Владение законодательной техникой облегчает и ускоряет работу законодателя над текстом закона, при этом закон становится компактным, понятным и удобным в пользовании. Конечными целями применения законодательной техники при написании текста закона являются:

совершенство структуры и формы закона;

доступность и обозримость содержащегося в законе нормативного материала;

точное соответствие норм закона замыслу законодателя;

полное урегулирование отношений, являющихся предметом закона.

В данной статье рассматриваются основные правила, а также некоторые приемы законодательной техники, которые целесообразно использовать при написании как законопроектов, так и проектов других нормативных актов. Для более глубокого усвоения правил законодательной техники здесь также будут приведены примеры соблюдения и нарушения этих правил. При этом автор рискует быть подвергнут критике за излишнюю придирчивость, проявленную при анализе норм действующего законодательства. Тем не менее в учебных целях такая придирчивость допустима. Что касается практического применения законов, то здесь, конечно, следует руководствоваться правилом, которое досталось нам от древнеримских юристов: “не надо извращать право или придираться к словам, а исследовать, каков их подлинный смысл” . Впрочем, призывы “исследовать подлинный смысл слов” и “не извращать право” в одинаковой мере актуальны не только для правоприменителя, но для законодателя.

В разных источниках содержится большое разнообразие правил законодательной техники, однако суть их можно свести к следующим основным правилам.

Соответствие текста закона “языку закона”

Это правило законодательной техники предписывает:

текст закона излагается на соответствующем государственном языке;

текст закона не должен отражать манеру письма и эмоции автора, он должен излагаться универсальным официальным стилем, характерным в одинаковой мере для всех законов;

действия (события), предусматриваемые законом, излагаются преимущественно в настоящем времени от третьего лица, например, «осуществляет», «направляет», «подписывает» («осуществляется», «направляется», «подписывается»), при этом предпочтительно использование активного, а не пассивного залога; использование последнего, возможно, стало причиной отсутствия в некоторых нормах Конституции Российской Федерации полной ясности, кто является субъектом предполагаемых действий, например, в одной из норм не вполне ясно, кто принимает решение о способе принятия Конституции: «Конституционное Собрание разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации, который принимается Конституционным Собранием ... или выносится на всенародное голосование» (ч. 3 ст. 135);

текст закона не должен содержать глаголов в повелительном наклонении («делай», «выполняй», «осуществляй»);

нормы закона не должны излагаться в приказной форме («осуществить», «рекомендовать», «поручить», «предложить»), которая свойственна указу, приказу, постановлению, иному распорядительному документу;

текст закона не должен содержать устаревшие, жаргонные (“отмывание денег”), узкопрофессиональные (“правоприменитель”, “вузовский”), разговорные (“вообще-то”, ”как правило”), образные (“по горячим следам”) слова и выражения;

вариации общепринятых слов в тексте закона сводятся к минимуму, например, из трех слов «страна», «держава», «государство» используется только последнее, как и в случае со словами «армия», «войско», «вооруженные силы».

Изложенное правило законодательной техники является основополагающим, поскольку им могут быть объединены многие из других правил, которые изложены далее.

Соответствие структуры закона общепринятой в действующем законодательстве

Основной структурной единицей закона является статья, в которой содержится одна или несколько норм. Статья имеет порядковый номер и может состоять из абзацев, именуемых частями, а также из пунктов и подпунктов (имеющих цифровые или буквенные обозначения), при этом последние могут содержать абзацы.

На первый взгляд, рассматриваемое правило кажется простым, однако путаница встречается и в нем. Например, несмотря на то, что статьи Конституции Российской Федерации явно разделены на пункты (1, 2 и т.д.), эти пункты называют частями.

В объемном законе статьи могут быть сгруппированы по главам, а в очень объемном, кроме того, - по разделам.

Кодексы могут состоять из общей части, содержащей нормы, относящиеся ко всем однотипным случаям, предусмотренным законом, и особенной части, содержащей нормы, относящиеся к отдельным случаям.

Статьи, главы и разделы могут иметь наименования, которые должны быть предельно краткими и наиболее точно отражать суть сопутствующего им нормативного материала. Кстати, это правило относится и к названию закона.

