[1] Правовой нигилизм, о котором много говорилось в последние годы, всегда сопровождается правовым идеализмом. Некой надеждой на то, что умные ученые и патриотично настроенные законодатели сформулируют, «придумают» такой закон, который решит все проблемы какой-либо социальной группы. В общественном мнении низкие пенсии и пособия инвалидам, невысокая эффективность борьбы с коррупцией и т. д. рассматриваются как следствие некачественных законов и плохо работающих законодателей. Если будут приняты соответствующие законы, считают многие, то это поможет кардинально исправить положение в позитивном направлении. Действительно, от качественного закона много зависит, но, увы, далеко не все.

 

Проблема формирования качественного законодательства заслуживает особого внимания и отдельного разговора. Предметом нашего рассмотрения является конкретный законопроект Федерального закона, внесенный на рассмотрение в Государственную Думу ФС РФ - «О государственной молодежной политике в РФ». Авторы видят цель законопроекта в совершенствовании законодательства по обеспечению конституционных прав и свобод молодых граждан России на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Улучшение взаимодействия государства с молодежными общественными объединениями, а также четкое разграничение, определение и расширение полномочий органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере государственной молодежной политики должно стать следствием принятия этого закона.

 

Нет сомнения, разработка государственной молодежной политики (ГМП) предполагает четкое правовое определение понятия «молодежь» (очерчивание соответствующих ее возрасту психологических и социальных границ). Требуется четко зафиксировать место и роль молодежи в жизни современного российского общества, одновременно обозначив ответственность, права и обязанности перед обществом, государством, другими слоями населения.

 

На наш взгляд, в условиях социальной нестабильности, слабости институтов гражданского общества, общественных организаций, устраненности бизнеса от социальных проблем общества, остротой молодежных проблем и неразвитости социального государства перспективой в решении социальных проблем молодежи может быть только сильная ГМП. Ей должен быть придан весомый статус, легитимированный законодательно. Создание нормативно-правовой базы, законодательно закрепляющей ГМП, защищает ее от изменений в государственном курсе, интересов отдельных личностей, определяющих и организующих реализацию молодежной политики.

 

Однако до сих пор сомнения и споры в России вызывает сама необходимость проведения государственной молодежной политики. Трансформирующееся российское общество в условиях социального риска и неопределенности выбирает идеологию развития, в том числе и в отношении молодого поколения. Споры о необходимости или ненужности закона «О государственной молодежной политике» - это продолжение споров о выборе идеологии молодежной политики: либеральной, отвергающей саму заботу государства о молодежи, или социальной (социал-демократической идеологии), признающей государственную ответственность за молодое поколение.

Можно согласиться с мнением проф. Ильинского И.М. о том, что «…при общей сущности типы молодежной политики просто имеют разные цели и разное содержание, которые определяются идеологией этих обществ, опрос целей, задач и содержания молодежной политики – это вопрос сугубо идеологический. Исходя из идеологии, которая доминирует в обществе, можно определить тип молодежной политики»[2]. Идеология молодежной политики определяет выбор средств и методов, а также правовых инструментов ее осуществления, что актуализирует проблему разработки и принятия закона о ГМП.

 

Молодое поколение во многом предопределяет направленность идущих в современном обществе процессов, возможность социальной стабилизации и экономического роста. В России, несмотря на неблагоприятную демографическую ситуацию, согласно последней переписи населения проживает 39,5 млн. человек в возрасте от 14 до 30 лет, что составляет почти 27% населения. Естественно, и в перспективе, да и в настоящее время, от социального самочувствия молодого поколения россиян зависит и экономическое, и социальное развитие страны, ее безопасность и стабильность. Комплекс проблем и противоречий, с которыми столкнется Россия в ближайшее десятилетие, формирует достаточно жесткий набор требований к новым поколениям. Стремительное старение населения и неблагоприятные демографические тенденции заставят общество уже в ближайшем будущем предъявить к сегодняшним 10 - 25-летним повышенные требования: молодежь станет основным трудовым ресурсом страны, ее трудовая деятельность, в большей степени, чем ее родителей, станет источником средств для социального обеспечения пенсионеров, инвалидов и детей. Коэффициент демографической нагрузки (количество нетрудоспособных на 1000 человек трудоспособного населения) по прогнозу Росстата возрастет в 2016 году по сравнению с 2005 г. на 20% и составит 709 человек. От позиции молодежи в общественно-политической жизни, стабильности и активности будет зависеть темп продвижения России по пути демократических преобразований, именно молодые люди должны быть готовы к противостоянию политическим манипуляциям и экстремистским призывам.

