Конституция Российской Федерации 1993 г. (ч. 2 ст. 7) наряду с гарантиями охраны труда и здоровья людей, государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан закрепляет систему социальных служб и гарантий социальной защиты.
Российское законодательство, в целях определения особенностей правового положения органов социальной защиты, для каждого из них закрепляет порядок формирования, функции, полномочия, внутреннюю структуру, организационно – правовые формы. Среди указанных черт, характеризующих правовое положение органов социальной защиты, особая роль принадлежит полномочиям, посредством которых «государство уполномочивает его осуществлять определенные задачи и функции».
Оттого насколько полно закрепляются в нормах права полномочия органов социальной защиты, во многом зависит четкость и эффективность работы всей системы.
В своем Послании Федеральному Собранию «Россия на рубеже эпох» и последующих выступлениях, Президент Российской Федерации, подчеркивая значение полномочий органов власти, в том числе и органов местного самоуправления, отметил, что все они как раз и образуются для осуществления закрепленных в соответствующих нормативных актах полномочий. Любой выход за пределы установленной компетенции означает незаконное присвоение властных полномочий. В этой связи, по мнению главы Российского государства, важнейшей задачей является определение в нормативных актах статуса органа власти и управления, а также механизмов его ответственности.
Вопрос о сущности, содержании, формах, способах установления и реализации полномочий государственных органов относится к числу наиболее разработанных, необъятных по числу и объему работ, посвященных этой теме, и одновременно, одним из наиболее запутанных вопросов в юридической теории. Причем, после работ Б.М. Лазарева дальнейшие изыскания в этом направлении зачастую проводились в основном в рамках существующих теорий, прибавить к которым принципиально новый научный продукт не всегда удавалось. Следует отметить, что В. Даль полномочие органа власти рассматривал на примере судьи, вкладывая в это понятие: 1) «возможность, право судить о ком, о чем или кого»; 2) в соответствии с тем, «кому и что подсудно»; 3) имея для этого «законные, прямые, полные, признанные и полноправные права».
Авторы юридического энциклопедического словаря понимают под полномочиями «совокупность прав и обязанностей государственного органа, должностного лица» и указывают, что «полномочия органов государственной власти и управления определяются непосредственно конституцией и другими законами…».
В настоящее время среди отечественных ученых существуют различные точки зрения относительно понятия полномочия государственных органов или органов местного самоуправления. При этом дискуссия в основном ведется вокруг соотношения трех терминов: полномочия, компетенция и функции органа.
По мнению одних ученых полномочия и компетенция органов - тождественные понятия, они определяются как «совокупность полномочий или прав органа государства», другие под полномочием органа власти понимают «совокупность прав и обязанностей», третьи – не только права и обязанности, но и определенный круг деятельности государственного органа – «круг задач», четвертые – «предметы его ведения».
Представляется, что компромисс между приведенными точками зрения может быть найден только в случае рассмотрения полномочий и функций в качестве взаимосвязанных, но все же самостоятельных и непременных элементов (черт) правового статуса определенного органа. При этом следует исходить из того, что практически все современные ученые под функциями органа власти понимают направления, сферы его деятельности, под полномочиями – основные права и обязанности, с помощью которых ими реализуется закрепляемые в законе функции. Такой подход дает возможность создать эффективные механизмы правового регулирования общественных отношений, в том числе и в области социальной защиты; разграничить полномочия органов местного самоуправления в области социальной защиты и государственных органов в зависимости от их функционального предназначения; проанализировать круг и содержание каждого в отдельности полномочия с точки зрения решения задач, стоящих перед каждым органом, и оценить его действия и решения с точки зрения их соответствия законодательству.
