Принятие Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" сыграло свою положительную роль в становлении государственных институтов и реализации основных реформ в России.
Цели, установленные в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации, в основном достигнуты. Для развития государственной гражданской службы созданы необходимые правовые, организационные и финансово-экономические основы.
Вместе с тем, двухлетняя практическая реализация обсуждаемого Федерального закона выявила ряд проблем. Они условно могут быть разделены на четыре основных блока.
Первый блок проблем связан с тем, что из-за отсутствия на федеральном уровне нормативных правовых актов, которые должны быть приняты в развитие закона, реализовать в полной мере его потенциал пока не представляется возможным.
Сроки издания этих документов были определены федеральной программой "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 г.)". В это же время в России осуществлялись преобразования, затрагивающие почти все институты власти и управления. Реформировался бюджетный процесс. Реализовывалась Концепция второго этапа административной реформы. Совершенствовалась законодательная база государственного управления и власти. Проводилась работа по разграничению полномочий между федеральным Центром и регионами. Многие функции передавались местным органам власти. Менялась система наделения полномочиями глав регионов в России. Реформировалась политическая система.
С одной стороны, такая комплексность в проведении реформ позволила добиться желаемых результатов в максимально сжатое время, обеспечить синхронность и оперативность принятия соответствующих мер правового и организационного характера, причем их содержание можно было менять в зависимости от достигнутого одновременно на всех уровнях управления.
Но с другой стороны, эта параллельность подчеркнула недостатки ресурсной, особенно кадровой, обеспеченности. Реформа государственной службы, воплощая результаты, достигнутые в ходе административных, экономических и социальных преобразований, совершенно объективно отстала от других российских новаций.
Но были и субъективные причины. Ключевые следует искать в недооценке особенностей формирования системы управления реформой, и как следствие, отсутствие должного взаимодействия соисполнителей при разработке проектов.
В частности, не было найдено согласованных решений по ключевым вопросам еще во время подготовки федерального закона о гражданской службе. Это касалось соотношения классных чинов и должностей, правовых основ создания федерального государственного органа по управлению государственной службой, определения показателей эффективности и результативности деятельности федерального органа государственной власти.
Кроме того, многие проекты вызывали определенные трудности при межведомственном согласовании, т. к. они предполагали выделение дополнительных средств из федерального бюджета на свою реализацию. Это проекты об обеспечении транспортного обслуживания федеральных гражданских служащих, о порядке и условиях получения федеральным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения и т. д. Представители ряда министерств считали, что можно выдавать субсидию на обеспечение жильём только на основе критерия, связанного с результатами эффективности деятельности гражданского служащего. Их оппоненты полагали, что должны соблюдаться правила очерёдности и нуждаемости гражданских служащих, которые могут получить жилищную субсидию, адекватную рыночной стоимости жилья на уровне субъектов Федерации, включая Москву и Санкт-Петербург. Третьи утверждали, что субсидия должна предоставляться всем гражданским служащим, имеющим определенный стаж.
Аналогичная ситуация и с проектами федеральных законов, которые все гражданские служащие с нетерпением ждут: о социальном страховании, об обязательном медицинском страховании и о государственных пенсиях государственным служащим, уходящим в отставку или увольняющимся со службы в силу возрастных причин. Эти принципиально важные проекты также находятся на этапе согласования.
К тому же, объем работ по принятию необходимых актов, новизна правового регулирования, отсутствие экспериментальной апробации не были должным образом оценены. В итоге реформа государственной службы продлена и многие острейшие практические вопросы, которые могли бы существенно повысить ответственность служащих, повлиять на объективность служебной деятельности, предупредить совершение поступков, умаляющих авторитет власти, еще не урегулированы.
Особое внимание эксперты уделили необходимости формирования системы управления и, особенно, деятельности федерального государственного органа по управлению государственной службой. Закон на него возлагает многие функции, в том числе по созданию Сводного реестра гражданских служащих, по формированию Сводного кадрового резерва, по организации профессионального образования, по формированию системы контроля, по разработке программ развития государственной службы, по проведению экспериментов, по образованию комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов, по утверждению примерных должностных регламентов, по выработке единых критериев оценки эффективности государственной службы.
