Роль местного самоуправления в государственной, политико-правовой жизни российского общества, в становлении институтов демократического правового государства трудно переоценить. Местное самоуправление в современной России поднято на уровень одной из основ конституционного строя. Охватывая своими институтами почти все стороны демократической организации местной жизни, местное самоуправление дает возможность рациональным способом децентрализовать  многие функции государственной власти, перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, стимулируя тем самым активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям.

Местное самоуправление осуществляется в соответст­вии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации, Конституцией Российской Федерации, конституциями, уставами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. В ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[1] определяются полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления, в частности, принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением, а также обеспечение соответствия законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации.

В законодательстве субъектов Российской Федерации неодинаково трактуется состав нормативных правовых систем, однако все без исключения содержат указание на такие нормативные правовые акты как конституции и уставы.[2]  Предмет конституционного регулирования в данном случае совпадает с предметом уставного регулирования. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации могут быть приняты на референдуме.[3]

Общепринято определение Устава субъекта как основного нормативного правового акта государственного образования (края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа), закрепляющего в соответствии с Конституцией РФ государственно-правовой статус субъекта и обеспечивающего комплексное регулирование всех сторон статуса субъекта Федерации, обладающего высшей юридической силой среди всех его правовых актов. Легальное определение устава содержится, например, в ст. 49.2 Устава (Основного закона) Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа, где определяется, что устав является основным законом автономного округа, имеет высшую юридическую силу по отношению к законам и иным правовым актам автономного округа и прямое действие на всей его территории.[4]

Уставы в отличие от конституций субъектов Российской Федерации отличает меньший разброс моделей организации местного самоуправления, хотя также учитывают специфику организации муниципальной власти на соответствующей территории. Так, Устав Ленинградской области предусматривает смешанную систему местного самоуправления: государственное управление, осуществляемое главами администрации районов и префектами городов областного подчинения, назначаемыми губернатором Ленинградской области, и местное самоуправление, осуществляемое в городах, поселках, сельских и иных населенных пунктах городскими муниципалитетами и сельскими старостами.[5]

В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге имеются свои особенности правового регулирования и организации  местного самоуправления, которые закреплены в ст. 79 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».[6]

В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с их уставами местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях. Установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование осуществляются законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий.

Следует обратить внимание на то обстоятельство, что перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга устанавливаются исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов Москвы и Санкт-Петербурга в том случае, если соответствующие вопросы определены как вопросы местного значения законами Москвы и Санкт-Петербурга.

Относительно понятия «местное самоуправление» следует сказать: уставы мало что прибавили к конституционным положениям. Наиболее развернутое определение содержится в уставах Иркутской и Омской областей.[7] В других уставах понятийные категории в разной интерпретации разнесены по разным статьям. Это – самостоятельное, под свою ответственность решение вопросов местного значения населением на основе конституции и законов. Можно констатировать единство в подходе к сути важнейшего института народовластия. Однако это единство не мешает законодателям по-разному оп­ределять те или иные стороны местного самоуправления.

В определении субъектов местного самоуправления (следовательно, и субъектов правотворческой деятельности) большинство уставов использует понятие «население», «граждане».[8] В уставах Иркутской, Свердловской и Тюменской областей таковыми выступают «местные сообщества».[9]

Уставы субъектов Федерации не обошли вниманием такое базовое понятие местного самоуправления, как «вопросы местного значения». В  ст. 132 Конституции РФ о содержании этих вопросов сказано весьма кратко: органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают другие вопросы местного значения. Раскрыть эти нормы, кон­кретизировать их – задача федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации и, конечно же, уставов.

Некоторые из уставов лишь повторяют то, что сказано о вопросах местного значения в Конституции РФ (например, в Уставе Курганской области,[10] а в уставах Ленинградской и Пермской областей - и того менее.[11]). И совсем не раскрывается смысл понятия «вопросы местного значения» в Уставе Новгородской области: «...компетенция органов местного самоуправления предполагает их достаточную админист­ративную независимость, наделение необходимыми для реализации своих прав полномочиями».[12] Предпочтительнее иная, более обстоятельная характеристика вопросов местного значения, дана в уставах Иркутской, Свердловской, Тамбовской, Омской областей и Став­ропольского края.[13] Причем речь идет не столько о круге вопросов как таковых, сколько о совокупности конкретных полномочий, признанных достаточно важными для того, чтобы закрепить их в глав­ном правовом документе края, области.

