Известно, что самым важным критерием качества закона является его эффективность. Надо полагать, что последняя заключается в наилучшем достижении цели, которую преследовал законодатель, принимая закон. Однако, всегда ли законодатель правильно определяет цель принимаемого закона?
Целью закона может быть только разрешение какой-нибудь общественной проблемы, которая не может быть разрешена иначе, как принятием закона. Законы вообще были бы не нужны, если бы у общества не было проблем, требующих нормативного вмешательства со стороны государства.
Все существующие теории возникновения права сводятся, главным образом, к тому, что законы возникли с целью упорядочивания отношений между людьми. Но ведь необходимость этого упорядочивания не могла возникнуть сама по себе, без достаточных к тому оснований. И такими основаниями были именно общественные проблемы, в частности: воровство стало причиной появления норм уголовно-правовых; необязательность и другие казусы в сфере обращения товаров – гражданско-правовых; бедность нетрудоспособных членов общества – социально-правовых.
Также и в современных условиях, проблема ухудшения здоровья школьников из-за чрезмерной учебной нагрузки и курения явилась причиной принятия законодательных решений соответственно о переходе с шестидневной учебной недели на пятидневную и о запрете на продажу табачных изделий в школах и рядом с ними. В то же время никому не пришла идея принять закон о регулировании длины человеческих шагов, поскольку эти шаги не вызывают никаких проблем .
Таким образом, закон не должен приниматься, если причиной его разработки была не общественная проблема, а что-либо иное. Даже такое благородное дело, как улучшение социального положения той или иной категории граждан, не может быть целью закона, если их социальное положение не является общественной проблемой. Разве что, если у законодателя нет других проблем.
Анализ целей российских законов, обозначенных в пояснительных записках к этим законам, а иногда и в самих законах, показывает, что цели многих законов определены неверно. Иногда целью закона называется то, что целью закона быть не может. Например, целями закона провозглашаются «установление правовых основ», «обеспечение правовых условий», «урегулирование отношений», каждое из которых не является самоцелью, а может быть лишь способом достижения той или иной цели закона.
Однако, в статье 2 Федерального закона «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» записано, что целью этого закона является «установление правовых основ государственного регулирования обеспечения воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения…» . На самом деле, воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения не понадобилось бы, если бы эти земли в процессе их использования не истощались. Поэтому причиной принятия данного закона следовало назвать такую общественную проблему, как истощение сельскохозяйственных земель, а его целью - разрешение этой проблемы. Путей ее разрешения много, и воспроизводство плодородия, в том числе, с помощью государственного регулирования – только один из них. Например, можно также принять меры по предотвращению истощения земель. Но, возможно, у автора закона была другая, не менее важная для него цель (!) – «установление правовых основ государственного регулирования обеспечения…». Проще сказать – установить государственное регулирование. Случайно ли «проговорился» инициатор этого закона, указав в нем не должную цель закона, а свою собственную, или действительно не видел должной цели закона, но данный пример наводит на предположение, что должная цель закона и цель, установленная его инициатором (или его собственная цель?), могут не совпадать.
Для сравнения можно привести Закон РСФСР «О реабилитации жертв политических репрессий», в преамбуле которого была верно указана цель этого закона: «реабилитация всех жертв политических репрессий, подвергнутых таковым на территории Российской Федерации с 25 октября (7 ноября) 1917 года, восстановление их в гражданских правах, устранение иных последствий произвола и обеспечение посильной в настоящее время компенсации материального и морального ущерба» . Но если бы автором этого закона был автор предыдущего, то он, наверное, назвал бы его «О государственном регулировании обеспечения реабилитации жертв политических репрессий». Как говорится, почувствуйте разницу…
Другой вывод, вытекающий из анализа целей российских законов, состоит в том, что некоторые авторы законопроектов просто не придают целям будущих законов должного внимания и формулируют эти цели без необходимого осмысления. Иначе как можно объяснить, что в пояснительной записке к вносимому в Государственную Думу законопроекту и в самом законопроекте указаны разные его цели. Так, 25 ноября 2005 года Государственная Дума приняла в первом чтении проект федерального закона № 217352-4 «О персональных данных». В пояснительной записке к этому законопроекту говорится, что его целью является «создание общих унифицированных требований к сбору и обработке (хранению, актуализации, использованию, раскрытию и предоставлению) персональных данных физических лиц (субъектов персональных данных) во всех сферах, где используются персональные данные». А в статье 2 названного законопроекта было записано: «Целью настоящего Федерального закона является обеспечение защиты прав граждан на неприкосновенность частной жизни при сборе и обработке персональных данных».
Следует отметить, что в статье 2 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» записано, что его целью является «обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина при обработке его персональных данных, в том числе защиты прав на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну». Заметим, что в принятом законе не предусмотрена «неприкосновенность частной жизни при сборе персональных данных», которая была предусмотрена в соответствующем законопроекте. То есть, цель закона, которая является первичным элементом его концепции, была изменена во втором его чтении (в лучшем случае), в ходе которого концепция закона, по сложившейся практике, меняться не может.
Отсутствие должного внимания к цели закона подтверждается и тем, что в статье закона, именуемой «Цель настоящего Федерального закона», может содержаться положение, не имеющее ничего общего с целью закона, например: «Положения настоящего Федерального закона основываются на положениях Конституции Российской Федерации, в соответствии с которыми вопросы, касающиеся федеральных энергетических систем, правовых основ единого рынка, основ ценовой политики, безопасности Российской Федерации, относятся к предметам ведения Российской Федерации» .
Иногда неверные цели закона провозглашаются как истины, не требующие доказательств, то есть, без каких-либо обоснований. Если бы такие обоснования были, то из них можно было бы вывести и должные цели законов. Но авторы некоторых законопроектов не называют проблемы, послужившие причинами возникновения этих целей.
