Развитие неправительственных организаций (НПО) в России вызывает горячее обсуждение среди американских исследователей, в СМИ и правительственных кругах. При обсуждении вопроса о судьбах демократии в России в любой аудитории встречаются две взаимоисключающие точки зрения, одна из которых основана на страхе, а другая – на надежде. В данной статье содержится аргументация в пользу того, что какой бы из этих точек зрения ни придерживались аналитики, они должны строить свои исследования на более точных данных, чем те, которыми они в данный момент располагают. При этом, похоже, ни у кого не вызывает сомнения то, что сектор НПО гражданского общества России становится всё более и более динамичным.

Две точки зрения. Приверженцы первый точки зрения утверждают, что выстраивание с момента избрания В.В. Путина президентом России «вертикали власти» угрожает развитию НПО. Закон о политических партиях, новый способ избрания руководителей субъектов федерации, централизация некоторых элементов деятельности российских средств массовой информации составляют основу аргументации этой группы американских исследователей. Новое законодательство о НПО и создание Общественной палаты, по их мнению, являются подтверждением тенденции наступления властей на НПО и свободы россиян в целом. Реакция представителей этой группы доходит до истерики, особенно на страницах ряда американских СМИ, утверждающих, что новое законодательство может привести к закрытию всех зарубежных и подавлению российских НПО[1]. Некоторые из этих аналитиков начинают свои исследования с презумпции того, что «Россия – не демократия»[2].

Ученые, принадлежащие ко второй группе, полагают, что не всё так просто и одномерно. Теория демократии, например, базируется на положении, согласно которому число политических партий должно быть достаточно ограниченным для того, чтобы позволить гражданам сделать осознанный выбор, как это и вытекает из новой версии российского закона о партиях. Нынешние централизационные процессы в Российской Федерации являются неизбежной реакцией на радикальную децентрализацию ельцинского периода и необходимы для рационального управления огромной страной. Новое законодательство о НПО и образование Общественной палаты в принципе не нарушают каких-либо демократических норм; напротив, они могут укрепить российские НПО от чрезмерного правительственного воздействия как на федеральном, так и на региональном уровне. По оценке экспертов этой группы, российское законодательство о НПО не многим отличается от аналогичных актов в других демократических странах, например, в Индии, Великобритании или тех же Соединенных Штатах[3].

Автор данной статьи разделяет взгляды второй группы американских ученых и убежден в том, что позиции представителей первой группы в значительной степени основываются на устаревших, американо-центристских представлениях о демократии как универсальной концепции, не признающей национальных особенностей демократического процесса. Более того, данные, собранные автором этих строк на региональном уровне, свидетельствуют о том, что российские НПО становятся эффективными организациями, оказывающими всё более позитивное влияние на демократию в России. Вместе с тем, я также полагаю, что назрел вопрос о более масштабном информировании граждан и исследователей о деятельности и развитии российских НПО. Такого рода информация может поступать из двух основных источников: всеобъемлющей официальной статистики и из комплексных исследований о деятельности НПО на местном и региональном уровнях. Следующие разделы моей статьи посвящены первому из названных источников.

Одно не вызывает сомнения: несмотря на все противоречия в оценках, очевиден необычайный рост НПО в России. Автор данной статьи произвел собственные расчеты количества российских НПО, исходя из оценочных данных Сары Хендерсон для 1993 и 1997 гг. и более поздней информации из российских источников. Метод линейной регрессии первоначально дает нам четыре различных примерных показателя для 2005 года: 465 005, 370 148, 771 424 и 616 344. Среднее оценочное количество НПО в России в 2005 году составляет 555 730. Аналогично, для 2000 года это число составляет 328 050 и для 1996 года – 133 756. Конечно, куда более надежным было бы иметь дело с точными официальными, а не оценочными данными. НПО должны быть зарегистрированы Министерством юстиции, но Минюст на своем сайте в Интернете не приводит эти данные. Более того, несмотря на то, что Госкомстат обязан публиковать эти сведения, они не содержатся ни на его сайте, ни в его официальном издании «Российский статистический ежегодник».

