Юридическая сущность парламентов как общегосударственных органов народного представительства, проявляющаяся в максимально возможном обеспечении интересов представляемого субъекта – народа, не зависит от территориального устройства государства.
Функционирование органов народного представительства в унитарных и федеративных государствах имеет много общего: они занимают важное место в системе разделения властей, выполняют те же функции, формируются на одних и тех же принципах. Но структура парламента в определенной степени увязана с политико-территориальным делением государства.
Считается, что исторически двухпалатность возникла как форма компромисса между захватившей власть буржуазией и феодальной аристократией, когда нижняя палата должна была выражать интересы буржуазии, а верхняя – стремления и потребности тогдашней знати . Постепенно принципы наследования и назначения при формировании верхних палат в большинстве государств заменялись более демократическими принципами выборности.
Назначение и функции вторых (верхних) палат в унитарных и федеративных государствах неодинаково. В последних нижняя палата призвана обеспечивать представительство народа страны в целом, а верхняя – представительство субъектов федерации. Парламенты федеративных государств, как правило, двухпалатные. Существовавшие в ЮАР по Конституции 1983 г. трехпалатный парламент и в Югославии по Конституции 1965 г. шестипалатный парламент, а по Конституции 1974 г. - трехпалатные Скупщины республик и автономных краев, – исключение из правил. По вопросу о структуре парламента федеративного государства – ФРГ, в частности о том, является ли Бундесрат ФРГ – орган земельного представительства – палатой парламента, в науке конституционного права нет единого мнения.
Что касается выбора структуры парламента в унитарных государствах, то в юридической литературе иногда делаются попытки определить некие критерии или закономерности в этом процессе. «Опыт показывает, - считает Г.А. Василевич, - что двухпалатный парламент имеется всегда в федеративных государствах и обычно в государствах унитарных, где число жителей превышает 10 миллионов. Главное, что такой парламент при продуманном разграничении полномочий палат позволяет увеличить представительство в нем населения, как ни парадоксально, сэкономить средства налогоплательщиков, повысить эффективность его работы, обеспечить учет интересов органов территориального самоуправления, в большей мере обеспечивает проведение принципа разделения властей – законодательной и исполнительной, а значит, содействует стабильности в государстве.
Традиционно двухпалатные парламенты состоят из палаты представителей (палаты депутатов) – нижняя палата (иногда название иное), сената, который является верхней палатой. Соотношение по численности между палатами различное, но всегда нижняя палата по числу депутатов больше верхней. Например, в Бельгии, государстве с более чем двухмиллионным населением, в палате представителей – 212 членов, в сенате – 178, Ирландии соответственно – 144 и 50, Нидерландах 150 и 75, Франции – 487 и 274. Оптимальное соотношение где-то 2:1 или 5:3» . Однако практика опровергает вывод Г.А. Василевича о зависимости структуры парламента в унитарных государствах от численности населения. Например, в многонаселенном Китае действует однопалатный парламент, а в некоторых государствах с небольшой численностью населения – Антигуа, Барбадос, Гаити, Санта-Лючия – двухпалатные. Видимо, в большинстве случаев на структуру парламента влияет конкретная политическая ситуация, исторические традиции, влияние иных государств. Исключением из правил можно считать наличие однопалатных парламентов в федеративных государствах Танзании, Сент-Китсе и Невисе, Федеративных штатах Микронезии и Коморских островах.
В унитарных государствах верхняя палата традиционно играла роль консервативного тормоза прогрессивных преобразований и формировалась менее демократичным путем, чем нижняя (по наследству или путем назначения). В демократических государствах, где и верхняя и нижняя палаты формируются целиком или в основном путем выборов, значение верхних палат постепенно утрачивается. Не случайно в некоторых странах верхние палаты после второй мировой войны были упразднены (Новая Зеландия, Дания, Швеция). В некоторых странах сохранение второй палаты – дань традиции, а в некоторых вторая палата – сдерживающий фактор на пути преобразований . По мнению А.А. Мишина, верхняя палата была введена, во-первых, для представительства аристократии, во-вторых, для сдерживания радикализма нижней палаты .
В литературе существуют принципиально разные взгляды на двухпалатность как на историческую черту парламентов. Так, Н.А. Алексеев отвергает точку зрения С. Криппса, который считал: «Если мы хотим достигнуть эффективной демократии, то абсолютно невозможно иметь две Палаты, делящие суверенитет государства. Вторая Палата является либо представительной – в этом случае она не что иное, как дубликат первой Палаты, либо она не представляет народ в целом – в этом случае она не должна иметь место в подлинно демократическом Парламенте» . Верхние палаты парламента, по мнению Н.А. Алексеева, вступили на новый исторический этап, получив новые, крайне важные полномочия в рамках государства. Необходимость реализации этих полномочий в различных государствах доказывает важность существования института верхней палаты Парламента. И кроме всего прочего формирование верхних палат, как правило, осуществляется на основе применения отличных от нижних палат методов, а само формирование двух палат Парламента разбивается во времени. Поэтому-то в свете разных сроков формирования во многих государствах верхние палаты являются не менее представительными, чем нижние. Кроме того, эти органы являются, как правило, менее политизированными и более профессиональными. Причину сохранения влияния верхних палат в современных государствах можно видеть и в необходимости представительства штатов, земель, провинций, иных территорий.