К правилам, относящимся к структуре статьи, можно отнести и следующее. Пункты статьи, суть которых перечисляемые субъекты, их права, обязанности, другое либо объекты, их функции, признаки, другое, должны начинаться с однородных частей речи (существительных, глаголов, прилагательных, других), которые излагаются непременно в одном падеже. Например, в Конституции России в статье 114 правильно перечислены полномочия Правительства Российской Федерации («разрабатывает...», «обеспечивает...», «осуществляет...»), как и в статье 102 - вопросы, относящиеся к ведению Совета Федерации («утверждение...», «решение...», «назначение...», «отрешение...»), но в статье 83 неправильно перечислены полномочия Президента Российской Федерации («назначает...», «принимает...», представляет...», «формирует...», «по предложению...»).

Нормативному материалу закона может предшествовать преамбула (введение), в которой нет правовых норм, но могут содержаться краткая характеристика закона, мотивы и цели его принятия. Наиболее практичным является указание цели закона, что со временем позволит оценить его результативность.

Закон имеет реквизиты (обязательно входящие в него сведения), а именно:

наименование закона (лучше, когда оно обозначает вид нормативного акта, его государственную принадлежность и сферу регулируемых им правоотношений, например, Федеральный закон  «Об обороне»);

запись, указывающая на дату принятия закона (число, месяц, год);

запись, указывающая на дату одобрения закона (если он действительно был одобрен);

подпись должностного лица, уполномоченного подписывать данный закон (например, Президент Российской Федерации ...);

запись, указывающая на дату подписания закона (число, месяц, год);

запись, указывающая на место подписания закона (например, Москва, Кремль);

порядковый номер закона (например, 51-ФЗ или 2-ФКЗ).

Соответствие нормативного материала закона предмету закона

Нередко в одном законе встречаются нормы, относящиеся ко многим, совершенно разным отраслям права. Это затрудняет правоприменительную деятельность и снижает эффективность законодательства.

Случается и наоборот, когда нормы одного правового института “рассеяны” по множеству законов. Более того, иногда законодатель вместо того, чтобы сосредоточивать однородные нормы в одном законе, сам предполагает их рассредоточение. Например, Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” устанавливает: “иными федеральными законами ... могут устанавливаться гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, дополняющие гарантии, установленные настоящим Федеральным законом”. Разумеется, что отсутствие этого положения в Законе не запрещало бы законодателю устанавливать дополнительные гарантии избирательных прав граждан. Но почему этими гарантиями не дополнить специальный закон о гарантиях избирательных прав?

Логичная последовательность изложения текста закона

Соблюдение этого правила позволяет легче ориентироваться в тексте закона и лучше усваивать его содержание. Для этого нормы закона следует излагать следующим образом:

действия субъектов правоотношений  в той последовательности, в которой предполагается их реальное осуществление (это правило нарушено в Федеральном законе «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (1999 г.), в котором глава «Списки избирателей» изложена до главы «Избирательные комиссии»;

полномочия различных органов или должностных лиц в одном месте и в последовательности, соответствующей их иерархии (сверху вниз или обратно, но не вперемежку);

определения (дефиниции)  в начале текста закона или в сносках на соответствующих страницах;

переходные положения, положения об отмене (изменении, дополнении) ранее принятых законов, положения о принятии новых законов в последних статьях закона;

положение о моменте вступления закона в силу  в последней статье закона.

Отсутствие в законе ненормативного материала

Каждое положение закона (за исключением содержащегося в преамбуле) должно содержать хотя бы одно правило - право, обязанность, запрет или установление. Если положение закона не отвечает указанному требованию, то значит, оно не является нормой и ему не место в нормативном акте, в данном случае  в законе. Ненормативное положение содержится, например, в статье 1 Федерального закона «О статусе Красной площади города Москвы», где записано: «Красная площадь города Москвы является главной площадью столицы Российской Федерации, символом единения, народов Российской Федерации...» (после принятия Государственной Думой этот закон дважды отклонялся Советом Федерации - в 1997  и 1998 годах).

Такие положения не только «засоряют» закон, отвлекая правоприменителя от главного, но и могут порождать неопределенность правоотношений. Например, в статье 6 Федерального закона «Об обороне» (1999 г.) записано: «Правительство Российской Федерации ... осуществляет меры по обеспечению обороны и несет в пределах своих полномочий ответственность за состояние и обеспечение Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов». Данное положение закона ни для кого не устанавливает ни прав, ни обязанностей, но вызывает много вопросов. Какие меры? Что означает «ответственность в пределах своих полномочий», «состояние Вооруженных Сил»? Эти и другие вопросы, вытекающие из указанного положения, могут вызвать у правоприменителей только бесплодные споры.