К этим сложностям добавляются другие проблемы. Во-первых, общее число НПО не всегда подразделяется на более частные категории. Например, в 2000 году Госкомстат сообщил о существовании в России 144 тысяч «религиозных и общественных организаций», но не привел каких-либо данных о том, сколько именно из них составляют религиозные организации или на какие именно типы организаций распространяется понятие «общественной организации». Во-вторых, количество НПО обычно включает в себя лишь зарегистрированные организации. А как оценить число незарегистрированных объединений? Из общения с российскими экспертами и представителями НПО мне хорошо известно, что многие объединения граждан предпочитают существовать без регистрации – но как определить сколько именно в России таких групп? В-третьих, число реально действующих организаций меньше общего количества зарегистрированных НПО, часть которых существует лишь на бумаге. Но сколько именно таких «мертвых душ» среди российских НПО? В-четвертых, было бы совершенно неправильным просто разделить общенациональное количество НПО на число российских регионов для получения среднестатистического показателя для регионов РФ. На самом деле, необходимо начать исследование с самих регионов для получения достоверной информации по России в целом. Все эти оговорки тем не менее не противоречат и не умаляют моего основного вывода: с момента распада СССР неправительственные организации в России переживают феноменальный рост; этот рост свидетельствует о том, что данный сектор гражданского общества в России является вполне здоровым.

В настоящий момент в деятельность гражданского общества в России вовлечены от трех до семи процентов населения страны[7]. Это сопоставимо с аналогичными показателями, которые были характерны для демократических государств мира в 1980-е годы, хотя с тех пор показатели для США, Великобритания, Франция и Германия выросли[8]. При этом следует оговориться, что данный показатель для США распространяется на значительно большие группы населения, чем в России, и включает в себя, например, членство в религиозных организациях и всем разнообразии добровольных ассоциаций.

Всё, что было сказано о быстром росте НПО на общероссийском уровне, также относится к развитию НПО в регионах при тех же оговорках относительно недостаточных официальных данных. (Складывается впечатление, что местные органы управления часто рассматривают такого рода информацию как государственную тайну). В Самаре, например, количество НПО выросло с двадцати в 1990 г. до семисот в 1996 г., 2300 в 2000 г. и, пользуясь линейной регрессией при имеющихся данных, до примерно 4000 в 2005 г.[9] К основным типам НПО в Самаре в 2003-м году относились организации, занятые социальной защитой определенных групп населения, например, детей и инвалидов (32 процента от общего числа НПО); действующие в области спорта и здравоохранения (18 процентов); культуры, искусства и истории (9 процентов); науки, образования, экологии (8 процентов); прав человека (6 процентов); а также профессиональные ассоциации (5 процентов)[10].

Даже до прихода в данный регион в 1997 году зарубежного финансирования число новгородских НПО в период с 1991 по 1996 г. выросло в 16 раз, что свидетельствует о естественном характере артикуляции своих интересов населением Новгорода (равно как и населением Самары) в посткоммунистический период. Более конкретно, в 1996 г. в Новгороде действовали 372 зарегистрированных НПО; в 2000-м – 1 208; в 2005 г., применяя линейную регрессию – 1 565[11]. Наибольший рост к 2001 г. наблюдался среди политических образований, включая партии (39%); объединений, занимающихся защитой инвалидов (22%); правозащитных организаций (17%); экологических ассоциаций (11%) и объединений женщин (11%).[12] Эти данные сложно напрямую сопоставить с самарскими показателями, поскольку они касаются разных категорий НПО и поскольку мы имеем сведения не обо всех видах НПО, а лишь о тех из них, которые испытывали быстрый рост. Тем не менее, в обоих городах НПО в основном занимались схожей деятельностью, направленной на социальную защиту инвалидов, окружающей среды и прав человека.

