Бердашкевич А.П., Булаев Н.И., Калинин А.В.[1] О законодательном регулировании обращений граждан по вопросам образования и науки

 

В конце 2006 (через 180 дней после принятия) вступил в силу Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[2] (далее по тексту – ФЗ-59). Первый опыт работы по правилам, установленным ФЗ-59, показал определённые особенности подготовки ответов по обращениям граждан в зависимости от вида деятельности автора обращения. В частности, обращения представителей научно-образовательного сообщества имеют свои особенности, которые, по-видимому, обусловлены творческим характером деятельности, самой направленностью этой деятельности на общественное благо, а также общими характерологическими признаками, присущими представителям научно-образовательного сообщества. Данная работа имеет целью выявить особенности работы с обращениями граждан, касающимися проблем в области образования и науки, в соответствии с Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

 

Основные правила подачи и рассмотрения обращений граждан регламентированы ФЗ-59. Конституция Российской Федерации не накладывает ограничений на содержание обращения и форму его подачи[3].

 

В целях совершенствования работы с обращениями граждан в ряде органов государственной власти были приняты инструкции или правила по работе с обращениями граждан. В Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки была разработана и утверждена Инструкция о порядке рассмотрения обращений граждан в Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки. Приказ Рособрнадзора от 17.04.2007 № 1003 «Об утверждении инструкции о порядке рассмотрения обращений граждан в Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки» был зарегистрирован в Минюсте России 28.05.2007 № 9568[4] в сроки положенные для  регистрации нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти, затрагивающего права, свободы и обязанности человека и гражданина.

 

Далеко не все обращения граждан, поступающие в государственные органы, органы местного самоуправления или должностным лицам, могут рассматриваться как «обращения» в свете положений Закона ФЗ-59, который подразделяет обращения на три основные категории – предложения, заявления и жалобы. Если обращение составлено так, что не подпадает ни под одну из приведенных квалификаций, то рассмотрение такого обращения не подпадает под регулирование ФЗ-59.

 

Предложение Закон определяет как рекомендацию гражданина «по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества». Предложение не связано ни с нарушением, ни с реализацией каких-либо прав заявителя, оно направлено на внесение изменений в существующий порядок. Предложение является одной из важнейших форм реализации права граждан на участие в управлении. Внося предложение, гражданин пытается воздействовать на принятие решений государственной властью, органом местного самоуправления. Законодательное закрепление права граждан на предложения является подтверждением того, что власть в России исходит от народа.

 

Заявление Закон определяет как просьбу гражданина «о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц». Предметом заявления является не обжалование каких-либо нарушений субъективных прав и интересов, а реализация через соответствующие органы законных прав и интересов граждан. Заявления граждан не связаны с произошедшими нарушениями конкретных субъективных прав и интересов. Отказ в удовлетворении этих прав и интересов порождает жалобу - действие, направленное на защиту частного интереса.

 

Жалобу Закон определяет как просьбу гражданина «о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц». Цель подачи жалобы заключается в защите и восстановлении прав. Право на жалобу следует рассматривать как гарантию соблюдения законности. Подавая жалобу, граждане реализуют предоставленные им государством права или требуют восстановления нарушенных прав. Гражданин посредством своего обращения может участвовать в управлении общественными и государственными делами, выражать свою позицию, личное мнение о различных вопросах - в этом заключается один из аспектов института права жалобы. Право на жалобу, прежде всего, обеспечивает личный интерес гражданина в защите его нарушенного права либо коллектива в отношении своих представителей.

 

ФЗ-59 предписывает гражданину направлять письменное обращение непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. Законодатель допускает возможность не вполне корректной или ошибочной адресации обращения, а также неадекватность содержательной части обращения.

 

Условно, пользуясь терминологией международного права[5], все обращения, рассмотрение которых по существу вопроса в органе - получателе не предусмотрено ФЗ-59, можно отнести к «неприемлемым обращениям».

