В последнее время в юридической и политологической литературе отмечается, что при рассмотрении того или иного законопроекта, для описания давления интересов бизнеса на власть или для иного способа отражения влияния интересов бизнеса (общества/отдельных групп) на законодательную власть все чаще звучат слова о лоббистской деятельности в том или ином её проявлении, при этом в большинстве случаев понятию «лоббизм» придается негативный оттенок[1].

 

Между тем, в ряде западных стран указанное  понятие законодательно закреплено и даже более того, является одним из звеньев законодательного процесса. В связи с этим чрезвычайно любопытен опыт законодательного регулирования вышеназванного института в ряде иностранных государств, таких как Германия, Канада, США.

 

Так, в Германии действует положение "О регистрации союзов и их представителей при Бундестаге", которое регулирует взаимоотношения лоббистов и депутатов; имеются и другие ведомственные акты, относящиеся прямо или косвенно к лоббистской проблематике. Например, Регламент Бундестага, Регламент федерального правительства, Положение о федеральных министерствах и т. д. Основным же актом, регулирующим лоббистскую деятельность в Германии, все же считается упомянутое Положение о регистрации союзов и их представителей.

 

Основными нормами этого документа предусмотрено ведение Президентом Бундестага списков всех союзов; выслушивание представителей союзов при условии регистрации их в списках у Президента Бундестага; возможность получения пропуска в здание Бундестага при сообщении требуемых сведений для регистрации в списках; ежегодная публикация списков союзов в "Федеральном списке"[2]. Число зарегистрированных союзов в Бундестаге каждый год растет и продолжает увеличиваться, при этом, по мнению ученых, количество зарегистрированных лоббистов в несколько тысяч человек «не является чрезмерным»[3], так как лоббисты специализируются на различных вопросах и участвуют в работе всех комитетов, причем в разное время.

 

Аналогичный подход при регулировании лоббистской деятельности применяется и в Канаде, где уже на протяжении ряда лет действует  закон о регистрации лоббистов, принятый в 1988 году[4]. Особое внимание в нем уделено положению о том, что регистрация лоббистов не должна препятствовать свободному и открытому доступу к парламенту и правительству. Закон предусматривает две категории лоббистов: профессиональные и иные. Для регистрации лоббистов введена должность специального регистратора при федеральной службе регистрации актов гражданского состояния Канады, который ведет учет всех сведений, представленных ему согласно закону. По результатам своей работы регистратор готовит и направляет доклад о лоббистах в палаты парламента. При этом, представляемые сведения должны быть систематизированы по определенным критериям и формам, а также открыты для проверки.

 

Особенностью канадского закона о регистрации лоббистов является детальная регламентация санкций за нарушение закона. Например,  предусматривается, что каждое физическое лицо, которое нарушает закон, считается виновным и подвергается наказанию в виде штрафа от 25 до 100 тысяч долларов, тюремному заключению на срок от 6 месяцев до 2-х лет, либо штрафу и тюремному заключению одновременно.

 

Наиболее интересен опыт государственного регулирования лоббистской деятельности в США, где данный институт в известной степени является частью демократического процесса, а механизм правового регулирования наиболее проработан. Закон о регулировании лоббизма, согласно которому организация (или физическое лицо), предпринимающая давление на Конгресс США, обязана была регистрировать  своих лоббистов у секретаря Сената и у клерка Палаты представителей (причем они должны были информировать о сфере своих законодательных интересов),  действовал в США с 1946 года. 

 

Закон не ограничивал размер финансовых средств используемых  на лоббистскую деятельность. Неоднократно на очередной волне крупных политических скандалов, предпринимались попытки ограничить лоббистскую деятельность путем внесения поправок в закон, однако, подобные предложения так и не прошли[5]. По мнению самих американцев, официальные списки лоббистов в Конгрессе США являлись лишь частью профессионального лобби, поскольку многие лоббисты уклонялись от регистрации и, соответственно, уплаты налогов и взносов.

 

При этом их можно было разделить на несколько категорий[6]: профессиональные лоббисты, которые регистрировались в Конгрессе США; профессиональные лоббисты без регистрации; профессиональные лоббисты, работающие без регистрации, но имеющие официальное представительство, например, отдел по связям с Конгрессом США и т. д.; профессиональные лоббисты из числа должностных лиц, обладающих большими связями и влиянием; непрофессиональные лоббисты, обладающие также связями и влиянием и привлекающиеся к этой работе эпизодически или по совместительству.