Я также располагаю сведениями по Волгограду, но только до 1999 года; более поздняя информация недоступна. Однако она отражает примерно ту же самую картину: значительный рост НПО[13]. Как и в других случаях, деятельность НПО в основном посвящена защите инвалидов (29%), работе в сфере культуры и образования (25%), а также с детьми и подростками (23%), социально-экономической поддержке безработных (12%), помощи пенсионерам и ветеранам (11%). Несмотря на сложности сравнения деятельности НПО в различных городах и местностях России, одно представляется очевидным: в значительной степени она посвящена социальной защите.

Следует добавить еще одну деталь, касающуюся того, почему столь важна точная информация о росте НПО в регионах и почему общенациональных данных недостаточно для получения полной картины развития гражданского общества в России. Кроме вполне очевидного интереса к происходящему на местном уровне, сведения о НПО в регионах позволили бы судить о том, насколько важна роль городов в развитии НПО по всей стране. Если моя теория верна, деятельность НПО в городах и областных центрах (вроде тех, что я назвал выше) обладает кумулятивным эффектом и оказывает воздействие на прилегающие районы. Если в городах возникает значительное число НПО, возникает феномен, названный Малкольмом Глэдвеллом «точкой кипения» (применительно к его анализу московских НПО)[14], при котором возникает повсеместная и резкая акселерация деятельности НПО. Феномен «точки кипения» может хотя бы частично объяснить, почему рост НПО в России носит взрывной характер, явно необходимый для развития демократических процессов в стране.

Иные аспекты развития НПО. Отдельного разговора заслуживают два исследования, посвященные развитию НПО в России: ежегодный обзор «Свобода в мире», подготовленный организацией «Фридом хаус» (Freedom House) и «Индекс жизнеспособности НПО», публикуемый правительственным Агентством международного развития США (US AID)[15]. Первый обзор (в разделе, посвященном «гражданским правам») частично пересекается со статистикой второго издания. В обоих исследованиях «1» означает высший уровень (высшую степень свободы и жизнеспособности НПО), а «7» – низший. Оба исследования публикуют свои выводы на основе опроса экспертов по широкому кругу тем. Оба исследования также во многом носят сравнительный характер: индексы включают в себя значительное число стран (192 в материале Freedom House; 26 – US AID), что позволяет, во-первых, сравнить Россию с другими странами мира, а во-вторых, сравнить современную ситуацию в самой России с рейтингами, которые она получала на протяжении ряда лет (с 1991 года в индексе for Freedom House; с 1996 – US AID).

Индикаторы в обоих индексах являются богатым источником информации для исследования развития демократии в России. Согласно градации Freedom House, государство считается «свободным» (free) при получении суммарного индекса 1.0-2.5; «частично свободным» (partly free) при получении 3.0-5.0 и «несвободным» (not free) при получении 5.5-7.0. В 2004 году Freedom House впервые назвала Россию «несвободной» с общей оценкой 5.5 и 5.0 для гражданских свобод. В 2000 году соответствующие показатели составляли 5.0 и 5.0; в 1996 году - 3.5 и 4.0. Иными словами, согласно оценке этой организации, уровень «свободы» в России год от года снижался, превращая страну из «частично свободной» в «несвободную», хотя уровень самих гражданских свобод при этом (как в публикациях «Фридом хаус», так и индексе US AID) оставался на «частично свободном» уровне.

«Индекс жизнеспособности НПО» содержит свои градационные понятия. Страны с индексом 1-3 считаются находящимися в состоянии демократической «консолидации» (consolidation); с индексом 3-5 - в «переходном периоде» (mid-transition); и 5-7 – на «раннем этапе перехода» (или «раннем этапе трансформации»; early transition). В 2004 году индекс России составил 4.2, что представляло собой некоторое улучшение по сравнению с индексом 4.4 в 2003 г. В 2000 г. этот индекс составлял 4.3, а в 1997 - 3.4. В целом, очевидна тенденция некоторого ухудшения, в оценке US AID, индекса России, хотя на протяжении всего времени этот индекс оставался в пределах «переходного периода».

