Для государственного управления России коррупция является одной из самых болезненных, действительно угрожающих национальной безопасности страны проблем. Заместитель Генерального прокурора Российской Федерации А.Э. Буксман привел цифры, согласно которым объем рынка коррупции в нашей стране сопоставим по доходам с федеральным бюджетом и оценивается в 240 с лишним миллиардов долларов[2].

 

В докладе Института Всемирного банка по показателю «учет мнения населения и подотчетность государственных органов» лидирует Финляндия, а Россия находится рядом с Зимбабве. Подобное положение Россия занимает и по показателям эффективности государства и верховенства закона, деля места в рейтинге с Ганой и Венесуэлой. Небезынтересно, что эксперты признали  политическую ситуацию  в России 2005 г. менее стабильной, нежели в 1998 г. (экспертам нелишне было бы вспомнить дефолт в России в августе 1998 г.).

 

Не идеализируя ситуацию в России, с подобными оценками можно согласиться, лишь обладая высокой степенью неприятия ко всему, связанному с Россией. Поэтому вполне обоснованной была реакция представителей девяти стран во Всемирном банке, в том числе от России, направивших письмо главе банка Р. Зеллику с критикой исследования, считая его необъективным. Эту же позицию поддержали Министерство иностранных дел России и Министерство финансов КНР. В официальном сообщении российского МИДа говорится, что «объективность и политическая беспристрастность авторов исследования вызывает сомнение» [3].

 

Недостатки применяемой методики оценки качества государственного управления обусловливают необходимость выработки иных методик оценки, основывающихся на показателях «второго поколения». Показатели, учитывающие нижеприведенные аспекты,  будут более простыми с точки зрения сбора и измерения данных.  Система показателей «второго поколения» основана на положении,  что исполнительная власть функционирует в системе определенных внешних и внутренних ограничений и обладает конкретными возможностями для осуществления своей деятельности, характеризуемыми показателями процесса и показателями результативности.

1) формальные по горизонтали:

·                 подотчетность перед законодательной властью (может измеряться, например, своевременностью и полнотой аудиторских отчетов, представляемых в законодательные органы, степенью исполнения утвержденного законодателем бюджета или показателями измерения «большой» коррупции, включая «купленное» законодательство);

·                 подотчетность перед судебной властью (например, процент граждан, судившихся с органами исполнительной власти  (включая органы правопорядка) за последние пять лет, или процент участников судебных процессов, сообщивших о своевременном рассмотрении их дела в суде);

2) неформальные по горизонтали:

·                 свобода средств массовой информации;

·                 профессионализм государственной гражданской службы (например, количество политических назначенцев на государственной гражданской службе, показатели измерения замещения должностей по меритократическому принципу);

·                 конкуренция в частном секторе (например, концентрация власти), внутригосударственный вертикальный анализ;

·                 бюджетная автономия субнациональных органов власти (доля расходов, доля доходов, доля налоговых поступлений), вертикальный  контроль от электората;

·                 образование и грамотность;

·                 величина налоговой базы.

3) внутренние вертикальные (доля расходов субнациональных бюджетов в общей структуре расходов консолидированного бюджета; доходы региональных и местных бюджетов в % к ВВП).

4) внешние вертикальные (уровень грамотности населения).

 

1) процессы:

·                 бюджетное планирование и формирование бюджета (например, налогово-бюджетное планирование, предсказуемость и стабильность доходов, простота налогов, строгость бюджетной системы);

·                 нагрузка на бюджет, создаваемая занятостью в государственном секторе (например, отношение фонда оплаты труда в центральном государственном аппарате к ВВП);

·                 исполнение бюджета (например, денежные потоки по бюджетополучателям, среднее отклонение от утвержденных цифр по бюджетополучателям);

·                 материальное стимулирование на государственной службе (например, компрессия заработной платы по вертикали и горизонтали);

·                 численность гражданских государственных служащих;

·                 межбюджетные отношения (например, предсказуемость и прозрачность трансфертов и частота изменения правил осуществления трансфертов);

·                 администрирование доходов (например, механизмы участия налогоплательщиков / третьих лиц в формулировании политики доходов), эффективность деятельности;

2) для отдельных категорий населения:

·                 предпринимателей (например, бюджетная неустойчивость, непредсказуемость политической стратегии, предсказуемая судебная власть, экономическая нейтральность налогообложения,  индекс инвестирования денежных средств (contract-intensive money), издержки на открытие нового дела, количество отдельных процедурных действий, необходимых для открытия бизнеса); 

·                 налогоплательщиков (например, справедливость, определенность, издержки, связанные с соблюдением налогового законодательства);

·                 тяжущихся в суде (например, количество отдельных процессуальных действий, которые необходимо совершить для взыскания просроченного долга или для выселения арендатора);

·                 граждан (например, уважение, которым пользуются в обществе госслужащие, восприятие обществом уровня коррупции в системе государственной службы, процент граждан, страшащихся роста преступности);

·                 получателей услуг (например, качество предоставления услуг, частота отключений электричества, а также такие показатели, как среднее время ожидания получения конкретных услуг и оценка качества полученных услуг).