То же самое можно сказать и по поводу принципов, ставших в последнее время частыми спутниками принимаемых законов . Эти принципы перекочевывают в тексты законов из учебников и ничего общего с правовыми нормами не имеют. Например, в статье 3 Федерального закона «Об экологической экспертизе» содержатся принципы экологической экспертизы, один из которых - принцип «научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы». Напоминание о необходимости соблюдать законность является излишним, поскольку об этом уже сказано в основном законе страны. Что же касается принципов научности и объективности, то у разных ученых и экспертов могут быть разные мнения по поводу научности и объективности чьей-либо экспертизы. В законе должны содержаться не принципы научности и объективности, а правовые нормы, обеспечивающие научность и объективность экологической экспертизы. Ну, а принцип «презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности» наверняка вызовет у правоприменителя недоумение или улыбку.

Полнота правового регулирования

Известно, что полноценная правовая норма должна иметь диспозицию (указывающую на суть и содержание правила поведения субъекта правоотношений), гипотезу (содержащую условие или условия, при которых данное правило действует), а также санкцию (называющую негативные или позитивные последствия, наступающие в случае нарушения или соблюдения правила, обозначенного в диспозиции). Однако иногда законодатель ограничивается одной лишь диспозицией либо забывает обозначить санкцию.

На практике взаимосвязанные элементы правовой нормы чаще содержатся не в одной, а в разных нормах или даже в разных нормативных актах. Но здесь встречается такая характерная ошибка, ведущая к неполноте правового регулирования, как применение отсылок к несуществующим правовым актам либо к законодательству в целом при отсутствии в последнем соответствующих норм.

Разумеется, в законе не всегда целесообразно чересчур детально регламентировать поведение субъектов правоотношений и в нем могут быть отсылки к подзаконным актам. Однако если такие акты отсутствуют на момент принятия закона, в законе необходимо указать, кто и в какие сроки обязан их издать. Например, Конституция Российской Федерации предусматривает принятие многих федеральных законов, в том числе конституционных, однако некоторые из них до сих пор не приняты (почти через семь лет после принятия Конституции!). Было бы иначе, если бы в заключительных положениях Конституции содержалась угроза роспуска парламента в том случае, если он не примет в установленные Конституцией сроки предусмотренные ею законы.

Для полноты правового регулирования иногда недостаточно одной, даже полноценной правовой нормы. С целью обеспечить исполнение закона, законодатель может использовать дублирование обязанностей субъекта правоотношений на тот случай, если он по каким-то причинам не выполнит возложенную на него законом обязанность. Данный прием использован в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав...”). В нем в целях установления гарантий проведения выборов предусмотрено, что в случае бездействия лица, которое должно назначить выборы в установленный законом срок, выборы назначаются соответствующей избирательной комиссией, а в случае бездействия последней - соответствующим судом. Вместе с тем законом не определена ответственность того, по чьей вине сорвано своевременное назначение выборов.

Для того, чтобы установленное законом право субъекта правоотношений было реализовано, кто-то из других субъектов правоотношений должен быть обязан совершить определенные действия, поэтому для полноты правового регулирования необходимо соблюдать принцип корреспондирования установленных прав и вытекающих из них обязанностей.

Нельзя говорить о полноте правового регулирования и в случае, когда закон предполагает затратные меры и не указывает источники их финансирования. Применение стандартной фразы «финансируется за счет федерального бюджета» в данном случае не является выходом из положения, так как расходы бюджета регулируются специальным законом о федеральном бюджете.

Следствием несоблюдения рассматриваемого правила являются имеющиеся в законодательстве существенные пробелы. Например, в статье 43 Конституции Российской Федерации содержатся условия получения различных видов образования в России: «Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии». Как видим, в Конституции не указаны условия получения полного общего образования.

Унификация используемых в законе терминов

Используемые в законе термины, обозначающие одинаковые понятия, должны соответствовать друг другу, а также терминам, которые уже приняты в действующем законодательстве. В противном случае у правоприменителя могут возникнуть сомнения, например по поводу идентичности одинаковых по сути действий, которые обозначены в законе разными терминами.