При сравнении индексов «Фридом хаус» и Агентства международного развития США у читателя может сложиться впечатление, что ситуация в России для развития НПО и соблюдения гражданских прав ухудшалась год от года, за исключением показателя жизнеспособности НПО в 2004 г. Однако можно предложить ряд аргументов, которые не позволяют согласиться с таким выводом:

Сам метод выставления «оценок» группой «судей» подвержен пристрастности и необъективности со стороны «судей». Общие тенденции могут быть выявлены только в том случае, если год из года сохраняется единый состав «судей» и если процедура выставления «оценок» безупречна и прозрачна.

Количественный метод составления рейтингов вызывает сомнения, поскольку выставляемые «оценки» отражают взгляды определенных лиц и не являются результатом каких-то объективных расчетов; соответственно, такие рейтинги ущербны. При использовании индексов названных организаций следует помнить, что мы имеем здесь дело не с объективными, а весьма условными индикаторами.

Такие характеристики, используемые обеими организациями, как «свободные» или «консолидация», также легко подвержены двусмысленной или ложной интерпретации (даже в тех случаях, когда Freedom House и US AID пытаются дать определение применяемым ими характеристикам и тем факторам, из которых они складываются). Это в первую очередь касается «Фридом хаус», чей «приговор» в отношении России как «несвободной» страны тут же стал заголовками новостей. Складывается впечатление, что при публикации рейтингов «Фридом хаус» от средств массовой информации полностью ускользает сложный процесс составления таких рейтингов. Впрочем, причиной поверхностных публикаций в СМИ в определенной мере является сама организация Freedom House, пресс-релизы которой содержат недостаточно информации, которая могла бы объяснить методику составления ею рейтингов.[16]. Использование таких общих и абстрактных терминов как «свободные» или «несвободные» представляется абсолютистским и делающим эти термины столь доступными для злоупотреблений в устах недобросовестных наблюдателей и политиков. Терминология Агентства международного развития США, оперирующего такими понятиями как «переход» (или «трансформация»), также не безупречна, поскольку вызывает неизбежный вопрос: «переход» к чему? Можно предположить, что US AID имеет в виду «переход» к демократии и/или гражданскому обществу, но это не очевидно. Понятие «переход» («трансформация»), как и понятие «свободные», является ценностной категорией, но US AID даже в меньшей степени, чем Freedom House, пытается раскрыть содержание этого понятия и, похоже, даже не старается использовать какие-либо математические методы при формулировании своих рейтингов. Категории US AID перетекают одна в другую, тогда как «Фридом хаус» проводит четкую демаркацию между ними, хотя в целом рейтинги US AID представляются более надежными.

И последнее критическое замечание в адрес индекса Freedom House. В 1991 году, когда эта организация впервые включила Россию в число оцениваемых ей стран, рейтинг России составил 3.0 (гражданские права также получили 3.0), что относило ее к высшей группе «частично свободных» стран, почти на грани перехода к категории «свободных» государств мира. Означает ли это, что СССР при коммунистическом режиме Горбачева был более «свободной» страной, чем Россия при Путине, на период президентства которого приходится расцвет НПО и когда, например, граждане страны могут беспрепятственно перемещаться по всему миру? Можно было бы задать множество других вопросов, ставящих под сомнение адекватность рейтингов «Фридом хаус» и самого понятия «свобода», которым оперирует эта организация.

Итак, каковы наши выводы относительно деятельности НПО и, соответственно, развития гражданского общества в России? Во-первых, методы оценки роста НПО подвержены многочисленным неточностям. В настоящий момент не представляется возможным получить официальные данные о зарегистрированных российских НПО. Еще более сложно получить представление о количестве организаций, существующих без регистрации. Использование различных вторичных источников ведет к противоречивым результатам. Несмотря не то, что мы не знаем точно сколько именно НПО действуют в России, одно не вызывает сомнения: с момента распада СССР в России произошел значительный рост НПО, что свидетельствует о прогрессе гражданского общества в стране. Во-вторых, «оценки» развития гражданского общества (например, такие как «свобода» или «жизнеспособность») также страдают от неточностей. Хотя при этом следует также признать, что тенденции контекста, в котором действует сообщество НПО в России, в настоящее время не является столь же благоприятным, как некоторое время назад.

