акта, либо излагающего часть исходного акта в иной редакции (при этом количество изменяющих актов не ограничено). В существующей на сегодняшний день реализации АРМ "Юрист" имеется недостаток: затруднительно получить текущую редакцию правового акта, если в него были внесены изменения или дополнения другим актом с отложенным сроком введения в действие.

Таковы особенности наиболее известных в наши дни и распространенных автоматизированных систем правовой информации. Анализ описанных информационных систем показывает, что большинство из них предназначены для решения сходных задач, связанных с учетом и инкорпорацией нормативных правовых актов, и имеют необходимые для этого функциональные возможности. В то же время следует отметить наличие излишней множественности информационных ресурсов и технологий, используемых в правовой сфере, что приводит к некоторым негативным последствиям:

а) увеличиваются финансовые затраты на актуализацию баз данных и техническую поддержку соответствующих информационных технологий;

б) становится затруднительным выбор пользователем того или иного информационного продукта;

в) повышается вероятность получения пользователями неполной или неточной правовой информации.

Поэтому в деятельности по совершенствованию информационно-правового обеспечения учета и инкорпорации законодательства, по мнению автора настоящей статьи, необходимо сосредоточиться на следующих направлениях: упорядочении правового регулирования в области правовой информатизации, унификации методов ведения учета нормативных правовых актов, стандартизации применяемых информационных технологий при систематизации законодательства, интеграции разрозненных баз и банков данных правовых актов в едином информационно-правовом пространстве. Реализация указанных предложений будет способствовать увеличению эффективности использования информационно-правовых систем, эксплуатируемых в настоящее время в различных государственных органах и иных организациях, повышению качества и результативности работы по учету и систематизации российского законодательства.

---

[1] Утв. Указом Президента Российской Федерации от 28.06.1993 №966 “О концепции правовой информатизации России” // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, №27, ст. 2521.

[2] Утв. Указом Президента Российской Федерации от 04.08.1995 №808 “О президентских программах по правовой информатизации” // Собрание законодательства Российской Федерации, 7.08.1995, № 32, ст. 3289.

[3] См.: Чубукова С.Г. Проблемы систематизации законодательства в автоматизированных системах правовой информации. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. – М., 1998. - С. 4.

[4] См.: Любимов А.П., Рыжиков А.П.. Королев А.Н. Путеводитель по информационно-правовым ресурсам Государственной Думы. Серия “Кодификация российского законодательства”. Книга четвертая. – М.: Издание Государственной Думы, 2003. С. 85.

[5] Собрание законодательства Российской Федерации, 20.03.2000, №12, ст. 1260.

[6] См.: Морозов А.В. Методологические и организационные основы развития системы правовой информации Минюста России. Автореф. … дис. док. юрид. наук. – М., 2000. С. 26.

[7] Там же. С. 20-21.

[8] См.: Гаврилов О.А. Курс правовой информатики. – М., 2002. С. 170-171.

[9] "Собрание законодательства Российской Федерации", 18.08.1997, №33, ст. 3895.

[10] "Собрание законодательства Российской Федерации", 31.10.1994, №27, ст. 2896.

[11] Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, № 17, ст. 1473.

[12] См. например: Шебанов А.Ф. За централизацию учета законодательства и правовой информации // "Советское государство и право", 1968, №1, с. 44-46; Литягин Н.Н. Организационные предпосылки систематизации законодательства // "Журнал российского права", 2002, №4, с. 30.

[13] См.: Орешкина И.Б. Систематизация нормативных правовых актов Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. – Саратов, 2000. С. 169.

[14] См.: Ксенофонтов В.В. Систематизация российского законодательства: принципы и процедуры. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. – М., 2003. С. 78.

[15] См. например: Кудешкина О.Б. Систематизация отечественного законодательства. Дисс… канд. юрид. наук. – Казань, 2002. С. 10-11.