Можно предположить, что отдельные государственные органы не будут проводить, к примеру, конкурсы и аттестацию гражданских служащих, ссылаясь на отсутствие в составе своих комиссий представителей федерального государственного органа по управлению государственной службой, и эти, безусловно, значимые меры, направленные на привлечение на государственную гражданскую службу перспективных работников, так и останутся намерениями и декларациями.
Очевидно, эффективное функционирование федерального органа по управлению государственной службой могло бы существенным образом повысить темп хода реформы, улучшить качество разработки нормативной правовой базы, позволить более эффективно использовать материальные, интеллектуальные и финансовые ресурсы, привлекаемые для реализации программных мероприятий.
Конечно, требуется скорейшая разработка правовых основ его создания. Однако подход, заложенный в Федеральном законе "О системе государственной службы Российской Федерации", который предусматривает наличие единого органа управления всей государственной службой, тоже может быть пересмотрен. Практика говорит о том, что, несмотря на отсутствие нормативного правового акта, эта система формируется. Есть в Администрации Президента структурное подразделение, которое отвечает за общую координацию в системе государственной службы. На уровне видового регулирования – это по крайней мере три органа федеральной власти, которые могут осуществлять нормативно-правовое регулирование и реализовывать соответствующую государственную политику. Это Министерство обороны - для военной службы, для правоохранительной службы - Министерство внутренних дел. Применительно к гражданской службе эти полномочия, могут быть сосредоточены, к примеру, в Министерстве здравоохранения и социального развития.
На уровне субъектов развивается собственное нормотворчество. Как правило, в регионах уже определено, кто будет выполнять эти функции до создания органа по управлению государственной службой. В Пензенской области и Республике Мордовия полномочия возложены на Совет, в Еврейской автономной области и Магаданской области - на соответствующие подразделения главы региона. В Москве эти функции должны выполняться аппаратом мэра, а в Новосибирской области - администрацией области. Саратовская и Московская области уже создали органы по управлению государственной службой. Точнее - возложили эти функции на существовавшие в структуре аппарата главы региона подразделения, установив законодательно, что именно они и являются органами по управлению государственной службой. В Омской области в законе указан статус органа исполнительной власти, уполномоченного в сфере управления гражданской службой. Этим органом должен стать Комитет по делам государственной службы Омской области, который теперь называется Главное организационно-кадровое управление.
Очевидно, что если не будет подготовлено документа, координирующего эти процессы, устанавливающего принципы формирования, статус, место в системе государственных органов, отчетность, ответственность, то еще несколько лет реформа государственной службы будет либо топтаться на месте, либо приобретет черты стихийного развития.
Второй блок проблем, тормозящих реализацию Федерального закона, связан с противоречиями его отдельных положений, неоднозначным их толкованием, нечеткостью формулировок.
К примеру, законодатели отмечают, что отсутствует единый подход в наименовании классных чинов, соответствующих высшим и главным должностям гражданской службы субъектов Федерации. Федеральное законодательство не дает точного ответа на вопрос о том, как должны именоваться классные чины субъектов, и законодатели используют как уточняющие наименования соответствующего субъекта Федерации или вообще не используют никакого. Это создает определенные коллизии, например, при переходе на службу из одного субъекта Федерации в другой.
Очевидно, что необходимо найти общее решение для всей гражданской службы, учитывая при этом, что тема расширительного толкования классных чинов - это организационный вопрос, и он в полной мере должен регулироваться законодательством субъектов Федерации.