 

При всех имеющихся недостатках, указанный американский закон о лоббизме просуществовал до 1996 года. С января 1996 года вступил в действие закон "О раскрытии лоббистской деятельности"[7], который провозгласил необходимость большей открытости усилий, предпринимаемых платными лоббистами для оказания влияния на действия должностных лиц законодательной или исполнительной ветвей федерального правительства, дав при этом народу США полную возможность осуществлять его конституционное право обращаться к правительству с петициями, свободно выражать свое мнение правительству и предоставлять информацию своему правительству.

 

В новом законе прописан и учтен ряд принципиальных моментов, в том числе понятийный аппарат, который состоит из почти двух десятков терминов и определений; перечень сведений, который должен отразить лоббист в регистрационном документе; сроки отчетов зарегистрированных лоббистов; сведения, которые должны содержаться в отчетах; обязанности зарегистрированного лоббиста или лоббистской организации; обязанности секретаря Сената и клерка Палаты представителей; размеры штрафа за нарушение норм лоббистской деятельности и т. д. Действия данного закона распространяются на лоббистскую деятельность как в Конгрессе США, так и исполнительных органах власти[8].

 

В дополнение к Федеральному закону о раскрытии лоббистской деятельности в США действует закон, относящийся к иностранным лоббистам – «Закон о регистрации агентов, действующих в интересах иностранцев (FARA)». Его нормы применяются, если одна из сторон действует от имени иностранного правительства, иностранной политической партии, самостоятельного субъекта или другого так называемого иностранного принципала, который занимается лоббистской деятельностью или является частью представительства этого иностранного клиента. Данный закон предусматривает, что представители (агенты) "иностранного принципала" должны подавать регистрационное заявление Генеральному адвокату, детально представив финансовую и иную бизнес-информацию, перечислить и обозначить все виды политической пропаганды, а также предоставить доступ к книгам и записям для инспекции государственных служащих[9].

 

Кроме вопросов, связанных с иностранцами, в этом акте интересен понятийный аппарат. Законом предусмотрено, что "агентом" является тот, кто действует "по приказу, запросу или под управлением, контролем иностранного принципала или физического лица, деятельностью которого является прямой или косвенный контроль, руководство, направление, финансирование или субсидирование целиком или частично...".

 

Виды деятельности от имени "иностранного принципала", которыми будет заниматься агент в соответствии с Законом, включают "политическую активность"; действия как международного консула, публичного агента или политического консультанта; сбор или уплата контрибуций "иностранному принципалу"; представление интересов "иностранного принципала" перед любыми органами или должностными лицами Правительства Соединенных Штатов и др. Термин "политическая деятельность" включает виды деятельности, некоторые из них могут быть в общем охарактеризованы как "лоббистская деятельность".

 

Термин "политическая активность" означает распространение политической пропаганды на любую другую деятельность, в ходе которой лицо, занимающееся ею, навязывает свою волю или намеревается это сделать, уговаривает, заставляет изменить мнение, оказывает влияние, убеждает или иными способами влияет на любого представителя или должностное лицо Правительства США или на любую часть общества США в связи с формулированием, одобрением или изменением внутренней или внешней политики США.

 

Термин "политическая пропаганда" определяется как деятельность, которая  шире традиционной, непосредственно лоббистской деятельности, которая, однако, включает распространение материалов с целью оказать влияние на других лиц по вопросам правительственной политики. Термин "политическая пропаганда" включает в себя любую устную, зрительную, графическую, письменную, пиктографическую пропаганду или иной вид предоставления (передачи) информации соответствующего содержания.

 

Кроме того, следует отметить, что в законе (FARA) имеется несколько исключений в регистрации. Исключения относятся к официальной деятельности дипломатов и консульских работников; некоторым определенным официальным лицам иностранных правительств; лицам, занимающимся только "частной и неполитической деятельностью, относимой к bona fide (по доброй воле) торговлей или с коммерцией; юридическим представительствам "иностранных принципалов" через адвокатов (пока такое юридическое представительство не включает лоббистские виды деятельности).

 

Отдельно закон регулирует деятельность федеральных фондов США, субсидирующих или возмещающих лоббирование: существуют общие ограничения против использования федеральных фондов для лоббистской деятельности. Должностные лица и служащие федерального правительства отстранены от использования средств, отпущенных для их агентств с целью определенного рода лоббистской деятельности, направленной на Конгресс США. Кроме того, создаются также различные дополнения относительно ежегодных постановлений об ассигнованиях - это в основном касается грантополучателей. Подрядчикам и получателям грантов федерального правительства могут быть не возмещены средства, израсходованные из денег, полученных по федеральным контрактам и грантам, на их лоббистскую деятельность, если на то нет полномочий от Конгресса в соответствии с положениями Федеральных правил (приобретения, получения грантов) циркуляра Министерства управления и бюджета.