Таким образом, компетенция государственных органов и органов местного самоуправления в области социальной защиты граждан представляет собой совокупность их полномочий и функций в данной сфере жизнедеятельности. Компетенцию любого органа управления, как правило, определяют как юридическое выражение совокупности функций и полномочий органа в соответствующей сфере общественной жизни. В функциях отражается содержание воздействия, характер взаимосвязи между участниками управленческих отношений, в полномочиях – юридически закрепленные методы управления и правовые формы осуществления управленческой деятельности. Об этом же, в сущности, писал и Л.А. Велихов применительно к управлению городом. Он подчеркивал, что термин «муниципальная компетенция» можно понимать в широком и узком смысле. В первом случае в нее входят не только права и обязанности, но и весь круг ведения и деятельности городских самоуправлений; во втором – под компетенцией понимаются специально предоставляемые городскому самоуправлению юридические права и принудительно возложенные на них обязанности. Содержание полномочий, как прав и обязанностей, т. е. компетенции субъекта управления в узком смысле как бы плавно вытекают из содержания закрепленных за ним функций. Или, иначе говоря, объем полномочий должен соответствовать объему осуществляемых функций.
Между функциями и полномочиями существует тесная взаимосвязь. Вместе взятые они представляют собой определенную сферу деятельности органов. Их наличие и указание на них в нормативно-правовых актах, закрепляющих правовой статус органов власти и управления, способствует реализации принципа разделения властей, поскольку по точному замечанию профессора И.Д. Левина, «ограничение власти каждого органа власти возможно только путем выделения для него определенной сферы деятельности» . Однако, на наш взгляд, обязательным является отграничение в законодательстве (в компетенционных нормах) функций от полномочий. К сожалению, в законодательстве субъектов Российской Федерации это происходит не всегда. Например, отсутствует точное разграничение функций и полномочий органов местного самоуправления в области социальной защиты в Законе Липецкой области «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предоставлению мер социальной поддержки и социальному обслуживанию населения» от 2 декабря 2004 г. № 143 – ОЗ , а также в Законе Липецкой области «О государственной социальной помощи» от 29 марта 2005 г. № 179 - ОЗ , их перечисляют вперемежку, что приводит к определенным трудностям в правовом регулировании общественных отношений в данной области. Так в ст. 2 первого из упомянутых законов не делается различий между функциями и полномочиями органов местного самоуправления в области социальной защиты населения.
Аналогичная картина наблюдается в законах о социальной защите населения Курской и Орловской областей.
В связи с отсутствием четкого разделения в указанных нормах функций и полномочий органов социальной защиты населения возникают конкретные проблемы в правовой оценке их деятельности в области социальной защиты и с точки зрения соответствия этой деятельности нормам законодательства. Это связано с тем, что в отличие от полномочий органа социальной защиты, представляющих собой совокупность его прав и обязанностей, функции определяют только общие направления деятельности такого органа и не предполагают механизмов ответственности за неисполнение правовых норм, закрепляющих такие функции.
Для устранения такого положения в ст. 2 Закона Липецкой области № 143 – ОЗ необходимо, на наш взгляд, внести изменения, связанные с четким разделением полномочий и функций органов местного самоуправления в области социальной защиты с учетом высказанных выше предложений. Нуждаются в этом и аналогичные нормативно-правовые акты других регионов.
Необходимость такого именно способа закрепления в законодательстве полномочий органов местного самоуправления заключается в его точности и определенности. Применяемый в настоящее время способ смешения функций и полномочий имеет следующие существенные недостатки: во-первых, в случае отсутствия в законе какой-либо функции или конкретного полномочия органа местного самоуправления он начинает действовать в условиях правового вакуума, когда невозможно их проанализировать с точки зрения соответствия закону, что может явиться причиной дезорганизации системы управления муниципальных органов социальной защиты; во-вторых, вперемежку с широкими и важными полномочиями органов местного самоуправления могут формулироваться и мелкие, что приводит к чрезмерному дроблению их прав и обязанностей, мелочной регламентации их деятельности.
Как известно в науке и практике многих зарубежных государств при формулировании полномочий органов местного самоуправления применяется принцип «ultra vires», предполагающий, что органы местного самоуправления вправе делать лишь то, что им предписано или разрешено законом.
В нашей стране в советский период при определении полномочий местных органов власти традиционно применялся как метод «ultra vires», т.е. позитивный способ формулирования их прав и обязанностей, так и негативный способ, основанный на правиле – разрешено делать все, что не запрещено законом . Применяется он, к сожалению, и сейчас, тогда как в науке уже давно стало аксиомой, что основанием деятельности властных структур и должностных лиц является закрытый перечень их функций и полномочий .
