Существующее в обществе многообразие различных процессов (экономических, политических, юридических, демографических и др.), а также формирование и выделение новых факторов в социуме мобилизует силы научной общественности для их изучения. Активную роль здесь, по нашему мнению, должны играть представители общественных наук.
В современных условиях проведения экономических и неразрывно связанных с ними правовых реформ актуальное значение приобретает проблема определения места и роли различных видов юридического процесса в системе правового воздействия на общественные отношения. Однако, не только теоретики права сегодня исследуют незаслуженно забытое понятие «юридического процесса» , но и юридическая практика вполне обоснованно возлагает на юридический процесс большие надежды, связанные с его совершенствованием.
Самой распространенной классификацией юридического процесса является его подразделение по отраслям права, здесь выделяют уголовный, административный, гражданский и иные виды юридического процесса. Тем не менее, с точки зрения общей теории государства и права более приемлемой является классификация юридического процесса по форме реализации функций государства . В данном случае можно выделить два вида юридического процесса - правоприменительный и правотворческий (нормотворческий). При этом каждый вид обладает своими особенностями. Однако можно вычленить и общие признаки (черты), характеризующие собирательное понятие юридического процесса.
Во-первых, это деятельность, направленная на реализацию заранее разработанных социальных программ (экономических, политических, экологических, научных и др.).
Во-вторых, это властная деятельность компетентных органов и должностных лиц.
В-третьих, это деятельность, направленная на принятие юридических решений.
В-четвертых, юридический процесс - это всегда динамичный состав юридических фактов, с конкретными сроками и санкциями за несоблюдение юридических процедур, оказывающих юридическое воздействие на отношения в социуме.
В-пятых, это деятельность, осуществление которой урегулировано процессуальными нормами .
В-шестых, эта деятельность состоит из ряда специфических следующих друг за другом, взаимосвязанных стадий.
Из сказанного следует, что юридический процесс - это определенный набор последовательно совершаемых, связанных между собой, определенных нормодателем действий, направленных на принятие решений, имеющих юридическую значимость.
Особое значение в упорядочении общественных отношений играет нормотворческий процесс, поскольку то, какие будут его результаты, т. е. нормативные документы (акты и договоры), напрямую отразится на действии различных правоприминителей. От уровня качества нормативных актов и, прежде всего, от их содержания, а в отдельных случаях и от определенной формы, в значительной степени зависят судьбы людей, поскольку данными актами устанавливаются как различные запреты (административные, дисциплинарные и др.), так и субъективные права и юридические обязанности субъектов правоотношений.
Между тем, сам нормотворческий процесс также ощущает на себе влияние всей палитры социальных процессов. Так, например, конструктивное управленческое решение, направленное на преодоление проблем в сельском хозяйстве, медицине, образовательной сфере с помощью приоритетных национальных проектов в современных реалиях без правового регулирования либо невозможно вообще, либо не достигнет поставленных целей. По этому вопросу в современной учебной юридической литературе С.В. Поленина пишет следующее: "Действие социальных факторов находит свое отражение в нормативном правовом акте и, следовательно, он есть конечный объект их применения" . А нормативные акты, как известно, являются продуктом социальной деятельности в виде нормотворчества, поэтому такой вид юридической деятельности, как нормотворческий процесс, в значительной степени зависит и от внешней среды. В свою очередь нормодатель, облеченный государством полномочиями по правовому регулированию определенных отношений в социуме, не должен выступать в качестве лакмусовой бумажки, а осмысленно, используя правовые средства, обязан пытаться реально упорядочить эти отношения. Нормы, разработанные и принятые нормодателями, должны работать, а не быть «пустым звуком», не превращаться в ненужные невостребованные циркуляры. Для реализации данной цели различные органы власти осуществляют следующие виды нормотворческого процесса: законотворческий; нормотворческий процесс высших органов исполнительной власти, результатом которого являются нормативные указы Президента, постановления и другие нормативные акты Правительства; ведомственный нормотворческий процесс; нормотворческий процесс органов государственной власти субъектов Федерации; локальный нормотворческий процесс, который в свою очередь, в современных условиях, следует подразделить на нормотворческий процесс местных органов власти и корпоративный нормотворческий процесс.
Конечно, все перечисленные виды нормотворческого процесса имеют общие стадии, которые присущи как законотворчеству, так и нормотворческому процессу федеральных органов исполнительной власти. Например, стадия нормотворческой инициативы. Однако содержание и форма нормотворческого процесса федеральных органов исполнительной власти все же заметно отличается от других видов нормотворческого процесса.
Несмотря на то, что данный вид нормотворческого процесса государственных органов в последнее время неоднократно был предметом диссертационных исследований (работ, Л.А. Богачевой, С.В. Бошно, Т.Н. Ворониной, В.О. Елеонского, Н.Н. Захаровой, С.А. Иванова, Е.Н. Каменевой, Н.Н. Карташова, Т.Е. Кучеровой, А.П. Любимова, Н.Н. Червякова, Н.С. Шмаковой), его содержание, и более того, структура, несомненно, нуждается в совершенствовании.