 

Вместе с тем, в соответствии с основными положениями принятых поправок, известных как "Поправки Бэрда", обладателям федеральных грантов, подрядчикам, получателям федеральных ссуд или аналогичным лицам, имеющим совместные соглашения (соглашения о сотрудничестве) с федеральным правительством, также запрещено законом использование федеральных денег для "лоббирования" в Конгрессе, в федеральных агентствах или их служащих в соответствии с положениями федеральных договоров. Федеральные подрядчики, обладатели грантов и лица, получающие федеральные ссуды и имеющие кооперативные соглашения (соглашения о сотрудничестве), также должны информировать о лоббистских расходах из нефедеральных источников, которые они имели с целью получить указанные деньги по федеральным программам, а также заключить контракты[10].

 

Следует заметить, что хотя частные организации могут всегда использовать свои собственные частные фонды и ресурсы для лоббистской деятельности, однако благотворительные организации (организации милосердия), которые освобождены от налогообложения (т. е. такие организации, пожертвования которым могут выводиться из-под налогообложения для пожертвователя), ограничены в объеме лоббирования, в котором они могут принимать участие, если желают уберечь (сохранить) этот льготный (предпочтительный) статус освобождения от налогообложения, полученный от федерального правительства[11]. Вместе с тем, важно отметить, что Верховный Суд США поддержал такую утрату особой привилегии, связанной с освобождением от налогов для "существенной" лоббистской деятельности. Хотя лоббистская деятельность является защищенным правом и правительство не может даже косвенно наказать организацию за осуществление ее конституционных прав путем отказа от выгод, однако лоббистская деятельность не является одной из обдуманных "освободительных функций" для этих благотворительных и образовательных организаций, которые получили льготный налоговый статус. Верховный Суд США подтвердил, что Конгресс США не должен субсидировать лоббистскую деятельность частных организаций посредством льготного налогового статуса, получаемых, от необлагаемого налогами вкладов, если это не специально выбрано и сделано так.

 

Американское законодательство не ограничивается вышеперечисленными нормами, относящимися к лоббистской деятельности, имеются и другие важные подзаконные акты.

 

Среди них – Этические правила Конгресса США. В дополнение к законам, применяемым к лоббистам и лоббистской деятельности в Конгрессе США, существуют парламентские правила как в Палате представителей, так и в Сенате, которые применимы к частным лицам, лоббирующим Конгресс. Они могут серьезно влиять на деятельность и поведение лоббистов, так как устанавливают этические принципы и правила поведения для депутатов и служащих Конгресса США[12].

 

Одновременно действуют  этические директивы и профессиональные нормы для лоббистов, установленные добровольными организациями профессиональных лоббистов. В них могут быть требования о необходимости знать этические нормы Конгресса США и подчиняться им.

 

Помимо этого, в обеих палатах Конгресса США парламентские правила имеют специальные нормы о "подарках", которые ограничивают разрешенное получение подарков депутатами и служащими соответствующей палаты. Эти правила приняты уже давно, они  запрещают вымогательство либо получение подарков от любого, с кем ведутся дела, кто добивается принятия решения какого-либо органа или чьи интересы затрагиваются тогда, когда кто-либо исполняет  свои служебные обязанности.[13]

 

Более того, правила Конгресса США запрещают депутатам или их сотрудникам принимать деньги от частных лиц для возмещения должностных расходов депутатов или сотрудников, включая запрет на "добровольные" пожертвования товаров и услуг с целью оказания помощи  депутату  в  исполнении  его (ее) служебных обязанностей.

 

Гонорары и частные компенсации в прошлом были обычной  практикой, хотя это подвергалось критике, однако в настоящее время получение любого "гонорара" за статью или выступление стало строго запрещаться для всех депутатов, должностных лиц и служащих Конгресса, так же как и для других федеральных служащих[14].

 

Получение депутатами или служащими Конгресса США любых внешних доходов или компенсаций от частных лиц сталкивается с иными запретами и ограничениями. Существуют запреты на такие внешние источники дохода как: получение вознаграждения или компенсации от иностранных государств (Конституция США, ст. I, разд. 9, п. 8); получение депутатом Конгресса любых доходов не из федеральных контрактов; получение компенсации за представительство в федеральных органах власти; получение доходов, связанных с "самостоятельными деловыми отношениями" с "частными организациями".

Ни федеральный служащий, ни должностное лицо, которое участвовало в сделке или в переговорах от имени США и имело доступ к определенной информации, закрытой для публичного доступа, не могут в течение одного года после отставки представлять, оказывать помощь или советовать любому другому лицу что-либо в отношении этих переговоров. Это касается и бывших высоких должностных лиц[15].