 

Жизнь молодого человека в предполагаемых условиях, считают специалисты[3], не будет развиваться линейно, как последовательность простых переходов: от основного образования к профессиональному, от учебы к работе, от жизни в родительском доме к созданию собственной семьи. Новые условия потребуют от каждого молодого человека и его семьи мобильности, поиска новых нестандартных индивидуальных вариантов построения своей жизни. Очевидно, что молодежь в значительной своей части обладает тем уровнем здоровья, интеллектуальной активности и мобильности, который выгодно отличает ее от других групп населения. И в качестве рабочей силы, и в качестве интеллектуального источника, и в качестве потребителей товаров и услуг, и в качестве наиболее приспосабливаемой к новым условиям группы населения. В то же время, перед российским обществом стоит вопрос о необходимости минимизации издержек и потерь, которые несет Россия из-за целого ряда неудовлетворительных аспектов нынешнего положения молодежи.

 

Перемены, произошедшие в последние десятилетия в экономических, социальных и политических отношениях страны, породили в обществе состояние неопределенности. Огромное социальное и имущественное расслоение, неустроенность и дискомфорт, отчуждение от высококвалифицированного труда и высококачественного обучения сегодня, несмотря на предпринимаемые меры, испытывает как старшее, так и молодое поколение.

 

При условии преобладания разрушительных тенденций, возможном при  невнимании общества и государства к насущным проблемам молодого поколения, противоречия  между молодежью и обществом углубляются. Возможно дальнейшее дробление молодежи на группы, с последующим вытеснением отдельных категорий (уязвимых, групп риска) из процесса нормальных отношений, позитивной социализации. Реализуется модель «социального исключения»[4].

 

Социальное исключение наиболее полно охватывает отрицательные аспекты социального развития. Оно предс­тавляет собой отторжение различных групп молодежи, во-пер­вых, от средств жизнеобеспечения, к которым относятся рынок труда (высококвалифицированный, высокооплачиваемый труд), собственность на землю, некоторые потребительские товары, нормальные жилищные условия, система социального обеспечения; во-вторых, от политиче­ских и социальных прав (участие в деятельности и управлении важнейших социальных инсти­тутов, социальная защита, гарантии прав и возможностей представительства своих интересов, правозащитные системы). Не повышается статус, престижность, уважение и самоуважение, закрепляется положение уязвимой, отторгнутой, исключенной из материально обеспеченной и политически активной жизни социальной группы.

 

Наиболее надежным, из известных, средством преодоления уязвимости молодежи, разрастания групп риска являются активная государственная социальная полити­ка, направленная на преодоление кризисных явлений в социаль­ной сфере, и культурная развитость, нравственное богатство духовного мира человека.

 

Интеграционная модель социализации молодежи и решения проблем её уязвимых групп предполагает институциональную регуляцию социальных противоречий и конфликтов, постоянное конструктивное внимание общества и государства на всех уровнях к проблемам молодого поколения россиян, выявление в них инновационных составляющих. Такая модель дает позитивную направленность процессу социализации, нормальной интеграции молодежи в общество. Молодежь не только входит в сообщество, социум или группу, но и ощущает внутреннюю связь с соци­альным окружением, принимает соответствующие нормы и ценности и активно участвует в совместной деятельности.

Таким образом, болевые точки переходного периода и капитализации страны с особой силой сказываются на молодом поколении. В то же время, молодежи присущ меньший груз пережитков и у нее выше способность адаптироваться к новым условиям, что естественно учитывается в процессе создания, формирования системы государственной поддержки и субсидирования молодежной политики.

Развитие ГМП тормозится невыстроенностью, неразработанностью, в силу ряда причин идеологии. В первую очередь - неопределенностью самой национальной идеологии в нашей стране. Вполне можно согласиться с мнением о том, что «прежде чем приступать к формированию государственной молодежной политики, необходимо определиться с ее идеологией, затем выстроить концепцию, а только после этого воплощать ее в конкретных программах и мероприятиях»[5]. Сложнее согласиться с мнением о том, что «прежде чем приступать к осуществлению МП, необходимо выработать исходную идеологию, на ее основе определиться концептуально и лишь после этого начинать конструировать механизм реализации МП.»[6]. А если идеология не будет разработана, концепция  не будет сформулирована еще многие годы?  К тому же опыт декларативных концепций и массового законотворчества, имитация деятельности властных структур либеральных 90-х годов, не подтвержденных реальными усилиями к воплощению (организационного, финансового, правового), свидетельствуют о необходимости активного поиска реальных форм решения молодежных проблем, в том числе, и в направлении разработки идеологии, концепции, выработки принципов, форм и методов проведения ГМП и в  направлении развития конкретных технологий, решения организационных и финансовых проблем, правового обеспечения ГМП. Процесс этот не может быть простым, не может быть остановлен на период выработки концепций.