 

«Неприемлемые обращения» можно сгруппировать по блокам:

- не подпадающие под действие ФЗ-59;

- подпадающие под действие ФЗ-59, но по вопросам ведения другого органа государственной власти;

- подпадающие под действие ФЗ-59, рассмотрение которых по существу данным Федеральным законом не предусмотрено. Среди «неприемлемых обращений» особо выделяются «недопустимы обращения» [6]. К таким обращениям можно отнести обращения, нарушающие права и свободы других лиц. В соответствии с ч. 3 ст. 17 Конституции Российской Федерации осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. Эта позиция отражена в ч. 2 ст. 2 ФЗ-59, где сказано: «Осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц». «Недопустимые обращения» можно сгруппировать на виновные и невиновные. К виновным обращениями можно отнести те, которые текст ФЗ-59 квалифицирует как злоупотребление правом. К невиновным обращениям можно отнести «недопустимые обращения», не подлежащие рассмотрению по закону, поскольку они нарушают права и свободы других лиц, однако предпринятые заявителем при отсутствии умысла причинения вреда другим лицам. Недопустимость таких обращений, как правило, связана с неосведомленностью либо небрежностью заявителя.

 

«Недопустимыми обращениями» можно считать обращения, в которых содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи. В рамках ФЗ-59 такие обращения рассматриваются как злоупотребления правом, что, впрочем, не исключает возможности предъявления претензий к автору в соответствии с действующим законодательством.

 

Поступившее обращение должно быть зарегистрировано. При регистрации письменное обращение предварительно рассматривается с целью:

 

проверки исполнения заявителем требований, предъявляемых к форме и реквизитам письменного обращения;

 

определения типа обращения (предложение, заявление, жалоба), которое должно быть указано при распределении обращений для ответа;

 

указания основной и сопутствующей тематики обращения, которая необходима при распределении обращений для подготовки проекта резолюции.

 

Следует заметить, что переадресация обращения гражданина может быть осуществлена только как вторичный акт, последовавший после того, как орган государственной или муниципальной власти признал, что указанное обращение удовлетворяет следующим условиям:

 

в части технического оформления и представления реквизитов обращение соответствует требованиям, установленным законом;

в части содержательной обращение может быть соотнесено к типу предложений, заявлений или жалоб;

 

в части содержательной обращение не в полной мере соответствует компетенции органа власти, в который обращение было первоначально направлено;

 

в части содержательной обращение адекватно направлениям деятельности того органа публичной власти, в который пересылается.

 

Указанные выше тезисы должны быть отражены в тексте письма, подготовленного органом государственной власти, которое сопровождает пересылку обращения гражданина в другой орган публичной власти, равно как и в том письме, которое должно быть направлено автору обращения.

 

В своем письменном обращении гражданин обязан указать фамилию, имя, отчество (при наличии), почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ. В противном случае ответ не может быть направлен по назначению. Не может быть дан ответ на анонимное обращение, когда в письменном обращении не указана фамилия гражданина, направившего обращение. Ответ на коллективное обращение граждан направляют на имя первого лица, указанного в обращении (если в обращении не оговорено конкретное лицо), или на адрес лица, указанного на конверте, в отдельных случаях - каждому из лиц, подписавших обращение. Особая ситуация возникает при ответах на письменные обращения, поступившие по информационным системам общего пользования. Ответы направляют по почтовому адресу, указанному заявителем в обращении.

 

Письма граждан с надписью «лично» после прочтения адресатами в случае, если в них не содержится личной информации, а ставятся вопросы, требующие официальных ответов, передаются на регистрацию в организационно-контрольный отдел в установленном порядке. Гражданин, излагая суть предложения, заявления или жалобы, обязан указать наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также собственную фамилию и почтовый адрес. Анонимные обращения, в общем случае, можно отнести к категории неприемлемых. Среди указанной категории обращений наличествуют особенные, действия с которыми установлены законом. Например, если в анонимном обращении содержатся сведения о противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем, обращение подлежит направлению в государственный орган в соответствии с его компетенцией.

 

Когда письменное обращение содержит вопросы (проблемы), решение которых не входит в компетенцию данного государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, то обращение должно быть направлено в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. Жалобы на судебные решения, как особый вид обращений, законодатель относит к обращениям, не подлежащим рассмотрению. Судебные постановления не могут подвергаться ревизии со стороны органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. В соответствии с ФЗ-59: «Обращение, в котором обжалуется судебное решение, возвращается гражданину, направившему обращение, с разъяснением порядка обжалования данного судебного решения». К категории «неприемлемых обращений» можно отнести обращения с пороком формы. Ответ на обращение не дается, если текст письменного обращения не поддается прочтению.

 

Должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу при условии, что указанное обращение и ранее отправленные обращения направлялись в один и тот же государственный орган, орган местного самоуправления или одному и тому же должностному лицу.