 

На уровне штатов также принимаются законы, регулирующие лоббистскую деятельность. Например, Свод законов штата Калифорния содержит Кодекс управления[16], в котором имеется отдельная глава, посвященная правовому регулированию лоббистской деятельности. В ней подробно регулируется деятельность индивидуальных лоббистов, лоббистских фирм и лоббистов-нанимателей. При этом "лоббистом-нанимателем" признается любое лицо, кроме лоббистской фирмы, которое: а) нанимает одного или нескольких лоббистов, или б) заключает контракт с лоббистской фирмой на экономической основе, с целью оказания влияния на законодательную или административную деятельность.

 

Кодексом управления штата Калифорния США предусматривается регистрационный порядок образования лоббистов, лоббистских фирм и лоббистов-нанимателей.

 

Таким образом, из приведенных примеров видно, что в законодательстве зарубежных стран специально прописывается регламентация института лоббизма и лоббистской деятельности. Данный подход представляется достаточно обоснованным. Это обусловливается важностью предмета регулирования, поскольку участие в управлении делами государства посредством легитимного профессионального лоббизма, а равно различных законодательных предложений граждан по интересам - это важнейшее конституционное право. Кроме того, требования к законодательному акту заключают в себе необходимость давать ясный, легитимный и проработанный механизм регулирования общественных правоотношений, в котором обязательно должно быть участие граждан. Проецируя рассмотренные примеры на Российскую Федерацию, можно утверждать, что для нее характерны иные традиции, отсутствуют специальные федеральные нормативные акты, которые могли бы регулировать лоббистскую деятельность. Все это следует учитывать при принятии соответствующего законодательства о лоббизме и идентификации его роли в законодательном процессе, а также органах исполнительной и законодательной власти, как на федеральном, так и региональном уровнях.

 

---

[1] По материалам кн. Любимов А.П. Конституционно-правовые основы формирования лоббистских отношений в открытом обществе (Антикоррупционный проект). - М.: Издание Государственной Думы. 2000. – С. 25-28; Любимов А.П. Практика использования терминов «лоббизм», «лоббистская деятельность» в нормативных правовых актах и иных официальных документах в российской Федерации // Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. - М.: 2000, Вып. 4. - С. 36-40; Любимов А.П. Толкование понятия "лоббизм" и высказывания по его определению // Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. - М.: 2001, Вып. 1 (39). - С. 19-20.

[2] Зотов С.В. Лоббизм как институт политического представительства в современной России: Дис. канд. полит. наук / РАГС. - М, 1997. - С. 171.

[3] Любимов А.П. Формирование лоббистских правоотношений в российском обществе: Конституционно-правовое исследование: Дис. … док. юрид. наук / РГБ. – М., МГЮА, 2002. - С. 330.

[4] Канада. Закон о регистрации лоббистов // Бизнес и политика. 1995, № 1. - С. 79-84.

[5] Любимов А.П. Лоббизм как конституционно-правовой институт. - М., ИГП РАН 1998. - С. 170.

[6] The Library of Congress. Congressional Research Service. Lobbyists and Interest Groups: A List of Information Sources. B.Hillson. - Washington, 1994. - 4 p.

[7] Зяблюк Н. Соединенные Штаты Америки: новый закон о лоббистской деятельности // Бизнес и политика. 1996, № 3. – С. 43.

[8] Любимов А.П. Лоббизм как конституционно-правовой институт. - М., ИГП РАН 1998. - С. 171-172.

[9] По материалам кн. Любимов А.П. Конституционно-правовые основы формирования лоббистских отношений в открытом обществе (Антикоррупционный проект). - М.: Издание Государственной Думы. 2000. – С. 191-193.

[10] See common agency regulations implementing "Byrd Amendment" at 55 F.R. 6735-6756 (February 26, 1990).

[11] 26 U.S.C. §§501 (c)(3), §501 (h), 4911, 6033; see IRS Regulation at 55 F.R.35579-35620.

[12] Любимов А.П. Лоббизм как конституционно-правовой институт. - М., ИГП РАН 1998. - С. 176-182.

[13] 5 U.S.C. § 7353; P.L. 101-194, Section 303.

[14] 5 U.S.C. арр. 7 § 501 (Ь); P.L. 101-194, Section 601 (a), P.L. 102-90, Section 6(b).

[15] Любимов А.П. Конституционно-правовые основы формирования лоббистских отношений в открытом обществе (Антикоррупционный проект). - М.: Издание Государственной Думы. 2000. – С. 207-208.

[16] По материалам дисс. Любимов А.П. Формирование лоббистских правоотношений в российском обществе: Конституционно-правовое исследование: Дис. … док. юрид. наук / РГБ. – М., МГЮА, 2002. - С. 351-352.