Первенство в организации второй палаты в федеративном государстве принадлежит США, где менее населенные или экономически развитые штаты получили одинаковые с доминирующими штатами права во второй палате, что служило и продолжает служить противовесом представительству на основе численности населения. Компромисс, предложенный в 1787 г. на Конгрессе в Филадельфии, когда небольшие штаты возражали против вхождения в федерацию, если им не будет обеспечено равное с другими штатами представительство в Сенате, стал моделью и для ряда латиноамериканских стран, в том числе Бразилии и Мексики.
Несмотря на то, что в науке отмечается устойчивая тенденция к возрастанию в последней четверти ХХ века удельного веса однопалатных парламентов среди всех общенациональных парламентов мира: в 1976 г. доля двухпалатных парламентов составляла 46% (26 из 56), в 1986 г. – 34% (28 из 83), в 1996 г. – 33% - 59 из 178 , необходимость бикамералистской модели парламента в федеративном государстве практически никем не отрицается. Кроме уже приведенного аргумента о необходимости представления региональных интересов, двухпалатный парламент обеспечивает преемственность власти, поскольку нижняя палата может быть распущена главой государства, может быть полностью обновлен ее состав в ходе очередных выборов. Важной функцией второй палаты является участие в законодательном процессе, способствующее более взвешенному подходу к принятию законов. Наличие верхней палаты позволяет также усилить парламентский контроль за исполнительной властью (в какой-то мере можно говорить о контроле регионов через своих представителей в рамках полномочий верхней палаты).
Численный состав верхних палат в федеративных государствах, как правило, зависит от количества субъектов федерации, каждый из которых имеет равное представительство. Так, в США каждый штат избирает в Сенат двух сенаторов сроком на шесть лет. Каждые два года состав Сената обновляется на одну треть. Обе палаты Конгресса обладают одинаковыми законодательными полномочиями, но финансовые законы могут быть внесены только в палату представителей. В то же время Сенат вправе вносить поправки в такие законопроекты. Сенату также принадлежит исключительное право утверждать либо отклонять кандидатуры для назначений на ряд ключевых государственных должностей. Такая модель функционирования двухпалатного парламента, при которой палаты являются равноправными, не делятся на «верхнюю» и «нижнюю» в обычном понимании, способствует авторитету регионального представительства, усиливает «сдержки» по отношению к исполнительной власти.
Американская система «сдержек и противовесов» оказала существенное влияние на парламентские системы других стран, в том числе Канады и Индии, где предприняты попытки соединить некоторые черты парламентаризма бывшей метрополии – Великобритании и страны, в которой система разделения властей считается чуть ли не хрестоматийной – США. Заимствования американской модели проявились в наименованиях палат: в Канаде – Сенат и Палата общин, в Индии – Совет штатов и Народная палата.
Как видим, в различных государствах по-разному обеспечивается представительство регионов. Некоторые приведенные черты американской модели восприняты и Россией. Но особенности федеративного устройства России налагают определенный отпечаток на взаимоотношения федерального парламента и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов федерации.
Вопрос о том, образуют ли законодательные (представительные) органы федерального и регионального уровней единую систему, остается в науке дискуссионным. Достаточно распространенной является точка зрения о том, что поскольку принцип единства органов государственной власти как системы установлен на конституционном уровне только для исполнительных органов государственной власти, конституционный принцип разграничения предметов ведения и полномочий устанавливает относительно законодательных органов государственной власти Российской Федерации и законодательных органов субъектов РФ не вертикальные, а горизонтальные отношения между ними .
Действительно, Федеральное Собрание РФ не связано отношениями соподчиненности с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ и не является по отношению к ним вышестоящим органом. В то же время организация и деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, как и Федерального Собрания РФ, основаны на Конституции и законодательстве РФ, установленных ими и международно-правовыми актами единых принципах организации и деятельности. Единство системы государственных органов в РФ предполагает разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. «Все органы этой системы действуют совместно, находятся во взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости… Между всеми государственными органами существует тесная организационно-правовая связь» . Поэтому в последние годы в научных трудах, посвященных исследованию отношений народного представительства, все большее распространение получает точка зрения о том, что если в унитарном государстве единство системы государственной власти обеспечивается отношениями субординации (соподчиненности) с некоторыми элементами децентрализации, то в федеративном государстве единство такой системы основывается на диалектическом сочетании субординации, нецентрализации и кооперации. Учитывая, что представительные органы местного самоуправления, будучи автономными в структурно – организационном отношении, не находятся вне системы государственно-властных отношений и их нельзя назвать абсолютно независимыми от государства, можно считать, что все представительные органы власти федерального, регионального и муниципального уровней образуют единую целостную систему органов народного представительства при отсутствии «вертикальных» отношений императивно-административного типа .