Рассмотрим несколько примеров несоблюдения правила унификации терминов.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации:

принятые федеральные законы Президенту России «направляются» (ч. 1 ст. 107), а Совету Федерации «передаются» (ч. 3 ст. 105);

указы и распоряжения Президента России обязательны «для исполнения на всей территории Российской Федерации” (ч. 2 ст. 89), а постановления и распоряжения Правительства России - «к исполнению в Российской Федерации» (ч. 2 ст. 115);

федеральные законы по предметам ведения Российской Федерации «принимаются» (ч. 1 ст. 76), а по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации «издаются» (ч. 2 ст. 76), при том, что все федеральные законы «принимаются» (ч. 1 ст. 105), а «издаются» указы Президента России (ч. 1 ст. 90);

предполагаемые Конституцией события могут осуществляться: «в предусмотренном федеральным законом порядке» (ч. 1 ст. 49), “в порядке, определяемом федеральным законом” (ч. 2 ст. 122), “в порядке, установленном федеральным законом” (ч. 3 ст. 59), «в соответствии с федеральным законом» (ч. 1 ст. 6), “по основаниям, установленным федеральным законом” (ч. 2 ст. 121), «на основе федерального закона» (ч. 3 ст. 36), «по федеральному закону» (ч. 4 ст. 3);

«Законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации» (ч. 2 раздела второго);

«После вступления в силу Конституции судьи всех судов Российской Федерации сохраняют свои полномочия до истечения срока, на который они были избраны. Вакантные должности замещаются в порядке, установленном настоящей Конституцией» (ч. 5 раздела второго);

предложения о поправках к Конституции России могут вноситься группой численностью «не менее одной пятой членов Совета Федерации» (ст. 134), Конституционный Суд России может разрешать дела о соответствии Конституции законов по запросам «одной пятой членов Совета Федерации» (ч. 2 ст. 125), заметим, что 178 не делится на пять, а федеральный конституционный закон должен быть одобрен «большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации» (ч. 2 ст. 108).

В соответствии с одним из положений Конституции России принятые законы передаются «на рассмотрение Совета Федерации» (ч. 3 ст. 105), из чего следует, что законы подлежат рассмотрению непосредственно на заседании Совета Федерации. В соответствии с другим положением Конституции Российской Федерации отдельные законы подлежат «обязательному рассмотрению в Совете Федерации» (ст. 106), из чего можно сделать вывод, что законы могут быть рассмотрены не только на заседании Совета Федерации, но и на заседаниях его комитетов, комиссий или в какой-либо иной форме. Последний пример, как и некоторые другие, перечисленные до него, имеет отношение и к следующему правилу законодательной техники.

Недопустимость двусмысленности в нормах закона

Чтобы избежать двусмысленности правовой нормы, при ее конструировании необходимо быть очень внимательным и иметь в виду, что даже замена одного предлога на другой может в корне изменить суть правового предписания (это видно из предыдущего примера).

Если в правовой норме к одному субъекту относится несколько действий, то глаголы, обозначающие эти действия, должны размещаться друг за другом подряд, не разделяясь существительным, обозначающим этот субъект. Рассмотрим примеры правильного и неправильного расположения сказуемых в правовой норме. Из пункта 2 статьи 107 Конституции России ясно, что федеральный закон и подписывается, и обнародуется Президентом России: «Президент Российской Федерации ... подписывает федеральный закон и обнародует его». А из пункта 2 статьи 108 ясно, что федеральный конституционный закон подписывается Президентом России, но не ясно кем он обнародуется: «Принятый федеральный конституционный закон подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию». В последнем случае следовало бы написать: «подлежит подписанию и обнародованию Президентом Российской Федерации».

Аналогичные примеры, только уже относительно не субъекта, а сроков обнародования законов, содержатся соответственно в части 2 статьи 108 и в части 3 статьи 107 Конституции России:

«... федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию»;

«... федеральный закон ... подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию».