 

К указанным показателям могут добавляться дополнительные критерии, например, такой, как измерение временных характеристик законодательного процесса.

 

Очевидно, что показатели второго поколения более объективны и в принципе могут дать реальную картину. При одном условии, что будут соответствующим образом скорректированы методы их оценки, да и сама оценка будет осуществляться с привлечением экспертов, представляющих весь перечень оцениваемых стран. Ведь дело не только в самих критериях, но и в способе их выработки и трактовки.

 

При разработке показателей «второй волны» необходимо в большей степени использовать подходы, разработанные в рамках программы SIGMA (программа по поддержке совершенствования государственного управления в странах Центральной и Восточной Европы) Организации экономического сотрудничества и развития, а также Общую схему оценки (Common Assessment Framework). Обе системы представляют собой проверенные механизмы для измерения административного потенциала и полезны для отслеживания развития этого потенциала во времени. Эти показатели используются при оценке соответствия стандартам Европейского Союза положения в странах – кандидатах в члены ЕС. Ее плюс в том, что дается оценка прогресса по сравнению с первоначальным состоянием в следующих областях (на национальном уровне): государственная служба; управление разработкой и реализацией политики; управление государственными расходами; контроль за международными финансовыми операциями; внешний аудит; государственные закупки.

 

Многочисленные исследовательские центры стремятся доработать систему оценки, сделав ее более подходящей для измерения способности государств достигать своих целевых ориентиров в рамках «Целей развития в новом тысячелетии» и общих целей развития (особенно в отношении роста, направленного на сокращение бедности). Название термина наводит на мысль, что указанный набор показателей является «усовершенствованным» по отношению к показателям первого поколения. Однако в данном случае речь идет о другом подходе к определению показателей – подходе, который в меньшей степени опирается на внешние базы данных и в большей – на внутристрановые наблюдения.

 

Серьезный недостаток использования критериев (показателей) второго поколения состоит в том, что дискуссии по их структуре и применению продолжаются, поэтому до сих пор не сформирован набор исходных ориентиров, в сравнении с которыми можно измерять эффективность государственного управления. В большинстве случаев данная ситуация объясняется отсутствием обширных и надежных данных по достаточно большой совокупности стран. Уже проводились экспериментальные оценки по ряду показателей с привязкой этих оценок к успехам, достигнутым в рамках «Целей развития в новом тысячелетии». Фактическая методология и результаты таких оценок могут помочь определить, насколько актуально использование подобных исходных ориентиров для проведения оценок в России. Если можно будет собрать данные для построения системы отслеживания результатов специально для России и ряда других стран в рамках сравнительного анализа, то станет возможным измерение относительных уровней прогресса, по крайней мере, по аспекту «качество государственного управления» – независимо от возможности применения результатов.

 

Эксперты ООН оценивают уровень развития государственного управления с помощью индекса развития человеческого потенциала (ИРЧП). В основу методики расчета ИРЧП заложены данные о продолжительности жизни, уровне грамотности, доле ВВП на душу населения и другие подобные факторы. Отдельные элементы этого подхода активно применяются для оценки потенциала эффективности государственной службы. В качестве предмета исследования берутся данные о состоянии кадров и кадрового резерва государственного управления в стране. Оценивается уровень дохода, образования, продолжительность жизни, гендерный состав и прочие данные людей, занятых в сфере государственной службы.

 

При разработке критериев оценки рациональности и эффективности государственного управления проводится последовательное сравнение следующих исходных данных:

·      целей, практически осуществляемых в государственном управлении, с целями, которые объективно детерминированы общественными запросами;

·      целей, реализованных в управленческих процессах, с результатами, полученными при объективации государственного управления (решений и действий его управляющих компонентов);

·      объективных результатов управления с общественными потребностями и интересами;

·      общественных издержек, связанных с государственным управлением, с объективными результатами, полученными вследствие управления;

·      возможностей, заложенных в управленческом потенциале, со степенью их реального использования.

