[1] Возобновление научной деятельности Фонда конституционных реформ, в который вошли члены Конституционной комиссии (1990-1993 гг.), участники Конституционного совещания 1993 г.; а также начало выпуска многотомного издания по истории создания Конституции России[2], научного журнала «Конституционный Вестник», издание Конституционным Судом России научного периодического «Журнала конституционного правосудия» - это важные события, которые произошли в научно-конституционной жизни России последнего времени, в том числе и с точки зрения иностранных наблюдателей за российскими конституционными процессами.

 

Большинство этих инициатив не случайно связано, в первую очередь, с именем О.Г. Румянцева (в тот период - ответственного секретаря Конституционной комиссии Съезда народных депутатов России, а ныне – Президента Фонда конституционных реформ). Следует констатировать, что «План Румянцева» состоялся, поскольку уже в далеком августе 1990 г. ответственный секретарь Конституционной комиссии предвидел: «Мне думается, что основа, ядро Конституционной комиссии могло бы сохраниться и в дальнейшем...»[3].

 

Наконец-то создана оптимальная база для успешного и необходимого восполнения того существенно-опасного пробела в истории принятия Конституции России, которая поможет искоренить уже появившиеся конституционные мифы и легенды вокруг конституционного процесса начала 90-х. Это полезно знать всем без исключения исследователям, желающим более объективно и глубоко проанализировать один из важнейших этапов трансформации советской системы в постсоветскую.

Совершенно справедливо отмечается во вступительной статье к первому тому вышеназванного многотомного издания: «Без глубокого и всестороннего изучения истории создания Конституции РФ, всех обстоятельств, сопровождавших этот процесс, невозможно развитие конституционного правосознания»[4].

 

Общеизвестно, что на основании Конституции 1978 г. право принятия Конституции принадлежало Съезду народных депутатов РСФСР[5], который 16 июня 1990 г. принял постановление об образовании Конституционной комиссии для разработки новой Конституции России.

 

- была обеспечена публикация проекта Конституции очень большими тиражами по всей территории Российской Федерации[6];

- Конституционная комиссия эффективно стимулировала действительно всеобщее, многостороннее обсуждение официального проекта Конституции РФ. Была проведена широкая, результативная общественная дискуссия по проекту[7]. Неоднократно публиковался проект Конституции РФ для реального, всенародного ознакомления[8];

- были задействованы интересные инициативы (например, конкурс на лучший проект Конституции РФ, который внес конструктивный вклад в тогдашние обсуждения концепции новой, современной Конституции России)[9]. Конституционная комиссия всегда исходила из понимания приоритетной необходимости, на тот период поиска достижения очень сложных компромиссов разных политических сил, проведения работы по постатейному обсуждению текста Конституции, учитывая поступающие многочисленные, часто взаимоисключающие замечания и предложения.

 

И, тем не менее, противоречивая история создания Конституции РФ пошла по всем нам известному подзаконному пути замены (практически на последнем, завершающем этапе) Конституционной комиссии Съезда народных депутатов России на президентский совещательный орган – Конституционное Совещание[10].

 

Действительно, многосторонние, скрупулезно согласованные тактические маневры вокруг Конституционной комиссии достигли ожидаемого результата – ее работа была дестабилизирована. Ретроспективная, фаталистическая мифология помощника Президента РФ по правовым вопросам Ю. Батурина о том, что «история пошла по совершенно не планируемому пути»[11] трудно принимается, постараемся привести в данной статье контраргументы якобы существовавшей тогда исторической неопределенности. Можно утверждать, что уже в 1992 году руководству Конституционной комиссии было понятно, что «борьба за власть будет обостряться, и вопрос о новой Конституции может стать жертвой этой борьбы»[12].

 

Приведем лишь некоторые поздние этапы специфического развития событий конституционного процесса, проходивших в обстановке тогдашнего острого политического и государственного кризиса, а также в условиях дискриминации, бойкотирования и блокировании деятельности 100% легитимно действовавшей  Конституционной комиссии СНД России.

 

Первый Президент РФ разрабатывал и принял Конституцию в комфортных условиях удобных собственных правил, силами своего самолегитимированного (собственными подзаконными нормативными актами) Конституционного совещания.

 

20 марта 1993 года Президент РФ выступил по телевидению с Обращением к гражданам России, в котором сообщил, что подписал Указ «Об особом порядке управления страной до преодоления кризиса власти». (Ряд положений Обращения Президента РФ 23 марта был признан Конституционным Судом РФ не соответствующим Конституции РФ).