Читатель может задаться вопросом: как совместить и примирить эти очевидные противоречия между количественными индикаторами, свидетельствующими о росте НПО в менее благоприятном современном контексте. Ответом, очевидно, может быть сила, набранная движением НПО в России, позволяющая им развиваться и увеличиваться в числе, несмотря на давление на них в центре и на местах. Но, с другой стороны, есть вероятность того, что широкие тенденции в социально-политической жизни страны направлены против феномена НПО и, в конечном итоге, могут угрожать развитию гражданского общества. Предстоит проделать немало работы для выработки оценок развития НПО как современного явления. И задача по проведению этой работы стоит главным образом перед российскими исследователями и аналитиками, чем перед их американскими коллегами.

---

[1] См., например, редакционную статью «Контрреволюция г-на Путина» в «Вашингтон пост» от 17.11.2005, утверждающую, что новое законодательства содержит нормы, которые приведут к закрытию всех зарубежных НПО в России.

[2] См.: James Goldgeier and Michael McFaul, “Russia’s No Democracy. So What?”, Washington Post, 9.04.2006, p. B02.

[3] См., например: Mary Dejevsky, “Russia’s NGO Law: The Wrong Target,” in Opendemocracy.net (также воспроизведено в: Johnson’s Russia List, no. 9319, 16.12.2005); Nicolai Petro, “Russian NGO Legislation is a Step in the Right Direction,” Russiaprfile.org, www.russiaprofile.org/politics/2005/12/9/2864/wbp

[4] Подробнее см.: “Press Conference With a Group of Experts Regarding the Results of Social Research on Democracy in Russia”, Federal News Service, www.fednews.ru. 2003 (также воспроизведено в: Johnson’s Russia List, no. 7399, 4.11.2003).

[5] Sarah Henderson. Building Democracy in Contemporary Russia: Western Support for Grassroots Organizations (Ithaca: Cornell University Press, 2003), p. 42.

[6]Анна Севортьян, “Территория НКО: границы открыты”, издания для некоммерческих организаций (2000;

см.: http://ngo-books.narod.ru/e-materials/0001.htm)

[7] Federal News Service, op. cit.

[8] George E. Hudson, “Civil Society in Russia: Models and Prospects for Development.” The Russian Review 62 (April 2003): 212-222, p. 214; Russell J. Dalton. Citizen Politics (New York: Chatham House, 2002. 3-е изд.), p. 46.

[9] Концепция партнерства органов государственной власти Самарской области, органов местного самоуправления и негосударственных некоммерческих организаций по развитию гражданского общества. 2003. http://www.adm.samara.ru/content/14/547/15348/; Центр НПО «Поволжье», данная информация была предоставлена автору.

[10] Центр НПО «Поволжье», данная информация была предоставлена автору.

[11] Nicolai N. Petro. Crafting Democracy: How Novgorod Has Coped with Rapid Social Change (Ithaca: Cornell University Press, 2004), p. 52.

[12] Там же, p. 53.

[13]И.И. Курилла, И.С. Кушнерук, Т.В. Каменская. Некоммерческий сектор г. Волгограда: состояние и перспективы развития - Волгоград: Издательство Волгоградского гос. университета, 1999, стр. 12-13.

[14]Malcolm Gladwell. The Tipping Point: How Little Things Can Make a Big Difference (Boston: Little, Brown and Co., 2002); Lana Ivanitskaya, “The Development of Civil Society in Russia: Murziks and the Lessons from the Tipping Point.” Paper presented at the Annual Meeting of the American Association for the Advancement of Slavic Studies. Salt Lake City, November, 2005.

[15] Freedom in the World (Freedom House, 2005); см.: http://www.freedomhouse.org/template.cfm?page=15&year=2005; The 2004 NGO Sustainability Index for Central and Eastern Europe and Eurasia (USAID, 2004); см.: http://www.usaid.gov/locations/europe_eurasia/dem_gov/ngoindex/2004/index.htm

 

[16] См., например: Freedom House, “Press Release.” December 20, 2004. http://www.freedomhouse.org/template.cfm?page=70&release=242