1. Реформы второй половины XIX века добавили в управление губернией много сложностей. Так, после проведения городской реформы 1870 года губернская администрация приступила к наблюдению за законностью распоряжений и действий городских дум и управ. В деятельности последних практически с момента образования стали возникать злоупотребления, так как должностным лицам городских органов недоставало опыта управления и юридических знаний. Но некоторые злоупотребления совершались и в корыстных целях. Функции надзора за деятельностью самоуправления стало выполнять губернское по городским делам присутствие. В статье 11 Городового положения от 16 июня 1870 года говорилось о том, что для рассмотрения дел по жалобам, пререканиям дел или по непосредственному усмотрению губернатора о незаконности решений городского общественного правления «учреждается в каждой губернии под председательством губернатора губернское по городским делам присутствие».
[1] Согласно нового Городового положения от 11 июня 1892 года было создано единое губернское присутствие по земским и городским делам. В его состав входили: губернатор - в качестве председателя, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской голова и, по выбору, один гласный земского собрания, утвержденный министром МВД
[2]. Так же, помимо установленных лиц, на заседание присутствия приглашались представители тех ведомств, интересы которых затрагивали решения городского самоуправления. Сам председатель имел право приглашать в присутствия для необходимых объяснений и посторонних лиц, но без предоставления им права голоса.
Наиболее часто рассматриваемые дела касались злоупотреблений или недовольств горожан при выборах в городские учреждения: отсутствие в списках избирателей, подкуп или запугивание избирателей и др.
2. В 70-80-е годы XIX века губернским присутствиям по городским делам приходилось сталкиваться с незаконными решениями городского общественного управления, которые принимались из-за неправильного понимания статей закона и чаще всего не являлись сознательным злоупотреблением. В частности, городские думы и управы предпринимали попытки награждения или наказания своих горожан, однако, согласно действующего законодательства и разъяснения Сената, они не могли применять эти меры. Встречались в деятельности общественных органов и нарушения внутренних правил работы, а также финансовые злоупотребления.
Так, городские общественные банки являлись важнейшим инструментом городских финансов, они напрямую зависели от городского самоуправления, которое периодически проводило проверку их деятельности с помощью ревизионных комиссий. Далеко не всегда общественные банки работали без нарушений, а так как капитал банков состоял из денежных средств горожан, и это сильно влияло на их финансовое благополучие, деятельность банка контролировалась и губернской администрацией.
[3] В большинстве случаев губернское по городским делам присутствие совместно с губернской администрацией пресекали нарушения в деятельности городских общественных банков.
Иногда между городским самоуправлением и губернскими властями возникали конфликтные ситуации. В ряде случаев, когда губернатор приостанавливал незаконные, с его точки зрения, решения городского самоуправления, городские думы упорно отстаивали свое решение в данной ситуации, вплоть до обращения в Правительствующий Сенат.
[4] Некоторые губернаторы, «особенно на окраинах Империи», ограничивали излишнюю, на их взгляд, самодеятельность городских общественных управлений, тем более это стало возможно после введения городового положения 1892 года, когда законодатель усилил контроль губернатора за деятельностью городских и земских самоуправлений. Распоряжения губернатора в этот период стали поступать чаще всего в безапелляционной форме либо в форме приказа.
[5] 3. Городовое положение 1870-го года установило источники финансирования городского общественного управления, налоговая политика была основой хозяйствования, т.к. налоги составляли главную часть городских доходов. Этим положением губернатору вменялось обязательное утверждение ежегодных смет и отчетов городской управы, ему же было предоставлено право оценивать целесообразность тех или иных статей городского бюджета.
[6] При этом, согласно Городовому положению «губернатор наблюдал: 1) чтобы не устраивались сборы, законом не дозволенные, дозволенные же не назначались свыше разрешенных законом размеров; 2) чтобы не допускались неуравновешенности в обложении сборами предметов, казне или уделу принадлежащих, в сравнении с частными; и 3) чтобы назначаемы были необходимые суммы на удовлетворение потребностей, законом обязательно на городские средства отнесенные». Таким образом, губернское по городским делам присутствие законным способом могло изменить решение городских дум по распределению сумм бюджета и организовать процесс его переделки, при этом особо контролировались расходы городских средств на содержание казенных учреждений, полиции и пожарной команды. Это позволяло губернской администрации контролировать хозяйственную деятельность города. Но при этом губернаторы не всегда вмешивались в деятельность общественного управления по своей инициативе и не ограничивали их хозяйственных полномочий. Идея городового положения 1870 года была придать губернатору функции прокурорского надзора в положении прокурора по отношению к органам местного самоуправления.
