В России, как в любом современном демократическом государстве актуальна проблема проведения парламентских расследований.

Институт парламентского расследования представляет собой действенный инструмент, с помощью которого законодательная власть, а вместе с ней и общественность страны, ее граждане, получают возможность оценить эффективность действий исполнительной власти, требовать привлечения к ответственности должностных лиц, обнаруживших свою профессиональную некомпетентность либо нарушивших закон.

Включение в отечественную правовую систему института парламентского расследования, как эффективного инструмента и неотъемлемого элемента контрольной деятельности законодательной власти, востребовано современным механизмом государственной власти, целесообразно и оправданно, диктуется необходимостью дальнейшей демократизации российского общества, потребностью совершенствования государственного устройства в условиях правового пространства, где права  и свободы человека являются высшей ценностью, а на государстве лежит обязанность их обеспечения и защиты.  

Наметившееся усиление контрольных полномочий российского парламента, как органа народного представительства, свидетельствует об упрочении в России демократических институтов.

Институт парламентского расследования широко применяется в правовых системах многих государств, в том числе в странах Западной Европы и США, высокие стандарты которых в области обеспечения прав и свобод человека, эффективности государственного управления признаны мировым сообществом.

Нельзя не отметить, что данный институт включен и в правовые системы ряда стран СНГ (Грузия, Украина), а также нормативно закреплен в законодательстве отдельных субъектов Российской Федерации, например, в Республике Татарстан[1].

            Институт парламентского расследования дает возможность тем странам, где он уже включен в правовую систему, с большей эффективностью разрешать конфликтные ситуации в случаях массового нарушения прав человека, в условиях широкой гласности расследовать события, имеющие большой общественный резонанс.

В научной литературе[2] парламентское расследование обычно определяется как одна из наиболее эффективных и действенных форм парламентского контроля, осуществляемое как особый вид расследования и представляющее собой процесс применения  уполномоченными на то органами в пределах своей компетенции ряда мер различного характера для достижения целей и задач, определенных соответствующими нормативно-правовыми актами.

Следует отметить, что парламентское расследование занимает свое место среди иных процессуальных функций, которые законодатель учреждает для разрешения правоохранительных задач, основанием для применения которых является строго определенная категория противоправных деяний[3].

В настоящее время, в российской системе разделения властей наблюдается доминирование исполнительной власти, тогда как роль и значение законодательной власти оказываются по сути принижены. Введение института парламентского расследования в отечественную правовую систему позволит изменить существующий де–факто дисбаланс ветвей власти и, таким образом, в определенной мере выровнить саму балансировку системы разделения властей.

Выступая в 2005 году с ежегодным посланием Федеральному Собранию, Президент России В.В. Путин специально отметил необходимость утверждения законом процедуры парламентского расследования. Уже 11 мая того же года появился перечень, состоящий из 15 поручений по реализации основных положений послания, где, в том числе, значилось: "подготовить и внести в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проект закона о процедуре парламентского расследования".

Предполагалось, что принятие соответствующего федерального закона позволит депутатам Государственной Думы и членам Совета Федерации более действенно защищать интересы граждан.

Необходимость создания федерального закона, регламентирующего проведение парламентского расследования, была обусловлена еще и тем фактом, что ст. 32 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. №1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»[4] наделяет Уполномоченного правом обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан. Однако в связи с отсутствием специального закона о парламентском расследовании цели такого обращения оказывались недостижимы.

В деятельности Государственной Думы I и II созывов расследовании (1994-1999 гг.) имелись прецеденты проведения парламентского расследования. Однако общей чертой работы создаваемых палатой комиссий  стало отсутствие каких-либо политических или правовых последствий после оглашения результатов их деятельности. Главным образом такая ситуация складывалась потому, что парламентское расследование до недавнего времени было сугубо внутренним делом законодателей. Кроме того, де-юре не закреплялась возможность проведения парламентом расследований, а так же какая - либо обязательность исполнительной власти принимать меры по результатам деятельности парламентских комиссий.

Принятие соответствующего федерального закона призвано было положить этому конец, отрегулировать механизм проведения парламентского расследования, начиная от порядка формирования  соответствующих парламентских комиссий и заканчивая принятием решений по результатам его проведения.

Был принят Федеральный закон от  27 декабря 2005 г. №196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»[5]. Его предварительная оценка позволяет говорить о том, что закрепленный в данном нормативном правовом акте механизм парламентского расследования имеет серьезные недостатки, которые неизбежно проявятся в процессе его практического применения. Следовательно, данный закон уже сейчас нуждается  в определенной корректировке.

К примеру, перечень обстоятельств, являющихся предметом парламентского расследования, по которым закон может реально работать, фактически сводится к отдельным  чрезвычайным ситуациям техногенного и природного характера. Дело в том, что имеющаяся в законе норма (п. 1 ч. 1 ст. 4) о проведении парламентского расследования по фактам "грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина" вряд ли будет действовать. Как известно, в этой же статье содержится запрет проведения расследования в случае принятия судом к производству дела, касающегося фактов и обстоятельств, являющихся предметом парламентского расследования и определенных: 1) содержанием обвинительного заключения или обвинительного акта; 2) содержанием заявления о совершении преступления по уголовному делу частного обвинения, в том числе о событии преступления; 3) предметом иска или заявления; 4) содержанием протокола (постановления прокурора) об административном правонарушении и ограниченных объемом собственно состава административного правонарушения, в связи с которым данный протокол составлен.

Следовательно, под парламентское расследование фактически не будут подпадать факты нарушения прав и свобод, расследуемые в порядке уголовного судопроизводства, а также в случае рассмотрения соответствующих обстоятельств в порядке гражданского судопроизводства.