Эксперты обращают внимание на то, что требуют первоочередной доработки многие процедурные вопросы:
предлагается устранить внутренние противоречия в главе 5 "Служебный контракт". Они связанны с замещением должности гражданской службы по конкурсу и возможностью замещения иной должности гражданской службы в государственном органе при сокращении должностей гражданской службы. Нужно урегулировать вопросы заключения срочного служебного контракта, в том числе продолжительностью менее 1 года, откорректировать вопрос об изменении должностных обязанностей гражданского служащего;
важно доработать главу 6 "Основания и последствия прекращения служебного контракта" и статьи, непосредственно с ней связанные, поскольку последствия прекращения служебного контракта и увольнения с гражданской службы тесно взаимосвязаны с другими федеральными законами (о пенсионном обеспечении, о занятости), в которые может потребоваться внесение изменений;
переработать главу 7 "Персональные данные гражданского служащего. Кадровая служба государственного органа", акцентируя внимание на создании в государственной службе системы управления персоналом государственной службы;
пересмотреть отдельные положения главы 13 "Формирование кадрового состава гражданской службы" и откорректировать блок вопросов, касающихся кадрового резерва на гражданской службе, конкурсного отбора, порядка назначения на должности гражданской службы.
Проблемы возникают и с порядком оплаты. Законодатель не закрепил принципы, которые должны быть положены в основу оплаты труда на государственной гражданской службе, хотя во многих государствах мира они установлены. Например, принцип равной оплаты за равный труд, предполагающий, что на сопоставимых должностях люди получают одинаково.
Как известно, в регионах предпринимались попытки рассчитывать базовые ставки должностных окладов.
Например, в законе Новосибирской области 1996 г. было определено, что минимальный должностной оклад в системе государственной службы равен бюджету прожиточного минимума в данном субъекте Федерации.
Ещё один интересный опыт. В 1997 году был принят Кодекс государственной службы Сахалинской области, где тоже был механизм расчёта базовых ставок должностных окладов. Раз в квартал Комитет по статистике этого субъекта Федерации предоставлял губернатору данные о среднем уровне оплаты в народном хозяйстве по региону, и именно эту сумму губернатор утверждал в качестве минимальной ставки должностного оклада в системе государственной службы.
Оплата, начиная с губернатора и ниже, в различных субъектах Федерации существенно отличается, причем значительно, ни размер территории, ни численность проживающего на ней населения практически не учитываются. Это снижает как престиж должностей, так и социальную защищенность работающих на них специалистов. К тому же, отсутствие “шкалы оплаты” равнозначных должностей федерального, регионально и муниципального уровней приводит к “утечке мозгов” на региональный уровень.
И конечно, значительная разница в размерах оплаты труда между государственными служащими и работниками негосударственного сектора экономики затрудняет привлечение на государственную службу квалифицированных специалистов и руководителей. По экспертным оценкам, оплата труда главных менеджеров в 10-15 раз, старших менеджеров в 7-10 раз, менеджеров в 3-7 раза превышает оплату труда госслужащих, замещающих соотносимые должности. Это одна из причин оттока специалистов в негосударственный сектор экономики.
В свою очередь, в регионах существует неопределенность в применении Бюджетного кодекса и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
В соответствии с этими законами в субъекте Федерации, которому предоставляются дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов, размеры оплаты труда гражданских служащих и работников государственных учреждений субъекта Федерации не могут превышать размеры оплаты труда, установленные для соответствующих категорий федеральных государственных служащих и работников федеральных государственных учреждений.
При применении этих норм российские суды сравнивают размеры оплаты труда государственных служащих субъектов Федерации с размерами оплаты труда федеральных служащих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Эта практика порождает проблему реализации положений закона о гражданской службе, поскольку полномочия и функции этих органов существенно различаются.
Кроме того, оплата труда лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, и должности гражданских служащих субъекта Федерации высшей группы не может быть соотнесена с оплатой труда федеральных государственных гражданских служащих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, поскольку в последних, согласно Указу Президента "О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы", указанные должности отсутствуют.
Третий блок проблем связан с неурегулированностью Федеральным законом отдельных вопросов поступления, прохождения и увольнения с гражданской службы. Упомянутый закон разделяет понятия трудового договора и служебного контракта, ставя под сомнение правомерность распространения норм трудового законодательства о трудовом договоре на отношения, установленные служебным контрактом. В ряде случаев сложно определить, урегулирован ли вопрос в полной мере законом о гражданской службе, следует или нет использовать нормы трудового права.