 

24 марта 1993 года Президент РФ направил Верховному Совету РФ Послание «О конституционности»[13]. Из этого акта выделим лишь самые многозначимые позиции Президента РФ: «Есть у депутатов уверенность в собственной категоричной правоте? И не обернется ли их ошибка трагедией для судьбы России?».

 

Заслуживает критического анализа еще одна позиция Президента РФ: «Легитимность избранных прежде органов власти требует, как минимум, подтверждения. Это подтверждение можно и должно сделать, ориентируясь на верховного арбитра – народ». Здесь небезынтересно отметить, что речь шла об избранных прежде государственных органах, за исключением самого себя, также избранного в 1991 году.

 

В этом акте Президент РФ открыл свой реальный план: «Одновременно готов предложить проект новой Конституции, потому что считаю, что затяжка с ее принятием смертельно опасна для российской демократии». На этой стадии президентский проект стал «полуофициальным». За тем,  он недвусмысленно обозначил возможный, обновленный маршрут конституционного процесса: «... Не исключаю, что новая Конституция впоследствии будет дополнена и утверждена Конституционной Ассамблей или новым федеральным парламентом»[14].

 

Данное Послание заканчивается историческим предупреждением: «Предупреждаю, что я, как Президент Российской Федерации, остаюсь гарантом конституционности и буду защищать ее как от посягательств, так и от пренебрежения или оскорбления». Как последовательно сочетать данное намерение защищать конституционный строй России с разрушительной направленностью указа № 1400 – этого в данной статье обсуждать не будем, а передадим для последующей оценки современным теоретикам искусства конституционного ведения.

 

29 апреля Президент РФ на совещании руководителей республик в составе Российской Федерации, глав администрации краев, областей, автономных образований, городов Москва и Санкт-Петербург наконец-то еще больше открыл свою истинную программу действий в конституционном процессе. По признанию Ю. Батурина, активного участника тех событий: «Импровизируя, он проверил реакцию аудитории на понятие «Конституционное собрание» и, уловив неодобрительный отклик, перешел к более мягкой форме: «Конституционное совещание»[15].

 

Создание Конституционного совещания - это не автоматическое  последствие каких-то случайных обстоятельств конституционного процесса, а просто четкий проект тогдашнего помощника Президента РФ 1993 г. по правовым вопросам - «План Батурина». По признанию Краснова М. А., тогдашнего консультанта Ю. Батурина, участника Конституционного совещания  (Представитель-эксперт от республик в составе РФ): «Идея Конституционного совещания была его идеей ... он пригласил меня работать над подготовкой Конституционного совещания. Тогда была рабочая группа, Батурин, я и еще несколько человек. Приезжал Шумейко, Шахрай...»[16].

 

30 апреля в газете «Известия» был официально опубликован президентский проект Конституции РФ, который был представлен вниманию юристов на совещании 29 апреля.

12 мая 1993 г. Президент РФ издал Указ «О созыве Конституционного совещания и завершении подготовки проекта Конституции Российской Федерации».

21 сентября Президент РФ издал всем известный (и Конституционному Суду тоже) Указ № 1400, который мог бы называться «О роспуске Парламента и приостановлении деятельности Конституционного Суда» (был создан опасный прецедент деятельности Конституционного Суда под секвестром), но он был назван более элегантно «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации»[17].

 

Данный нормативно-правовой акт (если отвечать на основной вопрос: как шло становление конституционного строя, какие были проблемы в его становлении?) создал беспрецедентный, подзаконный, «указной строй 1400», заменивший собой на тот период конституционный строй.

Всем известна «сентенция» ст. 1 Указа 1400: «Конституция РФ, законодательство РФ и субъектов РФ продолжают действовать в части, не противоречащей настоящему Указу». Президент РФ заменил классические аксиомы юриста: «действуй по праву, и меняй право правовым путем» своими вновь созданными правилами: «действуй по указу» и «меняй право указным путем».

Здесь Указ перегнал даже известную концепцию «Закон нам не указ», и создал иную, еще более экзотичную - «Конституция нам не указ». Данный акт конечно «правовой», но очевидно, что он основан  на праве силы, а не на силе права[18].

 

Надо не забывать, что были изданы и другие, не менее значимые, «санкции напоминающие» указы. Например, Указ от 25 сентября 1993 г. № 1452 «Об ответственности лиц, противодействующих проведению поэтапной конституционной реформы» закреплял следующее положение: «Должностные лица федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в случаях отказа исполнять решения Президента Российской Федерации... подлежат увольнению в соответствии с пунктом 1 части первой статьи 254 Кодекса законов о труде Российской Федерации».