 

Таким образом, на основе сравнительного анализа, при котором проводится сопоставление целей и ресурсов, создается второй уровень критериев эффективности, позволяющий получать не только количественные, но и качественные показатели для оценки деятельности органов государственного управления в целом и государственных служащих в частности. Другой важнейшей составляющей указанной системы показателей можно считать опыт проведения комплексных оценок эффективности деятельности государственных служащих во многих странах мира. Небезынтересно, что для внутреннего потребления государства, чьи эксперты ранжируют страны по вышеприведенным критериям, используют совершенно иные методики.

 

На уровне конкретных стран показатели эффективности государственного управления, как правило, носят «целевой характер» и привязаны к достижению национальных приоритетов в сфере предоставления определенных государственных услуг или совершенствования процедур и процессов деятельности государственных органов. Примером подобной оценки может служить Проект эффективности деятельности правительства в США, который позволил выявить ряд «узких мест» в деятельности субнациональных администраций и разработать меры по совершенствованию определенных аспектов их деятельности. Последним звеном системы является оценка конечных результатов труда управленцев.

 

Вопрос согласования реформ приводит к проблематике правовой интеграции и формирования глобального правового пространства. Применительно к вопросам стандартов государственного управления речь идет о глобальном административном пространстве.  Все рассуждения о «глобальном административном пространстве» возможны лишь с поправкой, что этот термин  будет введен в оборот международного публичного права в контексте общих принципов международного права. Этот феномен разрабатывается американскими административистами последнее десятилетие, уже имеет международное признание и вполне может быть воспринят отечественным правоведением, хотя более удачно может быть охарактеризован в термине «пространство общих принципов управления».

 

«Глобальное управление и глобальное административное право в международном правовом порядке» – такое откровенное название получил доклад Нью-Йоркского университета и школы права Института международного права и юстиции и Мертонского колледжа Нью-Йоркско-Оксфордского университета. Основное содержание этого научного исследования раскрывает со ссылкой на Н. Криша и Б. Кингсбири Ю.А. Тихомиров в своем современном исследовании «Управление на основе права»: «Зарождается глобальное административное пространство, в котором строгая дихотомия (разделение) между внутригосударственным и международным, в большей степени, разрушена, в котором административные функции осуществляются часто в сложном взаимодействии между должностными лицами и институтами»[5].

 

Эта цитата нуждается в детальном раскрытии, ведь обоснованием разрушения «строгой дихотомии» можно, с одной стороны, красиво оправдать вполне открытое вмешательство в сферу внутригосударственного управления, а с другой – подвести теоретическую базу под кардинальное изменение самого содержания международного права. Глобальные административисты утверждают появление «норм-конгломератов», сложным образом объединяющих положения международного права и установления национального права, прежде всего в сфере администрирования.

 

Подобные нормы имеют право на существование в глобализирующемся мире. Вопрос в генезисе этих норм, которые могут и должны вырабатываться только в ходе международных конференций или в рамках деятельности международных организаций. В данном случае это будут именно международно-правовые нормы, которые в соответствии с установленной процедурой распространяют свое действие на территории ратифицировавших их государств.

 

Проблема универсализации подходов в сфере государственного управления обусловливает необходимость продвижения позиции, что универсальные нормы могут вырабатываться только и исключительно в рамках процедур международного права, а не посредством неких норм, которые будут в прямом смысле продавливаться странами, обладающими, на их взгляд, большими основаниями объявить свои национальные модели демократии, политического режима и государственного устройства эталонными.

 

Выработка глобальных (универсальных) международных стандартов в сфере государственного управления вполне возможна в рамках международного права, а Россия обладает всем необходимым правовым инструментарием для имплементации этих стандартов как в правовую систему страны, так и в управленческую практику. Единственно допустимый механизм формирования глобального административного пространства – выработка универсальных международно-правовых положений в ходе международных конференций или в рамках деятельности международных специализированных  организаций. Эти механизмы апробированы в деятельности таких международных организаций, как ЮНЕСКО, Всемирная организация здравоохранения, Международная организация труда, различные структуры ООН (Экономический и Социальный Совет ООН и др.).  Присоединение России к Всемирной торговой организации (ВТО) также обусловлено  принятием ряда дополнительных обязательств, в том числе по заключенному в рамках этой организации Генеральному соглашению по торговле услугами (ГАТС). Соглашение предполагает либерализацию  и открытую конкуренцию поставщиков услуг в здравоохранении, образовании, юридической помощи населению, банковской деятельности и т. п.

 

Отдельного внимания требует деятельность международных неправительственных  организаций. Обращение к ним для выработки универсальных стандартов качества жизни, контроля обеспечения прав и свобод человека и гражданина, соблюдения  демократических принципов в государственном управлении вполне возможно и должно быть поддержано. При одном важном условии: взаимодействие в рамках названных структур должно осуществляться на равноправной основе, с обсуждением глобальных проблем, а не путем использования механизмов международных и неправительственных организацией для давления в интересах отдельной группы стран.