Остаются дискуссионными вопросы:
о выплате дополнительной компенсации в случае расторжения представителем нанимателя с письменного согласия гражданского служащего служебного контракта без предупреждения об освобождении от замещаемой должности за два месяца;
о правовом положении гражданского служащего, в случае применения к нему такого дисциплинарного взыскания, как освобождение от замещаемой должности гражданской службы;
о замене отпуска денежной компенсацией;
об отзыве гражданского служащего из отпуска и т.д.
Также, в Федеральном законе не раскрыт ряд материально-правовых механизмов, нет их процессуального обеспечения, а поэтому некоторые нормы просто не работают. Ряд положений неоднозначен или оторван от реальной деятельности государственных органов.
К примеру, действующая редакция не предполагает механизма реализации положения, устанавливающего запрет гражданину после увольнения с гражданской службы замещать в течение двух лет должности, а также выполнять работу на условиях гражданско - правового договора в организациях, если отдельные функции управления данными организациями непосредственно входили в его должностные обязанности.
Существует обязанность гражданских служащих передавать принадлежащие им акции в доверительное управление уполномоченной государством организации. Однако механизм их передачи не раскрыт, не определена и уполномоченная организация. Когда принимался закон, не написали, кто должен эту организацию определить. Соответственно, некому предъявить претензии к правоприменительному органу, чтобы подвигнуть его на разработку соответствующего положения.
Четвертый блок проблем связан с адаптацией обсуждаемого Федерального закона к применению в государственных органах, обеспечивающих функционирование различных ветвей власти. Оценивая современное развитие законодательства о государственной службе, можно признать, что оно, по большей части, ориентировано на регламентацию деятельности государственных служащих в исполнительных органах. Это не снижает необходимость конкретизации общих положений применительно к деятельности органов, осуществляющих законодательную и судебную власть.
Решить эту проблему можно путем создания модели, согласно которой сами органы власти принимают комплекс подзаконных актов, регламентирующих прохождение в них государственной службы. В этих актах должна быть учтена специфика статуса государственных служащих, их участие, к примеру, в законодательном процессе, а также их роль, задачи, функции в профессиональном обеспечении деятельности Парламента. Все это, конечно, может быть определено соответствующими палатами самостоятельно на основе общих положений о государственной службе.
Иной способ предлагают члены Совета Федерации В.Ф. Кулаков, Г.Э. Бурбулис, Н.Ф. Пожитков, Б.Ж.. Жамбалнимбуев, А.Н. Лоторев в своей законодательной инициативе. Обсуждаемое изменение в Федеральном законе "О системе государственной службы Российской Федерации" предполагает внесение в действующую редакцию определения "парламентская служба". Авторы ссылаются на то, что, помимо прочих особенностей, в действующем законодательстве не учитывается "двойное подчинение" служащих аппаратов комитетов и комиссий Парламента как руководителю Аппарата и его заместителям, так и председателю и заместителям председателя комитета (комиссии).
Стоит отметить, что во многих странах мира приняты специальные законодательные акты, регулирующие статус, структуру и функции аппаратов парламентов, порядок прохождения в их государственной службы.
Например, в Канаде основными актами, регулирующими отношения в данной сфере, являются законы "О Парламенте Канады", "О порядке найма и условиях труда сотрудников аппарата Парламента Канады", в Великобритании – закон «Об организации работы Палаты общин», во Франции – "О правах и обязанностях чиновников", в США, - закон "О реорганизации службы в конгрессе", в Швеции - закон "О рейхстате".
Еще одна особенность, на которую хотелось бы обратить внимание.
Политические назначенцы, т.е. помощники (советники), приходят на государственную службу вместе с победой политической партии на выборах. Политическая борьба может нарушить принцип политической нейтральности чиновников, что отрицательно скажется на работе всего аппарата России, снизит стабильность и надежность его работы.
Высшая бюрократия, замещающая должности на определённый срок, и их помощники также не подлежат никакой оценке. Эти служащие без каких - либо условий получают классный чин соответствующей должности. Но это те люди, которые не только в значительной мере влияют на разработку государственной политики, но и принимают необходимые меры по ее реализации.