 

В отношении обращений определенного типа законодательством Российской Федерации установлен специальный порядок рассмотрения. К таким обращениям относятся в частности:

 

- обращения, рассматриваемые в порядке уголовного, гражданского, арбитражного судопроизводства, производства по делам об административных правонарушениях;

 

- обращения, отнесенные законодательством Российской Федерации к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, а законодательством субъектов Российской Федерации - к компетенции конституционного (уставного) суда того или иного субъекта Федерации;

 

- обращения, направляемые Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченному по правам человека субъектов Федерации;

 

- обращения, вытекающие из отношений, складывающихся внутри коллективов организаций и общественных объединений, регулируемых федеральным законодательством, их уставами и положениями;

 

- запросы в архивы.

 

Среди подобных обращений, по вопросам образования и науки следует выделить обращения граждан, профессионально связанные с существом, научной квалификацией или оценкой результата творческой и интеллектуальной деятельности (изобретения, открытия, рационализаторского или иного предложения), которые не могут быть предметом регулирования ФЗ-59. Вопросы обращения с объектами интеллектуальной собственности регламентируются нормами гражданского права. Такое обращение не может быть рассмотрено органами исполнительной власти по существу, так как для анализа требуется особая профессиональная подготовка по определённой научной, творческой, образовательной и (или) иной специальности. К этой же категории обращений следует отнести обращения, вытекающие из взаимоотношений, складывающихся при принятии решения об оценке качества и значения интеллектуальных достижений либо роли конкретного лица.

 

Указанные обращения не могут служить основанием для вмешательства органов государственной власти в процедуру общественной экспертизы или иной конкурсной процедуры. Единичное обращение не может понудить пересмотр общепринятых и широко распространённых обычаев делового оборота, сложившихся в научно-образовательном или ином профессиональном сообществе.

 

В научной и образовательной деятельности обычаи делового оборота призваны компенсировать неполноту национального законодательства. Одним из распространенных средств преодоления пробелов в праве является институт аналогии. В различных отраслях права вопрос о применении института аналогии решается по-разному. В области гражданского, семейного, жилищного, административно-процессуального права аналогия закона и права находят своё применение. В уголовном судопроизводстве использование аналогии закона запрещено. В статье 3 Уголовного кодекса Российской Федерации (от 13.06.1996 № 63-ФЗ) указано: «Применение уголовного закона по аналогии не допускается». Действует принцип «nullum crimen, nulla poena sine lege» («нет преступления без указания на то в законе»).[7] В административном праве отсутствуют прямые установления относительно применения или запрещения аналогии.

 

Обычаи делового оборота, сложившиеся и признанные среди представителей научно-образовательного сообщества, являют собой результат многовекового межгосударственного и межнационального общения в области образования и науки. Обычаи делового оборота, институт аналогии закона и аналогии права лежат в основе принятия компромиссных решений по проблемам и вопросам, касающихся аспектов творческой деятельности. При невозможности использования нормы или аналогии закона обязанности и права сторон определяют исходя из общих начал и смысла гражданского законодательства (аналогия права) и требований добросовестности, разумности и справедливости.

Вследствие творческого характера своей деятельности многие талантливые представители научно-образовательного сообщества склонны давать высокую личную оценку значимости и важности направления деятельности, которому себя посвятили. Оценка исключительности авторских достижений ограничена невозможностью строгой формальной классификации и иерархического сопоставления полученных результатов работников науки и образования. Обращения, имеющие целью указать на недооценку тех либо иных научных или творческих достижений, не подпадают под действие ФЗ-59. К неприемлемым обращениям можно отнести не подлежащие разбору по существу письма соискателей ученых степеней и ученых званий, дела которых находятся на подведомственном рассмотрении в Рособрнадзоре.

 

Важнейшим проводником реформ экономической и политической системы, осуществляемых сегодня в Российской Федерации, является государственный аппарат, который традиционно оказывает серьезное влияние на функционирование всех ветвей государственной власти и всей общественной жизни. При рассмотрении обращений государственные служащие обязаны: разобраться в существе обращения; при необходимости проверить сообщаемые сведения; вынести обоснованное решение в пределах своей компетенции; обеспечить своевременное и правильное его исполнение; сообщить заявителю о решении; в случае отклонения предложения, заявления, жалобы указать мотивы; разъяснить порядок обжалования решения. Общие принципы, некоторые требования и правила составления и формы таких решений, а также ответов, посылаемых в организации в связи с запросами о рассмотрении обращений, содержатся в основных положениях Единой государственной системы делопроизводства.

