Современный период деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации характеризуется стремлением ее организаторов регламентировать наиболее значимые формы их работы. Предназначенные для этих целй регламенты палат не охватывают всю совокупность возникающих в палатах отношений, участникам которых необходимо руководствоваться определенными правилами. Этим обусловлено внедрение в практику парламентской работы различных нормативных документов, регулирующих конкретные направления деятельности Государственной Думы, Совета Федерации и их аппаратов. Такие документы содержат определенный свод правил, направленных на упорядочение внутрипалатной жизни. Они основаны на действующем законодательстве и чаще всего принимаются в развитие соответствующих норм регламентов палат Федерального Собрания РФ. В связи с этим, по нашему мнению, их можно считать подрегламентными актами. Подрегламентные акты - это относительно самостоятельный вид нормативных актов, принимаемых на основе действующего законодательства в развитие отдельных норм регламентов палат Федерального собрания. Они имеют свой локальный предмет нормативного регулирования, принимаются структурными подразделениями палат, отвечающими за правильное применение регламентов палат, либо руководителями палат и их аппаратов. Цель таких актов - определить порядок решения конкретных локальных вопросов. В связи с тем, что природа и направленность подрегламентных актов одинаковы в обеих палатах Федерального Собрания РФ, их анализ делается на подрегламентных актах Государственной Думы.

В Государственной Думе принято и действует по состоянию на 1 июня 2002 года более ста двадцати подрегламентных актов. Исходя из предметов регулирования, можно выделить три основные группы подрегламентных актов Государственной Думы. Первая - по вопросам организации законодательной деятельности палаты; вторая - по вопросам работы комиссий Государственной Думы и Аппарата Государственной Думы; третья - по организационно-техническим вопросам.

Естественно, особую значимость имеют подрегламентные акты первых двух групп, так как их содержание и применение влияют на выполнение Государственной Думой своих конституционных и иных полномочий. Подрегламентные акты первой группы, их в настоящее время пять, принимаются Комитетом Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы. Для упорядочения законодательной работы в Государственной Думе важную роль сыграло разъяснение названного комитета № 3/2 от 10 февраля 2000 года «О применении статьи 220 Регламента Государственной Думы в период завершения деятельности Государственной Думы второго созыва и начала работы Государственной Думы третьего созыва». Необходимость его принятия была обусловлена тем, что «в наследство» Государственной Думе третьего созыва переходило около тысячи пятисот законопроектов, которые были внесены в Государственную Думу второго созыва, но не были рассмотрены в основном из-за нехватки рабочего времени. Рассмотрение этих законопроектов в порядке «общей очереди» ставило почти непроходимый барьер на пути реализации права законодательной инициативы депутатами нового созыва и безусловно снижало актуальность и качество рассматриваемых законопроектов.

В то же время не рассматривать эти проекты российское законодательство запрещает. Исходя из этого, в статье 220 Регламента Государственной Думы записано, что «законопроекты, не принятые Государственной Думой в окончательной редакции, а также принятые ею, но отклоненные Советом Федерации или Президентом Российской Федерации, рассматриваются Государственной Думой следующего созыва в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации, на той стадии законодательной процедуры, на которой было прервано их рассмотрение Государственной Думой предыдущего созыва, если иное не будет принято Государственной Думой нового созыва». Однако в данной регламентной норме не было раскрыто, какие именно законопроекты понимаются под «законопроектами, не принятыми Государственной Думой в окончательной редакции». В своем разъяснении Комитет по Регламенту прежде всего установил временной период, в рамках которого законопроекты могли считаться внесенными в течение второго созыва работы Государственной Думы. Он ограничивался моментом начала работы (а не дня выборов) Государственной Думы, что соответствовало Положениям статьи 99 Конституции Российской Федерации. Далее устанавливалась целая серия дополнительных процедур, позволяющих «не потерять» законопроект и довести его до рассмотрения палатой. Например, пункт «в» Разъяснения устанавливал, что «законопроекты, представленные на рассмотрение Совета Государственной Думы второго созыва, по которым данный Совет не назначил ответственный комитет Государственной Думы и не выполнил другие требования, предусмотренные статьей 109 Регламента Государственной Думы, должны быть рассмотрены Советом Государственной Думы третьего созыва для выполнения указанных регламентных требований». В Разъяснении был решен и важный вопрос о докладчике по законопроекту на палате при его внесении для обсуждения в рамках первого чтения, если докладчик уже не был депутатом, т.е. потерял право законодательной инициативы. Думается, что Комитет допустил обоснованное отступление от 118 статьи Регламента Государственной Думы, разрешив в таких случаях быть докладчиком законопроекта представителю ответственного комитета Государственной Думы.

Данное Разъяснение имело большое практическое значение. Благодаря содержащимся в нем правилам удалось упорядочить работу с законопроектами, переходившими для рассмотрения из Государственной Думы второго созыва в третий созыв. Включать все эти правила непосредственно в Регламент было нецелесообразно, так как большинство из содержащихся в Разъяснении норм носили эпизодический характер, как говорится, под конкретный случай. В этом одна из отличительных черт подрегламентных актов, поэтому их срок действия целесообразно ограничивать сроком действия конкретного созыва палаты и подтверждать либо принимать в новой редакции на начальной стадии работы палаты нового созыва.