Часто двусмысленность появляется там, где какое-либо слово (группу слов) можно отнести как к одному, так и к двум субъектам (объектам, обстоятельствам и других). Например, в части 3 статьи 107 Конституции России записано: «Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации ...». Представляется, что в соответствии с этой конституционной нормой для преодоления вето Президента необходимо две трети голосов от 628 парламентариев (450-ти депутатов Государственной Думы и 178-ми членов Совета Федерации), то есть достаточно 419 голосов парламентариев независимо от их принадлежности к той или иной палате Федерального Собрания. Это означает, что Государственная Дума может преодолевать вето Президента России самостоятельно, без Совета Федерации.  Однако на практике парламентарии преодолевают вето Президента России двумя третями голосов в каждой из палат. В то же время следует заметить, что в том случае, когда автор Конституции предполагал раздельное голосование по палатам, он прямо указал на это: «Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должны быть приняты двумя третями голосов от общего числа в каждой из палат ...» (ч. 2 ст. 93).

Двояко можно толковать и часть 2 статьи 135 Конституции России: «Если предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа Членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание».

Особенно большая вероятность указанной ошибки таится в сложных предложениях. Если в предложении есть местоимение (он, его, который, др.), то следует проверить все стоящие перед этим местоимением существительные (в соответствующем роде, числе и падеже должны быть лишь связанные с местоимением по замыслу законодателя). Этот прием следует применять и в предложениях, содержащих причастия и деепричастия. Часть вторая статьи 37 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» (1995 г.) может служить примером, пожалуй, самого неудачного согласования местоимений со стоящими перед ними существительными: «... Центральная избирательная комиссия ... выплачивает кандидатам денежную компенсацию в размере его среднего месячного дохода, который не может превышать минимальный размер оплаты труда, установленный федеральным законом на день назначения выборов, более чем в 20 раз». Если бы эта норма была выполнена, то не все кандидаты были бы зарегистрированы, поскольку у большинства из них средний месячный доход превышал установленный этой нормой минимум. Кроме того, всем кандидатам была бы выплачена одна компенсация на всех, хотя возникла бы неясность по поводу того, к доходу какого кандидата следует приравнивать эту компенсацию.

Для более удачного согласования слов в правовой норме целесообразно субъекты правоотношений (да, и большинство объектов) называть в единственном числе, предполагая, что установленная норма распространяется на всех равнозначных субъектов.

По возможности не следует помещать несколько правовых норм в одном предложении, иначе помимо воли законодателя может возникнуть зависимость одной нормы от другой. Например, в пункте 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации записано: «В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой». Приведенную норму можно истолковать таким образом, что закон подлежит повторному рассмотрению только после создания согласительной комиссии. Поскольку создание согласительной комиссии не является обязательным, выходит, что повторное рассмотрение отклоненных законов Государственной Думой зависит не только от ее воли, но и от воли Совета Федерации. Однако на практике Государственная Дума рассматривает отклоненные Советом Федерации законы по собственному усмотрению.

Необходимо избегать слов, которые не имеют строго определенного значения для данного случая и, следовательно, единообразного понимания. Например, в пункте 1 статьи 108 Конституции Российской Федерации записано: «Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации». Любой вопрос, затронутый в Конституции, можно считать предусмотренным ею, но не по каждому из них нужен конституционный закон. Здесь, как и в других подобных случаях, неуместны ссылки на то, что правоприменителю понятно, о чем идет речь. Правовая норма должна быть сформулирована так, чтобы всеми понималась одинаково. Более того, она не должна давать шансов и тому, кто умышленно хотел бы истолковать ее иначе. Здесь уместно вспомнить армейскую мудрость: «приказ, который может быть понят неправильно, будет понят неправильно».

Нелегко толковать положение статьи 314 Гражданского кодекса Российской Федерации: «В случаях, когда обязательство не предусматривает срок его исполнения и не содержит условий, позволяющих определить этот срок, оно должно быть исполнено в разумный срок после возникновения обязательства». Хотя в пункте 2 статьи 477 этого же Кодекса законодатель проясняет, что под разумным сроком он понимает более чем двухлетний период: «в разумный срок, но в пределах двух лет».

И вовсе не в двух, а во многих смыслах можно воспринимать «норму» из части второй статьи 8 Федерального закона «О пожарной безопасности»: «Органы местного самоуправления и указанные предприятия на льготных условиях могут продавать жилье личному составу Государственной противопожарной службы». Что означает “на льготных условиях”? Такие «нормы» являются предпосылками не правопорядка, а произвола в отношении государственной и муниципальной собственности.

(продолжение – в следующем номере)