Например, целью закона провозглашается «устранение имеющихся в законодательстве пробелов», но не поясняется, каких именно пробелов и, самое главное, какие общественные проблемы возникают в связи с этими пробелами. Ведь назвать пробелом можно что угодно (например, отсутствие в законодательстве определения какого-то термина), но не каждое восполнение пробела можно обосновать. То есть, доказать, во-первых, что именно этот пробел, а не что-то другое, создает общественную проблему, во-вторых, что для разрешения этой проблемы необходимо восполнить этот пробел именно таким, а не иным образом. Например, в пояснительной записке к проекту федерального закона № 217354-4 «Об информации, информационных технологиях и защите информации» было записано, что разработка законопроекта направлена на достижение такой цели, как «решение актуальных проблем, которые обозначил опыт существования Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» (например, определение правового статуса различных категорий информации, регулирование создания и эксплуатации информационных систем, установление общих требований к использованию информационно-телекоммуникационных сетей). Однако не сказано, зачем нужны указанные «определение», «регулирование» и «установление». Более того, не сказано, как можно определить правовой статус категории информации, если она не является субъектом правоотношений.
Также не обоснована и такая цель этого законопроекта, как «создание необходимой правовой основы для реализации конституционных прав граждан, защиты государственных и общественных интересов в сфере использования современных информационных технологий». Звучит, конечно, красиво, но не убедительно. Как и такая цель этого же законопроекта, как «уточнение закрепленных в действующей редакции подходов к регулированию различных категорий информации». Такое даже трудно себе представить: как можно регулировать категорию информации.
Четкое определение общественной проблемы позволяет не только правильно обозначить цель будущего закона, но и является исходным пунктом разработки его концепции. Изучение проблемы позволяет выявить ее причины. Знание истинных причин проблемы позволяет выработать и принять соответствующие эффективные законодательные решения. И если автор законодательной инициативы не называет общественную проблему, на решение которой направлен его законопроект, то он либо не знает методики законотворчества и полагает, что принимать законы можно о чем угодно, либо его законопроект направлен на достижение не общественных целей, а каких-то иных, например, корпоративных или личных (получение сверхприбыли, привилегий, высокопоставленных должностей и др.). Далее следует пример того, как разработчик законодательного акта фактически обозначает в его названии одну цель (условно назовем ее «притворной»), а преследует другую (условно назовем ее «истинной»). Иными словами - добивается своей цели под прикрытием другой.
14 ноября 1991 года Верховный Совет РСФСР принял Постановление «О должностном соответствии в оплате труда в структурах высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти в РСФСР» . В пункте 2 этого Постановления было записано:
«2. Определить верхний предел заработной платы Председателя Верховного Совета РСФСР, Президента РСФСР и Председателя Конституционного Суда РСФСР в размере 21 минимальной заработной платы. Установить, что величина основной заработной платы государственного служащего в РСФСР, включая все виды доплат, не может превышать указанный предел.
Соотношение оплаты труда для руководителей высших уровней законодательной, исполнительной и судебной власти утверждается Верховным Советом РСФСР.».
Вероятно, одной из целей содержащихся в указанном пункте 2 норм являлось предотвращение социального расслоения граждан путем установления соотношения должностного оклада высшего государственного служащего и минимальной заработной платы. Такое соотношение является одним из показателей социальной политики государства. Например, на момент принятия указанного Постановления, в странах Скандинавии оно составляло примерно десять к одному (кстати, как и в СССР), а в США было примерно таким, какое было установлено этим Постановлением. Но затем произошло следующее.
2 июля 1992 года (не прошло и восьми месяцев!) Верховный Совет Российской Федерации принимает Постановление «О должностном окладе Председателя Конституционного Суда Российской Федерации» . Его содержание приводится полностью:
«Верховный Совет Российской Федерации постановляет:
1. Установить с 1 июня 1992 г. должностной оклад Председателя Конституционного Суда Российской Федерации в размере 21 минимальной заработной платы в месяц.
2. Признать утратившим силу абзац первый пункта 2 Постановления Верховного Совета РСФСР от 14 ноября 1991 г. «О должностном соответствии в оплате труда в структурах высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти в РСФСР» (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991, N 47, ст. 1591). ».
В итоге, законодательным актом «о должностном окладе Председателя Конституционного Суда» никак не изменен должностной оклад Председателя Конституционного Суда, но отменены:
во-первых, верхний предел зарплаты высших должностных лиц Российской Федерации и основной зарплаты госслужащего в Российской Федерации (включая все виды доплат);
во-вторых, зависимость этих зарплат от минимального размера оплаты труда в России.
Остается только догадываться, кто был автором проекта постановления Верховного Совета Российской Федерации «О должностном окладе Председателя Конституционного Суда Российской Федерации», и насколько законодатели понимали истинные цели этого постановления, когда голосовали за его принятие. Возможно, они полагали, что укрепляют судебную власть в России. Но одним из последствий этого законодательного решения стало то, что затем в разные периоды в России «верхний предел основной заработной платы государственного служащего в Российской Федерации (включая все виды доплат)» превышал минимальный размер оплаты труда в стране примерно в сто раз. И это при том, что Россия, в соответствии с ее Конституцией, является социальным государством.
Концепция закона – это не просто его «идея», как отмечают некоторые авторы , а замысел законодателя, включающий в себя цель закона (решение общественной проблемы) и способы достижения этой цели (соответствующие законодательные решения). При этом цель является первичной и в значительной мере предопределяет способы ее достижения. Поэтому верное обозначение цели закона – залог правильной его концепции и, следовательно, эффективности.