По нашему мнению, анализировать современное состояние ведомственного нормотворческого процесса следует, прежде всего, выявляя и рассматривая его существенные особенности. В связи с этим для раскрытия и разработки современной модели ведомственного нормотворческого процесса необходимо подробно проанализировать данный вид юридической деятельности, а именно – его стадии.
Основным нормотворческим процессом, осуществляемым федеральными органами исполнительной власти, является процесс принятия актов, в основной массе направленных на развитие положений правовых актов, обладающих большей юридической силой, чем ведомственные нормативные акты, либо устанавливающих "первичные" правила поведения. Примером последних служит приказ Минюста России от 13.01.2006 г. № 2 «Об утверждении Инструкции об оказании содействия в трудовом и бытовом устройстве, а также оказании помощи осужденным, освобождаемых от отбывания наказания в исправительных учреждениях уголовно-исполнительной системы» . Федеральные органы исполнительной власти принимают также нормативные акты, отменяющие и изменяющие нормы других ведомственных актов. Поэтому содержание и форма процесса, направленного на создание новых норм права, значительно отличается от содержания и формы процесса отмены или изменения правовых норм. Однако, с чего начинается ведомственный нормотворческий процесс в Российской Федерации? Существуют следующие точки зрения на данную проблему. Сторонники первой понимают нормотворческий процесс широко, включая в него неконтролируемый этап формирования правовых взглядов.
Вторая точка зрения заключается в том, что ведомственный нормотворческий процесс начинается чаще всего с принятия решения о необходимости разработки ведомственного нормативного акта. На практике такое решение принимают федеральные министры или руководители (директора) ведомств , а также высшие органы государственной власти. Однако, согласно п. 9 основного документа, регламентирующего ведомственный нормотворческий процесс в Российской федерации, т. е. «Правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, «нормативные правовые акты подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности». Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2002 г. № 715 пункт 9 анализируемого документа был дополнен абзацем, в котором говорилось, что отдельные нормативные правовые акты могут подписываться (утверждаться) первыми заместителями (заместителями) руководителя федерального органа исполнительной власти, на которых в установленном порядке возложено руководство отраслевыми службами, сформированными в этих органах .
Третья точка зрения заключается в том, что ведомственный нормотворческий процесс может начинаться со стадии нормотворческой инициативы, которая в министерствах и ведомствах имеет свои особенности. Вследствие этого возникает вопрос: что же представляет собой стадия нормотворческой инициативы в министерствах и ведомствах? Как известно, в федеральном законодательстве отсутствует дефиниция, определяющая понятие нормотворческой инициативы федеральных органов исполнительной власти, как и дефиниция, раскрывающая значение нормотворческой инициативы федерального министерства. Что же касается практики, то с нормотворческой инициативой выступают как подразделения и сотрудники федеральных министерств, так и граждане, поскольку существуют ведомственные нормативные акты не только внутреннего, но и внешнего действия, распространяющие свои веления на граждан. Как показал проведенный анализ, нормотворческая инициатива может быть выражена в следующих формах: инициативные проекты нормативных актов, различные концепции нормативных актов, предложения о разработке и принятии какого-либо нормативного документа, предложения об изменениях и дополнениях в ведомственные нормативные акты.
В свое время Д.А. Керимов указывал на необходимость различия инициативы по созданию нормативных актов, исходящих от компетентных государственных органов, отдельных лиц, наделенных правом законодательной инициативы, и правовой инициативы, исходящей от граждан и организаций, не наделенных указанным правом .
Здесь необходимо сделать одно уточнение применительно ко всей системе федеральных органов исполнительной власти, смысл которого заключается в том, что если руководство федерального министерства примет решение рассмотреть предложения, внесенные субъектами, не указанными в нормативных актах, регламентирующих ведомственный нормотворческий процесс, то дальнейший порядок действий мало чем будет отличаться от обычной процедуры. Субъектами "выдвижения инициативных проектов", то есть субъектами нормотворческой инициативы, сегодня могут быть как юридические лица и их структурные подразделения, так и физические лица, а также их объединения.
Тем не менее, несмотря на то, что нормотворческая инициатива может исходить от разных субъектов правоотношений, решение об издании нормативного акта принимает одно из должностных лиц органа власти. Обычно, после того, как руководство государственного органа в связи с прямым велением нормативного акта органа высшей государственной власти либо "своей волей" примет решение о необходимости разработки и принятия нормативного акта, направленного на регулирование тех или иных общественных отношений, начинается самый трудный этап ведомственного нормотворчества – подготовка проекта нормативного акта. При этом, на данном этапе ведомственного нормотворческого процесса, особую роль играют не субъекты нормотворчества, которые имеют право принятия ведомственных нормативных актов, а субъекты, которые обеспечивают нормотворческий процесс в министерствах и ведомствах. Как отмечал в своем исследовании В.О. Елеонский, "обычно создаваемые в ведомствах юридические службы выполняют роль как субъектов обеспечителей внутриведомственного поднормотворчества, так и субъектов выдвижения инициативных проектов, а в целом осуществляют меры по поддержанию нормального функционирования субъектов внутриведомственного поднормотворчества" . Однако, что касается "субъектов выдвижения инициативных проектов" то, как показал осуществленный анализ нормотворческой деятельности, на сегодняшний день такими субъектами, в большинстве случаев, выступают структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти.