Губернская администрация довольно эффективно следила за законной деятельностью городского самоуправления. При этом губернатор лишь указывал присутствию по городским делам на нарушение закона, а это учреждение коллегиально разбирало ситуации и выносило решение. Большая часть нарушений закона городскими думами происходила из-за неверного толкования статей законов, нередко встречались и серьезные злоупотребления в деятельности городского самоуправления. В рассматриваемый период происходили и конфликтные ситуации, когда городские думы не соглашались с определением присутствия. Но в этих случаях городские думы для доказательства своей правоты прибегали к третейскому решению Правительствующего Сената. Этот опыт может быть использован в осуществлении масштабной реформы местного самоуправления в наши дни.
4. Тема контроля Российских региональных властей за действиями местного самоуправления продолжает оставаться актуальной сегодня. При этом, как подчеркивается в ст. 8 Европейской Хартии местного самоуправления: «Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, предназначен лишь для обеспечения законности и соблюдения конституционных принципов. Тем не менее, административный контроль может, там, где это целесообразно, осуществляться вышестоящими органами власти при выполнении органами местного самоуправления делегированных им задач».
Само же местное самоуправление обладает правом на судебную защиту, от не конституционных и неправомерных действий исполнительных и представительных органов власти субъектов Российской Федерации. Право на судебную защиту в соответствии с Хартией является одним из важнейших признаков наличия местного самоуправления страны.
Полномочия же самих органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления определены, в том числе, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.). В статье 6 данного закона говорится: «1. К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:
-правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом;
-правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;
-правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
-правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.
2. Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации».
В законе также подчеркивается (ст. 6), что: «В случае противоречия конституции (устава), закона, иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, регулирующих вопросы организации местного самоуправления и устанавливающих права, обязанности и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законом, настоящему Федеральному закону и другим федеральным законам применяются Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы».
В настоящее время идет интенсивный процесс разграничений полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в рамках осуществления в стране муниципальной реформы. Как известно, значительная часть субъектов Российской Федерации, не дожидаясь 01 января 2009, г. интенсивно осуществляют муниципальную реформу. Этому способствует реализация на практике закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Из всего изложенного можно сделать некоторые выводы: Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» разрешение принципиальных противоречий между органами государственной власти и местного самоуправления отдает на откуп судам. Зная современную судебную волокиту, можно достаточно точно сказать, что разногласия между органами власти и самоуправления, которые необходимо рассмотреть крайне срочно, в суде будет лежать «под сукном» месяцы. Отсюда следует, что для разрешения этих проблем нужно создать орган подобный губернскому по городским и земским делам присутствию XIX века, который мог бы в коллегиальном порядке разрешать споры и противоречия органов государственной власти и местного самоуправления без передачи дела в суд. Создание такого органа – серьезный шаг укрепления демократических начал в функционировании властных структур, повышении ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления за принимаемые ими решения, и весьма принципиальный шаг в повышении эффективности мер предупреждения правонарушений. Подобная инициатива, безусловно, должна быть поддержана и развита в ходе всестороннего и открытого обсуждения проблем формирования современной системы органов местного самоуправления.
[1] Мыш М.И. Городовое положение со всеми относящимися к нему узаконениями, судебными и правительственными разъяснениями. – СПб., 1890. Издание 9-е.
[2] Мыш М.И. Городовое положение 11 июня 1892 года с относящимися к нему узаконениями, судебными и правительственными разъяснениями. – СПб., 1910. Издание 7-е.
[3] Шрейдер Г.И. Наше государственное общественное управление. Этюды, очерки, заметки. Т. 1.- СПб., 1902. – С. 37.
[4]Корф С.А. Административные юстиции в России. Книга 2-я. – СПб.: Типография Тренке и Фюсно, 1910. – С. 139-140.
[5] Звягинцев Б.А. Как нужно преобразовывать наши городские думы. – М., 1909. – С. 84.
[6] Семенов Д.Д. Городское самоуправление. Очерки и опыты. – СПб., 1901. – С. 221.