В развитие статьи 107 Регламента Государственной Думы о том, что поступивший в Государственную Думу законопроект регистрируется в Управлении документационного обеспечения Аппарата Государственной Думы, по предложению Правового управления были приняты рекомендации от 26 апреля 2001 года «Об оформлении документов федерального законодательного процесса с использованием регистрационного номера законопроекта». Их принятие было обусловлено тем, что в Государственную Думу постоянно поступают законопроекты о внесении изменений и дополнений в федеральные законы с одинаковыми названиями. Это вносило определенную путаницу, усложняло процесс прохождения и отслеживания движения таких проектов по стадиям их рассмотрения в Государственной Думе. Благодаря присвоению каждому вносимому в Государственную Думу законопроекту регистрационного номера такого рода сложности были устранены. Кроме того, это позволило облегчить оперативный поиск законопроектов пользователями информационного фонда Государственной Думы, так как регистрационные номера законопроектов генерируются системой автоматизированного делопроизводства и документооборота (САДД) в автоматическом режиме. Названными Рекомендациями были установлены обязательные правила о том, что:   а) полное официальное наименование законопроекта, используемое в документах Государственной Думы, должно включать его регистрационный номер; б) регистрационный номер в обязательном порядке указывается при упоминании законопроекта и ссылках на него Государственной Думой, ее советом, комитетами и комиссиями на всех стадиях прохождения в Государственной Думе.

В Рекомендациях установлено, что регистрационный номер законопроекта является уникальным. В случае отзыва, возврата или снятия законопроекта с рассмотрения его регистрационный номер не подлежит повторному использованию. Не допускается повторное присвоение одному и тому же законопроекту регистрационного номера, если ему ранее уже был присвоен регистрационный номер. С учетом значимости данных Рекомендаций для упорядочения законодательного процесса их нормами в дальнейшем был дополнен Регламент Государственной Думы.

С помощью подрегламентного акта была решена проблема изменения данных о составе субъектов права законодательной инициативы, названий законопроектов и комментариев к ним. Соответствующий порядок по согласованию с комитетом Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы 5 июня 2001 года был утвержден заместителем Руководителя Аппарата Государственной Думы. Этим документом было установлено, что включение новых субъектов права законодательной инициативы в состав инициаторов законопроекта осуществляется до принятия законопроекта в первом чтении на основании соответствующего письма субъекта (субъектов) права законодательной инициативы на имя Председателя Государственной Думы, завизированного всеми инициаторами данного законопроекта. Подобным образом теперь решается вопрос об исключении субъекта права законодательной инициативы из состава инициаторов законопроекта. Думается, дальнейшее увеличение числа такого рода подрегламентных актов будет способствовать более точному исполнению отдельных законопроектных процедур. А следовательно, улучшит организацию законопроектной работы.

В развитие регламентных норм и для упорядочения работы соответствующих структурных подразделений Аппарата Государственной Думы в законодательной сфере имеется практика принятия подрегламентных документов правовым и организационным управлениями. Правовое управление разработало и использует в своей работе так называемую технологическую карту проведения экспертизы проектов федеральных законов, постановлений и других проектов документов, принимаемых Государственной Думой. В таких картах выделяются отдельные рабочие стадии (процедуры) проведения экспертизы, средства ее выполнения, формы представления результата выполнения каждой процедуры и общий результат правовой экспертизы. Технологические карты облегчают работу экспертов и исключают возможность неосознанного отступления от порядка проведения экспертизы.

Организационное управление в 2001 году подготовило и направило во все заинтересованные подразделения Аппарата и депутатам Государственной Думы Порядок формирования примерной программы законопроектной работы Государственной Думы на очередную сессию и Порядок формирования календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой на очередной месяц. Эти документы методического характера позволили улучшить соответствующие виды работ, в которых принимает участие большое количество заинтересованных лиц.

Вторую группу подрегламентных актов составляют положения о комиссиях Государственной Думы и об отдельных подразделениях Аппарата Государственной Думы, о самом Аппарате. В эту группу входят порядок присвоения и сохранения квалификационных разрядов работникам Аппарата Государственной Думы и ряд других подрегламентных актов. Принятие положения о каждой комиссии Государственной Думы, таковых по состоянию на 30 мая 2002 года было 15, вытекает из требований Регламента. Положения о комиссиях утверждаются постановлениями Государственной Думы. Положения об Аппарате Государственной Думы и его управлениях утверждаются Председателем Государственной Думы. Эти документы определяют полномочия соответствующих комиссий, управлений, отделов Аппарата, способы  выполнения возложенных на них задач, решают иные вопросы. Практикой десятилетней работы подтверждена необходимость принятия таких подрегламентных актов Государственной Думы и ее Аппарата.

В третью группу входят подрегламентные акты по различным организационным вопросам, с которыми приходится сталкиваться и депутатам, и работникам Аппарата Государственной Думы в процессе своей работы. К их числу можно отнести положения об удостоверении депутатов Государственной Думы и их помощников, положение о служебных командировках депутатов, их помощников и работников Аппарата Государственной Думы, Правила об аккредитации журналистов при Государственной Думе, распоряжение о проведении конкурсов по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для нужд Государственной Думы. Чаще всего такие подрегламентные акты утверждаются руководителем Аппарата Государственной Думы и известны ограниченному кругу лиц. Такой порядок вряд ли верен. В условиях открытости работы парламента, принимаемые в его палатах документы должны быть доступны для широкой общественности, поэтому целесообразно чтобы они утверждались Постановлениями Государственной Думы. Это позволило бы в обязательном порядке публиковать их в «Парламентской газете» и таким образом реально, в более полном объеме внедрить в парламентскую жизнь принцип гласности.