Важное место в уставах занимают нормы, регламентирующие систему органов местного самоуправления. В большинстве случаев называется два их вида: представительные и исполнительные. Определение названий этих органов, их структуры, как правило, отнесено уставами к полномочиям населения. В то же время в некоторых уставах (Ленинградской, Иркутской, Новгородской областей) прямо называются эти органы.[14]

Затрагивается в уставах и ряд других вопросов: образование органов местного самоуправления, взаимоотношения органов государственной и местной власти, вопросы территориального общественного самоуправления, контроля за осуществлением местного самоуправления и др. Решаются они в разных уставах неодинаково. Уставы субъектов Федерации учитывали в основном положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», что положительно отразилось на их качестве. Полагаем, это является одной из при­чин наличия меньшего количества поправок и изменений, вносимых в уставы в последующие годы.

Наиболее значительными для местного самоуправления являются статусные законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении. Существуют различные подходы к осуществлению правового регулирования местного самоуправления на региональном уровне. Достаточно сослаться на различные формулировки названий законов о местном самоуправлении в субъектах Российской Федерации:

   - о местном самоуправлении (по этому пути пошло большинство субъектов Российской Федерации, например, Красноярский, Приморский края, Камчатская, Новосибирская, Омская, Томская, Тюменская, Воронежская области, Республика Тыва и др.);

   - об организации местного самоуправления (Ханты-Мансий­ский автономный округ, Республика Чувашия);

   - об органах местного самоуправления (Республика Хакасия);

   - об общих принципах организации местного самоуправления (Республика Бурятия, Амурская, Липецкая, Ярославская области).

Структура законов субъектов Российской Федерации в регионах тоже отличается большим разнообразием. Так, например, закон Читинской области практически полностью повторяет структуру Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Законы Омской области, Республики Тыва и Приморского края содержат нормы, регули­рующие полномочия органов местного самоуправления по управлению разными областями и сферами местной жизни.[15]

Оценивая законодательство субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления и практику его реализации в обобщенном виде, можно сделать вывод, что концепция местного самоуправления, определенная конституционными нормами и нормами федерального законодательства, воплощается в реальной жизни медленно. Муниципальное же правотворчество находит свое выражение в нормативных правовых актах различной юридической силы, которые представляют собой юридическую базу для функционирования местного самоуправления. Эта база является «многослойной» и со­стоит из целого ряда взаимосвязанных нормативных правовых актов.

Таким образом, с учетом различных уровней правового регулирования муниципальных отношений можно выделить четыре группы норматив­ных правовых актов: принимаемые на федеральном уровне; принимаемые органами государственной власти субъектов Федерации; принимаем органами местного самоуправления, их должностными лицами; принимаем путем прямого волеизъявления населения муниципальных образований.

---

[1] См.: Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» от 28.08.1995 № 154-ФЗ (ред. от 21.07.2005) // Собрание законодательства Российской Федерации, 28.08.1995, № 35. Ст. 3506.

[2] Этот термин уже получил закрепление в гл. 4 Устава Иркутской области // Ведомости Законодательного собрания Иркутской области, 2001, № 6. С. 169-189.

[3] См.: п. 1 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и ст. 12 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных права и права на участие в  референдуме граждан Российской Федерации" от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ.

[4] См.: Устав (Основной закон) Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа (в ред. Закона ТАО от 09.04.2003 № 170-ОкЗ) // http://libra.council.gov.ru/cons/region

[5] Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной об­ласти, автономных округов Российской Федерации. Вып.1. - М., 1996.

[6] См.: Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 29.12.2006) // http://libra.council.gov.ru/cons/

[7] Устав Иркутской области // Восточно-Сибирская правда, 1995, 14 февр.; Устав (Основной закон) Омской области // Муниципаль­ное право Омской области. Сборник нормативных правовых актов и доку­ментов. - Омск, 1998. С. 28.

[8] См., напр.: п. 2 ст. 41 Устава (Основного закона) Воронежской облас­ти // Муниципальное право Российской Федерации: Сборник нормативных актов: Учебное пособие / Сост. Т.М. Бялкина.- Воронеж, 2001. С. 314.

[9] Устав Тюменской области // Местное самоуправление: сравнительно-правовой анализ действующего законодательства Российской Федерации и законодательства Тюменской области: Сборник нормативных правовых ак­тов. - Тюмень, 2000. С. 18-19.

[10] Устав Курганской области // НМ офиц. Приложение к газете «Новый мир» / Курганская областная Дума, Администрация (Правительство) Кур­ганской области. 2001, 11 августа.

[11] См. Устав Пермской области // Бюллетень Законодательного собрания и администрации Пермской области. 1997, № 5. С. 5-25.

[12] Устав Новгородской области // Новгородские ведомости / Администрация Новгородской области. 2001, 27 марта.

[13] См. Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. Вып.1. - М.: Изд. Московского университета, 1996.

[14] См., напр.: Устав Новгородской области // Новгородские новости / Администрация Новгородской области. 2001, 27 марта.

 

[15] См., например: гл. 3-9 Закона Омской области «О местном самоуправле­нии в Омской области» // Муниципальное право Омской области: Сборник нормативных правовых актов и документов. - Омск, 1998. С. 36-45.