И это при том, что любые грубые или массовые нарушения прав человека влекут за собой возбуждение уголовного дела, в рамках которого предъявляется обвинение, а в последствии дело чаще всего направляется в суд. Кроме того, совершенные нарушения нередко становятся предметом для обжалования действий или бездействий должностных лиц или органов власти в судебном порядке.

Отсюда следует, что большая часть значимых фактов нарушений прав и свобод человека не подпадут под проведение парламентского расследования.

Кроме того, п. 1 ч. 2 ст. 4 вышеназванного закона содержит норму о том, что парламентскому расследованию не подлежит деятельность Президента РФ. Одной из целей создания института парламентского расследования и принятия соответствующего закона являлось формирование более сбалансированной системы сдержек и противовесов. Поэтому очевидно, что указанная норма явно не соответствует этой цели.

 Согласно ст. 93 Конституции РФ, Государственная Дума вправе выдвинуть обвинение против Президента РФ и инициировать отрешение его от должности. То есть, согласно Конституции РФ деятельность главы государства находится  в сфере парламентского контроля и было бы вполне логично и оправданно, если бы парламентское расследование предшествовало выдвижению обвинения и, в дальнейшем, рассмотрению вопроса об импичменте Президента.

Хотелось бы специально подчеркнуть, что в развитых демократиях президент обычно не выводится из-под парламентского расследования. Думается, не следует этого делать и в  Российской Федерации.

Нельзя не отметить и то обстоятельство, что согласно п. 6 ст. 8 анализируемого закона для проведения парламентского расследования инициативы одной палаты Федерального Собрания недостаточно. Из текста данной статьи следует, что «парламентское расследование не проводится, если одна из палат Федерального Собрания РФ не приняла решение о возбуждении парламентского расследования, инициатива возбуждения которого была поддержана другой палатой Федерального Собрания РФ». Иными словами, если Государственная Дума не примет большинством голосов постановление о поддержке решения Совета Федерации о проведении расследования, парламентское расследование проводиться не будет.

Очевидно, что в современных условиях комиссию по парламентскому расследованию гораздо проще создать решением одной палаты, нежели получать для этого также поддержку от другой.

Если расследование все-таки проведено, но одна из палат Федерального Собрания голосованием не утвердила итоговый доклад комиссии, то ее деятельность прекращается (п. 8 ст. 25). При этом проведение каких-либо дополнительных мероприятий, например, для устранения недостатков, не предусмотрено. При помощи данной нормы появляется возможность сделать безрезультатным любое расследование.

Любопытно так же и то, что под парламентское расследование не подпадают факты и обстоятельства, произошедшие до вступления закона в силу (ст. 27). В связи с чем можно сделать вывод о том, что на этом основании будет, например, прекращено  расследование событий в г. Беслане, а также другие факты и обстоятельства, оказавшиеся как бы «вне закона». По этой же причине окажутся не затронуты и другие события, к примеру, вызвавшие большой общественный резонанс недавние факты неуставных отношений в Российской армии.

Введение в России института парламентского расследования должно повлечь за собой обеспечение его легитимности непосредственно в Конституции РФ, где должна содержаться специальная норма, представляющая парламенту право, помимо иных контрольных функций, также проводить парламентское  расследование.

В ст. 3 Федерального закона от 27 декабря 2005 г. №196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» в качестве правовой основы проведения парламентского расследования, называются Конституция РФ, федеральные конституционные, федеральные законы и иные нормативные правовые акты. Однако ни на одну их конкретную статью в упомянутой норме ссылки нет. В перечисленных источниках фактически нет указаний на проведение подобных расследований. Это в равной мере относится как к Конституции РФ, так и к нормам международных договоров, к которым присоединилась Российская Федерация.

В статьях 102 и 103 Конституции РФ четко определены вопросы, относящиеся к ведению Совета Федерации и Государственной Думы. Поэтому проведение парламентского расследования, как реализация контрольной функции, не может выступать в качестве самостоятельного полномочия палаты Федерального Собрания до принятия поправок к соответствующим статьям Конституции РФ.

В заключении хотелось бы отметить, что 22 сентября 1999 г. был сделан шаг в направлении включения в Конституцию специальных положений о парламентском контроле. Государственной Думой был одобрен в первом чтении проект закона о поправках к ст. 103 Конституции РФ, в котором предусматривалось право палаты на образование комиссий для проведения парламентского расследования, полномочия и порядок деятельности которых должны были определяться  федеральным законом. Однако впоследствии проект закона так и не выносился на рассмотрение палаты[6].

Таким образом, подводя итог вышесказанному, необходимо отметить, что институт парламентского расследования в России нуждается в конституционной легитимности, которую нельзя обеспечить без надлежащего теоретического обоснования наукой конституционного права, тем более, что, как отметил в своем послании Федеральному Собранию 2006 г. Президент РФ, недавно принятый закон о парламентском расследовании стал одним из тех правовых актов, который совершенствует российскую политическую систему[7]. 

---

[2] См.: например, Зрелов А.П., Краснов М.В. О введении института парламентского расследования в РФ//Право и политика. 2003. - №10. - С. 39 - 48.

[3] См.: Кваша Ю.Ф. Парламентское расследование // Юридический мир. 2004. - №12. - С. 64 – 67.

[4] См.: Собрание законодательства РФ. - 1997. - №9. - Ст. 1011.

[5] См.: Собрание законодательства РФ. - 2006. - №1. - Ст. 7.

 

[6] См.: Автономов А.С. Глава VI. Парламентский контроль / Парламентское право России. Под ред. Т.Я.    Хабриевой. - М., 2003. - С. 334.

[7] См.: Российская газета. - .11 мая, 2006 г.