Конституция и законодательство РФ устанавливает различные формы взаимодействия отдельных звеньев этой системы. Эти формы являются подвижными, изменяющимися, и могут совершенствоваться, но в целом их совокупность позволяет органам народного представительства федерального, регионального и местного уровней функционировать как единой системе внутри более сложной системы – системы органов публичной власти в России. Вся система органов народного представительства подчинена общей глобальной цели – представительство народа. Органы разного уровня реализуют разные грани народного представительства – всего народа РФ, народа субъекта РФ, населения муниципального образования, но в целом они подчинены главной задаче – обеспечить народное представительство на всех уровнях осуществления публичной власти.
Анализ форм взаимоотношений представительных органов «по вертикали» имеет важное значение для совершенствования этих форм и повышения эффективности отношений народного представительства в целом.
Важной формой взаимодействия парламента РФ, региональных и местных органов народного представительства является принятие Федеральным Собранием РФ законов, определяющих основные рамки и общие принципы формирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления. Так, Федеральным законом от 06.10.99 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливаются нормы, касающиеся принципов деятельности, общих положений о системе, порядке формирования, основах статуса, полномочиях, ответственности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, их взаимоотношениях между собой, экономической основе деятельности.
Федеральным законом от 06. 10. 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлены принципы территориальной организации местного самоуправления, вопросы местного значения, организационно-правовые формы местного самоуправления, основы организации и деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления и т. д. В связи с принятыми в последние годы изменениями к вышеуказанным законам научные дискуссии вызывает вопрос о допустимых рамках федерального регулирования формирования и деятельности региональных и местных представительных органов власти. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установил, что не менее 50 процентов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (в двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации - не менее 50 процентов депутатов одной из палат указанного органа) должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутых избирательными объединениями в соответствии с законодательством о выборах (данная норма введена Федеральным законом от 24.07.2002 N 107-ФЗ). Безусловно, такая новелла призвана послужить развитию многопартийности на всей территории РФ. Тем не менее, правомерность такого категорического указания федерального законодателя субъектам РФ формировать свои законодательные (представительные) органы именно таким способом представляется спорной. Несмотря на то, что это искусственно форсирует создание новых партий, возникает сомнение: следует ли ускорять этот процесс при том, что не во всех субъектах РФ созрели для этого условия (например, в субъектах с невысокой плотностью населения, расположенных в районах Крайнего Севера, где проживают коренные малочисленные народы)? Не нарушает ли такая норма принцип федерализма, отнесенный конституционным законодателем к основам конституционного строя? Кроме того, в соответствии с пунктом «г» статьи 71 в ведении Российской Федерации находятся установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти. Вопросы формирования органов государственной власти субъектов в составе Российской Федерации относится к компетенции субъектов РФ при том, что формирование этих органов происходит на основе общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, установленных в рамках совместного ведения Российской Федерации и субъектов в её составе. Упомянутый Федеральный закон от 06.10. 1999 г. установил в ст. 1 общие принципы деятельности органов государственной власти субъектов РФ, к которым отнесены:
а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;
б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;
в) верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;
г) единство системы государственной власти;
д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;
е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий;
з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.
Следует заметить, что норма ст. 77 Конституции РФ требует соотносить установление системы органов государственной власти субъектов РФ с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом, а не с нормами федерального закона. Тем самым Конституция ограничивает федерального законодателя определенными рамками – возможностью установления только общих принципов, а не конкретных норм о порядке формирования органов. Думается, федеральный законодатель вышел за пределы этих рамок, установив столь категоричную норму. Целесообразным представляется закрепить применение пропорциональной избирательной системы как один из вариантов формирования законодательного (представительного) органа (палаты органа) государственной власти субъекта РФ, но не устанавливать его обязательность. Порядок формирования законодательного органа субъекта РФ в демократическом федеративном правовом государстве должен обеспечивать идею народного представительства, как и порядок формирования всех представительных учреждений в стране. Если же в субъекте РФ отсутствует развитая партийная система, то депутаты, пришедшие в законодательный орган субъекта РФ по списку искусственно созданного регионального отделения партии, будут не представителями народа субъекта РФ, а ставленниками партийной верхушки.