 

15 октября 1993 г. Президент РФ подписал Указ «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации», составной частью которого было «Положение о всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года». Принятие «Ельцинской» Конституции 12 декабря 1993 г. было достигнуто не на основе действовавшего закона 1990 г. о референдуме РСФСР, а на основании собственного подзаконного акта - Указа Президента РФ от 15 октября 1993 г. Существенное отличие «всенародного голосования», предусмотренного названным указом Президента РФ, от Закона РСФСР «О референдуме» 1990 г. состоит в том, что Конституция  РФ признавалась принятой, если за ее принятие  проголосовало более 50 % избирателей, принявших участие в голосовании (закон РСФСР «О референдуме...» требовал большинство от числа включенных в списки).

 

Небезынтересно принять во внимание тогдашнюю позицию в отношении проведения всенародного голосования авторитетного конституционалиста, члена Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькина, опубликованную в научной литературе сразу после принятия Конституции РФ: «...данное голосование с конституционно-правовой точки зрения никак нельзя считать референдумом. Полагаю, что избранное Федеральное Собрание вправе, исходя из действующего закона о референдуме, кстати, подписанного Б.Н. Ельциным, признать голосование по проекту Конституции всенародным опросом, не имеющим прямых юридических последствий»[19].

Здесь уместно вспомнить публичные призывы тогдашнего Председателя Центральной избирательной комиссии Рябова Н.Т. (орган super partes?) голосовать за проект Конституции[20].

 

В то время В. Шумейко, который отвечал за Указ Президента РФ о проведении всенародного голосования, придумал, при участии Председателя ЦИКа (который, с точки зрения теории права, в качестве представителя органа-арбитра, правоприменителя, не вправе был участвовать в предвыборной кампании для сохранения необходимого дистанцирования от всех политических фигурантов, участвующих на выборах и на всенародном голосовании) «инструкции для начинающих», «инструкции для понимания всенародного голосования». Вспоминает В. Щумейко: «... проводили вместе с тогдашним Председателем ЦИК  Н.Т. Рябовым селекторное совещание с руководителями всех регионов России, с которыми из специального зала Министерства связи была установлена громкая телефонная связь. Инструктируя местных руководителей о проведении голосования, я говорил очень недемократические слова, в том смысле, что «меня не интересуют выборы депутатов, кого выберут, того и выберут, но, главное, организуйте народ на голосование по проекту Конституции, и если Конституцию не примут (не будет нужной явки) - будете иметь дело со мной...»[21].

 

В конечном итоге, Конституция РФ была принята при всенародном голосовании, не оправдались тогдашние оценки и предположения с сильным политическим резонансом: «Конституция, по которой невозможно жить» (В. Исаков)[22] и «Создан прецедент. Неконституционная власть не имеет перспектив» (С. Авакьян)[23].

 

В конечном итоге, проект Конституции РФ был разработан Конституционным совещанием и предложен Президентом РФ для всенародного голосования, а не вынесен на референдум.

Проект Конституции не был рассмотрен и принят Съездом народных депутатов, не был направлен Президентом РФ субъектам РФ для обсуждения и одобрения.

 

Не стоит забывать, что в 1993 году проводились (достаточно экстравагантным образом) и всенародное голосование по проекту Конституции РФ (которую, в случае её принятия, мог легитимизировать только уже новый Парламент) и, одновременно, выборы в две палаты того же самого Парламента. Оказывалось соответствующее давление на электорат и на те партии, которые принимали участие в выборах и поэтому были заинтересованы в легитимизации того Парламента, куда они намеривались избраться.

 

Любопытно, что самим Конституционным совещанием ставилась под сомнение легитимность принятия Конституции РФ, разработанной в Конституционном совещании. Был проведен опрос участников Конституционного совещания. Наибольшую поддержку получил вариант принятия Конституции  на специально избранном Учредительном собрании. По признанию Ю. Батурина: «Его популярность возросла с 66% - 5 июня до 79% - 10 июня. Очевидно, что в случае проведения на Конституционном совещании прямого голосования вероятность принятия такого решения квалифицированным большинством была высока. ... Оставалось практически неизменным негативное отношение большинства участников к принятию Конституции на самом Совещании или на Съезде народных депутатов. Уровень поддержки составил от 30 до 38%»[24].

 

Не можем не сослаться опять на позиции бывшего помощника Президента РФ по правовым вопросам Ю. Батурина, который в статье, опубликованной в 2006 г., предложил свой анализ процедуры принятия Конституции РФ, и где рассматривал различные возможные варианты. В 9-ти предложенных им разнокачественных, неравносильных вариантах (в которых, кстати, отсутствует институт всенародного голосования) были поставлены под вопрос некоторые процедуры, не имеющие, по его признанию, достаточной базы легитимности, но которые применялись на практике в 1993 году. Во-первых, необходимо обратить внимание, что в предложенных вариантах Конституционная комиссия вообще отсутствовала. Сам Ю. Батурин подчеркнул следующие спорные аспекты:

1. Нелегитимность проведения референдума на основе подзаконных актов Президента РФ[25].