 

Однако подобный подход опять-таки не устраивает глобальных административистов, которые утверждают, что вышеназванные «нормы-конгломераты» могут появляться за счет имплементации норм не только международного права во внутригосударственное, но и наоборот, посредством имплементации норм глобального административного управления в систему международного права[6].

 

Итак, вопрос в том, кто будет вырабатывать эти  нормы глобального административного управления, которые впоследствии будут имплементированы в международное право? Ведь если этим правом не будут наделены международные конференции по разработке международных документов, то со всей очевидностью можно легко предсказать, правовые нормы какой страны имеют в виду американские административисты, предполагая их  имплементацию в международное право.  Попытки США распространить положения своего национального права на международные отношения в последнее время становятся все более активными: речь идет и о санкциях в отношении предприятий других стран по различным поводам (введение экономических санкций против российских оборонных компаний в связи с тем, что они обвиняются в «нарушении» закона США, запрещающего продажу вооружений Ирану и Сирии), и о законопроекте, принятом Конгрессом США, согласно которому создание картельных организаций по модели ОПЕК в нефтегазовой сфере будет считаться незаконным. Более того, законопроект подразумевает преследование в судебном порядке тех стран, которые будут уличены в попытке создания картеля. К незаконным действиям США намерены приравнять совместную деятельность государств, которая окажет «прямое, значительное и предсказуемое воздействие» на нефтегазовый рынок, поставки, цены или распределение нефти либо природного газа в США. По новой инициативе Америки, любое государство, участвующее в коллективных действиях в нефтегазовом секторе, будет лишено суверенного иммунитета, в связи с чем генеральный прокурор США получит право преследования таких государств в судебном порядке в любом американском суде. Фактически это означает, что страны, которые решат участвовать в создании очередного картеля, будут подвергнуты со стороны США экономическому преследованию. Справедливости ради, нельзя не отметить, что президент США собирается наложить вето на законопроект о запрете создания мировых нефтегазовых картелей, одобренный американским конгрессом. Это свидетельствует о том, что реально помешать созданию очередного картеля, подобного ОПЕК, американские власти не в состоянии.

 

Здесь следует предостеречь от одной очевидной опасности: упомянутые американские административисты страдают синдромом «делай с нами, делай как я» и при этом категорически не допускают возможности, что кто-то сделает лучше них. А любое отступление от выработанной ими модели воспринимают как недопустимое нарушение принципов демократии в управлении. В то же время осуществляемые в России организационно-правовые меры по восстановлению вертикали власти не являются чем-то исключительно новым, противоречащим международным и европейским правовым стандартам, и тем более традициям развития системы управления в стране. Напротив, едва ли не любой период реформ в России, связанных с неизбежной дезорганизацией государственного аппарата и появлением автономных по отношению к центральной власти центров влияния, завершается осознанием необходимости разработки мер, преимущественной целью которых было «укрепление власти» и строительство «властной вертикали», осуществление контроля за функционированием государственного аппарата.

 

Но управленческая жизнь богаче юридических формулировок. Вхождение России в мировое сообщество предполагает  следование общему курсу тех новаций и изменений, которые составляют вектор   развития  современных  демократических государств. В числе подобных новаций фигурирует и административная реформа, идущая на протяжении вот уже  двадцати  лет  практически во всех странах мира.  Формулируя свой ответ на давление глобализационных процессов, вызовы рынка, утверждение принципов нового эффективного менеджмента, Россия должна руководствоваться как мировыми тенденциями, так и национальными традициями государственного управления, уровнем нынешнего политического,  социально-экономического и  нравственного развития.

---

[1] Барциц Игорь Нязбеевич - доктор юридических наук, профессор, проректор по научной работе Российской академии государственной службы при Президенте РФ.

[2] См.: Буксман А.Э. Ни дать, ни взять // Российская газета. 2006. 7 ноября.

[3] Подробнее см.: КоммерсантЪ. 2007. 14 июля.

[4] Knack S, Kugler M, Manning N. Second-Generation Governance Indicators. International Review of Administrative Sciences. Vol. 69 (2003). P. 345–364.

 

[5] Тихомиров Ю.А. Суверенитет в условиях глобализации // Программа сотрудничества ЕС и России. Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации. Ежеквартальный бюллетень.  2006. № 7. С. 18; Он же. Управление на основе права. - М.: Формула права, 2007. С. 477–478.

[6] European Journal  of International Law. Vol. 17. 2006.№ 1; Law and Contemporary Problems. School of Law. Duke University. Vol. 68: Summer-autumn. 2005. Цит. по: Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. - М.: Формула права, 2007. С. 479.