Основы взаимодействия Федерального Собрания РФ, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления обусловлены самой природой Федерального Собрания РФ как единственного законодательного органа на федеральном уровне. Федеральное Собрание принимает федеральные законы, устанавливающие общие принципы организации и деятельности всех иных представительных органов в РФ, в том числе органов местного самоуправления. Анализируя фундаментальный законодательный акт РФ, регулирующий общие принципы (а фактически – и многие другие вопросы) местного самоуправления, следует признать, что проводимая в настоящее время на основе ФЗ от 06.10. 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальная реформа не всегда способствует развитию народного представительства на местном уровне и эффективности организации местных представительных учреждений.
Реально осуществляющееся местное самоуправление является неотъемлемым атрибутом гражданского общества. В федеративных государствах местное самоуправление представляет собой третий, наиболее приближенный к населению уровень власти. Органы местного самоуправления, как провозглашает Европейская хартия местного самоуправления, являются одной из главных основ любого демократического строя. Местное самоуправление, по Хартии, должно осуществляться советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Таким образом, создание представительных органов на местном уровне стало для государств, ратифицировавших Европейскую хартию (Россия сделала это в 1998 году), обязательным.
Статус представительных учреждений, действующих на местном уровне, приобретает особую значимость в связи с тем, что связь избирателей с депутатами органов местного самоуправления наиболее близка. Как правило, депутаты местных представительных органов – хорошо известные в муниципальных образованиях люди, регулярно проводящие прием граждан и занимающиеся местными проблемами.
В связи с тем, что по новому Федеральному закону «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 18 мая 2005 г. все 450 депутатов Государственной Думы будут избираться по пропорциональной избирательной системе, при которой избиратель голосует не за депутата непосредственно, а за партийный список, а представительные органы субъектов РФ формируются по партийным спискам не менее, чем наполовину, на депутатов местных представительных органов как на лиц, за которых непосредственно голосовал избиратель, ложится дополнительная нагрузка по представлению интересов граждан в органах публичной власти. Кроме того, на местном уровне обеспечивается реализация многих существенных прав человека: на охрану здоровья, образование, жилище, трудовых и многих других прав. Граждане, проживающие в муниципальном образовании, имеют широкие возможности для взаимодействия с представительными органами местного самоуправления, в том числе через обращения, публичные слушания, народную правотворческую инициативу.
Принятие Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ № 131) по сравнению с одноименным Федеральным законом от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ (далее – ФЗ № 154), многие положения которого еще не утратили силу, несколько изменил подходы к порядку формирования, статусу и компетенции местных представительных органов. В контексте настоящего исследования особый интерес вызывает вопрос: отвечают ли принятые изменения развитию отношений народного представительства на местном уровне?
В ранее действовавшем законе в статье 1 «Основные понятия и термины» содержалось легальное определение местного представительного органа: представительный орган местного самоуправления - выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. В новом законе термина, определяющего статус представительного органа местного самоуправления, нет.
Новый закон несколько изменил общее понятие органов местного самоуправления по сравнению с тем, что предлагалось в ФЗ № 154, который определял их как выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.
Органы местного самоуправления определяются в ФЗ № 131 как избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Новелла, введенная в 2003 году, заключается в том, что новый закон, изменив формулировку «выборные и другие органы» на «избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы», конкретизирует понятие выборности органов местного самоуправления путем избрания их непосредственно населением, исключая возможность появления в избирательном законодательстве субъектов РФ норм об избрании депутатов или иных должностных лиц местного самоуправления через выборщиков или другим способом, не предполагающим непосредственное голосование избирателей. Это можно расценить как важный шаг на пути развития народного представительства на местах.
Положительную тенденцию также можно видеть в том, что новый закон не предусматривает иного способа наделения полномочиями органов местного самоуправления, кроме избрания их непосредственно населением и формирования представительным органом муниципального образования. И в том, и в ином случае местное население непосредственно или его представители будут принимать решение о персональном составе всех без исключения органов местного самоуправления. Важное значение имеет также указание на наличие собственных полномочий по решению вопросов местного значения, то есть полномочий, которыми не могут быть наделены никакие другие органы.
Положительно оценивая приведенные новеллы, нельзя не заметить, что отсутствие категориального понятия представительного органа местного самоуправления в новом законе не способствует укреплению статуса представительных учреждений и развитию народного представительства на местном уровне. Четкое установление законом основных понятий и категорий для муниципального права как сравнительно новой отрасли системы права России имеет большое значение для правового закрепления организационно-правовых форм осуществления местного самоуправления, возможностей их осуществления, определения статуса органов местного самоуправления, места тех или иных органов в системе публичной власти, порядка их формирования, компетенции, и в целом - для развития местного самоуправления в стране. Легальное определение представительного органа местного самоуправления необходимо для правового закрепления сущности, содержания и структуры данных органов, выработки единого законодательного регулирования реализации ими своих полномочий. Такое определение способствовало бы стабильности их статуса при принятии уставов муниципальных образований, повышению значимости этих органов в системе публичной власти.