2. Нелегитимность проведения выборов в парламент, осуществленных не на основании действующей Конституции.[26]

3. Слабость статуса участников Конституционного совещания в конституционном процессе[27].

4. Слабость особой роли указов Президента РФ в конституционном процессе[28].

(Продолжение следует)

---

[2] Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия. Стенограммы, материалы, документы (1990-1993 гг.). В 6 томах. Том 1. 1990 год / Под общей ред. О.Г. Румянцева. - М., 2007.

[3]  Там же. С. 232.

[4] Там же. С. 17.

[5] Ст. 104 действовавшей тогда Конституции 1978г.: «К исключительному ведению Съезда народных депутатов Российской Федерации относятся: 1) принятие Конституции Российской Федерации, внесение в нее изменений и дополнений ...».

[6] Из истории создания Конституции Российской Федерации. Т. 1. С. 32.

[7] См., например, опрос общественного мнения // Из истории создания Конституции Российской Федерации. Т. 1. С. 240, 259, 263, 271.

[8] Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия – стенограммы, материалы, документы (1990 -1993 гг.). Том 3, 1992 год. Книга вторая (июль – декабрь 1992 года). - М., 2008, ФКР, ст. 33.

[9] Там же. С. 32, 741, 808.

[10] История формирования и комплектования  состава Конституционного совещания основана на логике кооптации, данный орган при Президенте не состоял из избранных депутатов, либо из избранных делегатов. Если рассматривать вопрос представительности данного органа, любопытно констатировать что, например, Коммунистическая Партия РФ, имеющая тогда большое число депутатов в федеральном парламенте, была представлена всего лишь одним участником КС, Мироновым О.О., который, кстати, был приглашен в качестве представителя-эксперта от республик в составе КС (Саратовского юридического института).

[11]Ю. Батурин. Конституция как искусство развязки в классической трагедии. Конституционное право: Восточноевропейское Обозрение. № 2 (47),  2004, с. 155.

[12]«Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия – стенограммы, материалы, документы (1990-1993)».  Вступительная статья, ст. 42, том 3.

[13]«Известия», 25 марта 1993 года.

[14] Известия. 1993. 25 марта.

[15]Ю. Батурин. Конституция как искусство развязки в классической трагедии. Конституционное право: Восточноевропейское Обозрение. № 2 (47), 2004, с. 152.

[16]И. Марино. Президент и основной закон России: Отцы-основатели Конституции: правовые позиции. - М. АЛМИ, 2006, с. 78.

[17] К сожалению, ожидание О.Г. Румянцева, что «парламент разогнан не будет» не оправдалось. См.: Независимая газета. 1991. 24 сент.

[18] В заключении КС РФ о несоответствии Конституции Указа №1400 устанавливается: «... служит основанием  для отрешения Президента РФ Б.Н. Ельцина от должности ...».

[19] Уроки октября-93 // Конституционный вестник (РФКР). 1994. № 1 (17). С. 17.

[20] Конституционный Вестник № 1 (17) март-апрель 1994 «Судьба конституционного строя в Российской Федерации. Российский Фонд Конституционных Реформ», с.32.

[21] Законодательство и экономика. 7/2007, с. 4.

[22] Конституционный Весткик. № 1 (17) март-апрель 1994, с. 33.

[23] «Независимая газета». 1993, 15 октября, с. 5.

[24] Ю. Батурин. Конституционные этюды. Институт права и публичной политики. - М., 2008, с. 78.

[25] А также: «Нелегитимность проведения референдума по Указу Президента». См.: Ю. Батурин. Конституционные этюды. - М., 2008, с. 70.

[26] Ю. Батурин подчеркнул среди минусов: «Назначение выборов в парламент в обход действующей Конституции». «Возможность обвинения Президента РФ в «государственном перевороте». См.: Ю. Батурин. Конституционные этюды. - М., 2008, с. 71.

[27]Автор признал ещё один минус: «Непризнание депутатами за участниками Конституционного совещания права голосовать наравне с депутатами». См.: Ю. Батурин. Конституционные этюды. - М., 2008, с. 72.

[28] Автор подчеркнул следующий аспект: «Необходимость принятия решения через указ Президента не соответствует действующей Конституции». См.: Ю. Батурин. Конституционные этюды. - М., 2008, с. 73.