 

Установление единого порядка рассмотрения и разрешения обращений граждан повлекло за собой внесение корректив в законы субъектов Российской Федерации, муниципальные, а также ведомственные нормативные правовые акты государственных органов, в том числе и прокуратуры.

[8]

Науку и образование Конституция Российской Федерации относит к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по общим вопросам. Но правовое регулирование деятельности высшей школы, в общем случае, относят к правомочиям федеральных органов государственной власти, а общеобразовательные учреждения подведомственны муниципальным органам власти или органам власти субъектов Российской Федерации. Помимо указанного «вертикального» распределения компетенций существует еще и отраслевое подразделение науки и образования. В связи с такой усложнённой схемой иерархии компетенций между органами публичной власти допустима переадресация обращений граждан от государственных органов исполнительной власти в органы местного самоуправления и наоборот. В то же время, обращение по вопросу, решение которого не относится к компетенции государственных органов и органов местного самоуправления и должностных лиц этих органов, должно быть возвращено заявителю с разъяснением этого положения.

 

Особенность нового законодательства об обращениях граждан состоит в определении круга субъектов, обязанных обеспечивать рассмотрение обращений. Государственные и муниципальные учреждения, профсоюзные и другие общественные организации не включены в перечень субъектов, которые обязаны исполнять установленный порядок работы с обращениями граждан. Это не освобождает должностных лиц указанных организаций от участия в рассмотрении заявлений и жалоб граждан. На должностных лиц указанных организаций не распространяется ответственность по ФЗ-59. Но уставы и регламенты государственных и муниципальных учреждений, а также общественных организаций, действующих в области образования и науки, как правило, предусматривают в той или иной форме осуществление функций экспертизы или содействия развитию и прогрессу общества. Поэтому, как правило, привлечение указанных организаций к участию в рассмотрении обращений граждан носит вполне обоснованный характер. Лингвистические совпадения в части дефиниции «должностное лицо», использованное выше, не означают тождественность правового статуса должностного лица в смысле применения ФЗ-59. В отличие от должностных лиц организаций, ФЗ-59 под должностным лицом подразумевает «лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления».

 

 

Законодательство Российской Федерации предъявляет требования как к гражданину, автору обращения, так и органу власти, в который обращение направлено.

 

Требования, предъявляемые к автору обращения, легко выполнимы. В обращении должны быть указаны реквизиты автора, а текст обращения должен быть разборчивым и содержать предложение, заявление или жалобу в соответствии с классификацией Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

 

Орган публичной власти обязан определить, подпадает ли конкретное обращение под юрисдикцию законодательства об обращениях граждан и, соответственно, определить порядок подготовки ответа. При необходимости орган публичной власти – первичный получатель обращения гражданина – пересылает обращение тому органу власти, к чьей компетенции относится тема обращения. Не подлежат пересылке обращения граждан, не удовлетворяющие требованиям, установленным законом.

 

Обращения граждан, относящиеся к творческим или личностным аспектам субъектов образовательной и научной деятельности, равно как и к социально-общественным принципам регулирования образовательной и научной деятельности, не подпадают под действие законодательства об обращениях граждан.

---

[1] Бердашкевич Анатолий Петрович – кандидат юридических наук, главный советник аппарата Комитета Государственной Думы по образованию и науке; Булаев Николай Иванович - профессор, заслуженный учитель РСФСР, руководитель Рособразования; Калинин Александр Викторович - профессор, руководитель аппарата Комитета Государственной Думы по образованию и науке.

[2] СЗ РФ, 2006, № 19, ст. 2060.

[3] Витрук Н.В. Комментарий к ст. 55 Конституции РФ // В кн.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.В. Лазарева. - М., 1997. С. 249.

[4] Российская газета, № 117, 02.06.2007.

[5] Конвенция о защите прав человека и основных свобод // СЗ РФ, 1998, № 20, ст. 2143.

[6] Юдин А. Обращений граждан в органы власти //ЭЖ-Юрист, 2006, № 29.

[7] Спектор Е.И. Некоторые аспекты применения института аналогии в административном законодательстве // Право и экономика, № 7, 2002, стр. 49-54.

[8] Кобзарев Ф. Обращения граждан: новеллы правового регулирования // Законность, 2007, № 7.