Законодательное признание политической роли чиновников призывает установить оптимальное сочетание политических и профессиональных начал в государственной службе и ставит задачу поиска новых форм контроля над государственной службой со стороны общества. Возможно, созданная Общественная палата поможет создать необходимые для этого условия.
Необходимо активизировать все институты подотчетности гражданских служащих. Это и Счетная палата как орган финансового контроля, и институт Уполномоченного по правам человека как орган общественной защиты прав человека, и Генеральная прокуратура как орган государственного надзора за соблюдением законодательства.
Так, в 2006 г. Генеральной прокуратурой, прокурорами субъектов Российской Федерации проведена работа по надзору за исполнением законодательства о государственной службе в федеральных органах исполнительной власти, в их территориальных подразделениях.
В ходе проверок выявлено свыше 47 тыс. нарушений законодательства о государственной и муниципальной службе, по которым приняты соответствующие меры реагирования, в том числе, возбуждено около 600 уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности.
В связи с этим необходимо доработать правовые механизмы реализации антикоррупционной политики, которые будут включать в себя внедрение ведомственных программ, создание механизмов общественной поддержки этой политики. Нужна разработка механизмов общественной экспертизы, государственно-общественных консультаций и общественного мониторинга, а также обеспечение публичности принятых решений.
Информационная открытость органов власти и участие в их деятельности гражданского общества требует законодательного закрепления процедур, обеспечивающих доступность информации о государственных органах, а именно, принятия проекта федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", внесенного Правительством Российской Федерации. Он и должен определить порядок, общие условия доступа и обеспечить открытость для граждан и организаций.
В заключении, хотелось бы отметить следующее. Еще предстоит упорядочить прохождение гражданской службы на основе служебных контрактов, замещение должностей на конкурсной основе. Должны быть системно урегулированы вопросы формирования кадрового резерва, денежного содержания гражданских служащих на всех уровнях.
Необходимо провести работу, связанную с введением должностных регламентов, учитывающих показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.
Говоря о профессиональной подготовке гражданских служащих, стоит обратить внимание на то, что с момента принятия федерального закона концепция высшего образования значительно изменилась.
Учитывая тенденции развития образования в мире в целом, необходимо проанализировать, каким образом может сказаться введение двухуровневой системы бакалавриата и магистратуры на содержание программ обучения и карьере служащих? Какой должна быть система управления образованием государственных служащих на федеральном, ведомственном, региональном уровнях? Как будет формироваться государственный заказ на подготовку кадров для государственной службы? Будут ли созданы государственные образовательные стандарты профессионального образования и подготовки кадров?
Также предстоит ответить на многие вопросы, продиктованные практикой. К примеру, каковы современные требования к профессиональному обучению, подготовке кадров в условиях создания целостной системы органов государственной власти, перераспределения полномочий и т. д.
И, конечно же, важно уделить внимание проблеме принятия федеральных законов о других видах государственной службы. Это позволит рассматривать Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в рамках общего контекста реформы и поможет обнаружить сходные проблемы и вероятные пути их комплексного решения.
Необходимо разрешить проблему, связанную с тем, что до принятия федеральных законов о системе государственной службы и о гражданской службе законодательство Российской Федерации не использовало терминологию, связанную с гражданской службой. При этом в ряде законодательных актов говорится о государственной службе в контексте гражданской службы, что требует внесения соответствующих изменений. По оценкам экспертов - это более двадцати законодательных актов.
Очевидно, что Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" должен быть усовершенствован в русле новых тенденций практики и развития других областей государственного управления. Но для принятия новой редакции, отвечающей интересам федерального центра и регионов, нужно скоординировать законотворческую деятельность, чтобы в результате такого сотрудничества и взаимодействия Государственной Думы с органами государственной власти, в том числе и субъектов Федерации, с представителями науки и практики, были созданы новые ориентиры проведения практических мероприятий по совершенствованию гражданской службы.