Определяя полномочия органов местного самоуправления, отечественное законодательство иногда делает это не в прямой форме, а путем установления правила: данный орган решает все те вопросы, которые не относятся к компетенции других органов. Но чтобы в подобных случаях определить, что же конкретно отнесено к компетенции данного органа, нужно, как правило, изучить большое количество нормативных актов, закрепляющих их полномочия, что является весьма трудоемкой работой .
И все-таки, при формулировании полномочий органов местного самоуправления в области социальной защиты населения, Российское законодательство могло бы использовать смешанный способ, предполагающий как закрепление прав и обязанностей указанного органа, так и указание на то, что орган местного самоуправления обладает правами, которые не отнесены к компетенции других органов и должностных лиц Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления.
Например, в этой связи ст. 2 Закона Липецкой области «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предоставлению мер социальной поддержки и социальному обслуживанию населения» от 2 декабря 2004 г. № 143 – ОЗ могла бы не только перечислять полномочия органов местного самоуправления области, но содержать указание на то, что указанные органы располагают в области полномочиями, которые не отнесены законом к компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти Липецкой области.
Применение такого смешанного способа, несомненно, способствовало бы развитию инициативы органов и должностных лиц местного самоуправления, но его реализация требует, чтобы работники этих органов хорошо знали законодательство, регламентирующее не только их собственные полномочия, но и полномочия в области социальной защиты населения федеральных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Данный подход также нельзя признать универсальным, подходящим ко всем случаям определения компетенции органов местного самоуправления. Как и все остальные его «следует соизмерять с конституционными принципами защиты личности и общественных интересов» . Принципу соизмерения общественных интересов соответствует, на наш взгляд, подход, примененный законодателем.
При рассмотрении понятия полномочий органов местного самоуправления в области социальной защиты граждан особый интерес представляет проблема соотношения прав и обязанностей государственного органа вообще и органа местного самоуправления, в частности, с их правоспособностью. По мнению Б.М. Лазарева, без решения этого вопроса нельзя разобраться до конца в юридической природе полномочий, определить ее место в общей системе правовых явлений .
По поводу соотношения прав и обязанностей органа местного самоуправления, как и органа государственной власти с его правоспособностью в отечественной науке существуют различные точки зрения. Одни считают, что полномочия включают в себя правоспособность плюс права и обязанности, вытекающие непосредственно из закона и существующие до стадии правоотношений, а другие рассматривают полномочие такого органа и его правоспособность как два самостоятельных явления, ни один из которых в состав другого не входит .
В юридической литературе до сих пор преобладает мнение о том, право государственного органа или органа местного самоуправления представляет собой «субъективное право в потенции», «настоящие» «субъективные права» появляются лишь в правоотношениях, что полномочие указанных органов является, по сути, его правоспособностью. «Справедливо, - говорит Ю.Г. Басин, что органы управления (должностные лица) наделяются полномочиями со дня образования соответствующего органа, но конкретные правомочия совершать действия, охватываемые их полномочиями, эти органы приобретают при наступлении юридических фактов. Полномочия – это совокупность возможных, но не наличных прав».
Некоторые авторы рассматривают права и обязанности государственного органа как различные виды полномочий. По их мнению, «права государственного органа сохраняют за ними известную свободу выбора при решении тех или иных жизненных ситуаций, а обязанности не оставляют никакого места для усмотрения органа и условия их осуществления, всегда точно оговариваются в законе».
Однако есть и другие точки зрения. В юридической литературе отмечалось, что полномочие государственного органа не должно рассматриваться как правоспособность, что в полномочие входят права и обязанности, вытекающие непосредственно из закона и существующие до стадии правоотношений.
По нашему мнению, интересам становления и развития правового государства в России соответствует понимание полномочия органа местного самоуправления в области социальной защиты не как правоспособности, а как совокупности прав и обязанностей (в противном случае «применение таких понятий как превышение власти, бездействие власти, было бы сильно затруднительно» ).
Мы солидарны с мнением Л.А. Григоряна, который утверждал, что для органа народного самоуправления возможное поведение есть одновременно и должное поведение и что у него вообще не существует правомочий «в чистом виде» ибо каждое конкретное право такого органа выступает одновременно в качестве его обязанности. Отстаивая свою точку зрения, он вполне обоснованно проводил различие между полномочиями народного самоуправления и правами и обязанностями гражданина, подчеркивая, что «первые, возникают в связи с их закреплением в законе вне зависимости от существования правоотношений, а вторые, - только в связи с наличием такого рода правоотношений».
Федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации, во многом придерживаясь данной точки зрения, указывает, применительно к области социальной защиты населения, на различие между полномочиями органа власти и правами и обязанностями.
Так, например, ст. 5 Закона Орловской области « О системе социальной защиты населения в Орловской области» от 30 мая 2006 г. № 598 –ОЗ гарантирует каждому гражданину, проживающему на территории области, предоставление социальных услуг, обеспечение равных возможностей в их получении. Закон Курской области «О наделении органов местного самоуправления Курской области отдельными государственными полномочиями Курской области в сфере социальной защиты населения» (в ред. от 27.02 2007г. №14 – ЗКЮ) определяет сферу социальной защиты населения приоритетной в деятельности государственной власти и местного самоуправления. С таких позиций установлены нормы Закона Липецкой области «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Липецкой области».
В отличие от гарантированного Конституцией права граждан на социальную помощь и поддержку со стороны государства, полномочия органов местного самоуправления в данной области действуют постоянно в силу их закрепления нормативно, прежде всего, в законе, а не в силу обязательности возникновения каких-либо правоотношений, субъектом которых являются эти органы. В отличие от граждан, которые могут делать все, что не запрещено законом, орган местного самоуправления может делать только то, на что он прямо правомочен законом или основанным на законе другим правовым актом.
Например, таким правонарушением можно считать неисполнение или ненадлежащее исполнение органами местного самоуправления социальной поддержки отдельных категорий граждан по обеспечению продовольственными товарами (в соответствии со ст. ст. 2, 3 Закона Курской области «О предоставлении социальной поддержки отдельным категориям граждан по обеспечению продовольственными товарами» в ред. от 27.02.2007 № 14 – ЗКО). Неисполнение таких полномочий органами местного самоуправления должно повлечь за собой применение мер ответственности со стороны государства.
Если обратиться к законодательству, то можно сразу же обнаружить, что нормативные акты, закрепляющие полномочия органов местного самоуправления в области социальной защиты населения, говорят не о правоспособности, а прямо о «правах» и «обязанностях» этих органов. В ряде случаев законодательство определяет не только полномочия, которыми обладает орган местного самоуправления, но и те, которые он «автоматически» приобретает при наступлении заранее предусмотренных условий. Но, как правило, законодательство ограничивается установлением уже имеющихся у органа полномочий.
Иногда правовые нормы заранее предусматривают, и весьма конкретно те юридические факты, при наличии которых орган местного самоуправления обязан действовать определенным образом, реализуя свои полномочия. Однако очень часто, характеризуя ситуацию, при наличии которой орган местного самоуправления обязан действовать тем или иным образом, правовые нормы делают это лишь в самой общей форме, предоставляя самому органу юридическую возможность решать, есть ли в том или ином конкретном случае обстоятельства, при наличии которых он может и должен предпринять предусмотренные правовой нормой действия. Например, согласно ст. 6, п.4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Аналогичные положения содержатся и в ст. 19 и 21 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., который в полном объеме вступил в силу с 1 января 2006 г. Такие же положения содержатся и в законах субъектов Федерации.
На наш взгляд, полномочия органов местного самоуправления в области социальной защиты населения должны быть регламентированы более детально. В условиях правового государства повышается роль права в регулировании организации и деятельности органов местного самоуправления, в том числе и в области социальной защиты. Но поскольку это невозможно сделать в рамках федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации, то такая задача должна быть решена в рамках нормотворчества органов местного самоуправления.
Таким образом, полномочия органов местного самоуправления в области социальной защиты населения могут определяться: 1) действующим федеральным законодательством; 2) законодательством субъектов Федерации; 3) инициативой органов местного самоуправления, в случаях, если действующее законодательство не содержит прямого запрета по отношению к этим органам заниматься указанными вопросами, местным нормотворчеством; 4) соглашениями о разграничении полномочий между органами власти субъектов Федерации и муниципальными органами.