 

Стихийность этого процесса, естественно, необходимо вводить в русло организованной политики. Следует отметить – в регионах и федеральном центре растет понимание необходимости реальных действий в целях решения насущных проблем молодежи. Споры о роли государства  в организации работы реализации по молодежной политики можно вести бесконечно. В 90-е годы побеждала идея о максимальном самоустранении государства от решения социальных проблем различных групп общества, а уж тем более молодежи. Либеральный вариант молодежной политики предполагает рассматривать молодое поколение как «сильную» и «активную» часть социума, которая должна и способна выживать самостоятельно. Конкурентность, предприимчивость, право граждан на равное отношение всех категорий населения со стороны государства - этот вариант социальной политики государства по отношению к молодежи, по сути, означает отказ от ГМП, признание ненужности специальных органов по делам молодежи, специальных молодежных программ и проектов и их финансирования, разработки отдельного законодательства, защищающего права молодежи.

 

Противоречивость этой политики российской ментальности и  положениям Конституции РФ,  рассматривающей Россию как социальное государство, маскировалась активной имитацией заботы о молодежи. Принимались Программы («Молодежь России», «Дети России» и т. д.), писались проекты законов (на которые накладывал вето Президент), ежегодно создавались и расформировывались органы, занимающиеся проблемами молодежи, принимались нормативные акты, но единой нормативно-правовой базы так и не было создано.

 

Политико-организационная практика последних лет свидетельствует о том, что государственные власти в центре и на местах не уходят от решения конкретных проблем молодого поколения современной России. На смену либеральных обещаний, заявлений, деклараций  и полного игнорирования на деле интересов молодежи (как, впрочем, и всех остальных категорий  населения, кроме успевших чего-нибудь приватизировать) приходит понимание необходимости проведения политики в защиту интересов молодых россиян. Естественно, молодежная политика  не должна сводиться к решению проблем молодежи, установлению благ и привилегий за счет старших поколений или других ущемленных и обиженных приватизацией слоев населения.

 

Иными словами медленно пробивается тенденция к возвращению ответственного отношения государства к своему молодому поколению и контролю над процессами социализации и включения молодежи в социально-экономическую и политическую жизнь общества.

Политика государства по отношению к детям, подросткам и молодежи должна строиться так, чтобы обеспечить высококачественное образование, успешную социализацию, включение молодежи в созидательную трудовую, политическую, досуговую деятельность.

Определяемые таким образом цели ГМП требуют не просто улучшения и совершенствования всех систем работы с молодым поколением, но серьезного и качественного ее изменения, формирования новой идеологии, теории и практики социальной работы с молодежью и серьезных подходов к совершенствованию законодательства, обеспечивающих на деле, а не декларативно, конституционные права и свободы молодых россиян.

 

Принятые и реализуемые программы молодежной политики в РФ на федеральном уровне, уровне субъектов действуют уже несколько лет. Так, «Стратегия государственной молодежной политики в Российской Федерации (2006-2016 годы)», «Областная целевая программа «Молодежь Дона» на 2006-2010 годы» приняты и осуществляются с 2006 года. Практика реализации  вышеназванных программ, активная работа органов государственной власти, Комитетов по делам молодежи, органов социальной поддержки молодежи показывают, с одной стороны их большую действенность по сравнению с предыдущим периодом. С другой стороны, среди причин и факторов, ослабляющих эффективность проводимой молодежной политики, имеют место отсутствие в Российской Федерации единой нормативно-правовой базы для формирования и реализации государственной молодежной политики.

 

Это не останавливает активные поиски в центре и на местах новых форм и методов по оказанию реальной помощи молодому поколению. В том числе, идет и поиск нормативного обеспечения молодежной политики. Анализируя, например, деятельность органов власти по решению социальных проблем молодежи в Краснодарском крае и Ростовской области ЮФО, следует отметить, что молодежная политика ни в организационном, ни в законодательном, ни экономическом и политическом отношении не остается без внимания.

 

В Краснодарском крае еще в 1998 году принят Закон Краснодарского края «О государственной молодежной политике в Краснодарском крае», к редакции которого законодатель обращался неоднократно (2002, 2003, 2004 гг.). В Ростовской области законодатель уделяет большое внимание проблемам формирования и организации молодежной политики. Основным документом, определяющим правовые основы молодежной политики в области в настоящее время является Областной Закон Ростовской области «Об областной целевой программе Молодежь Дона» на 2006-2010 годы»[7]. Таким образом, в одном субъекте есть Закон о ГМП в другом - нет. Принципиальным образом на реальную социальную ситуацию в молодежной среде это не влияет. Главное, что исполнительная, законодательная и судебная власть этих субъектов предпринимают реальные попытки к изменению ситуации к лучшему и видят основные направления и задачи современной молодежной политики в постепенном разрешении наиболее актуальных, на сегодняшний день проблем молодых людей: образование, жилье, занятость. Решение этих задач может помочь вытянуть всю сложнейшую цепочку молодежной проблематики из русла социального исключения, разрушительных тенденций в среде молодого поколения россиян и перейти на интеграционную модель социализации молодежи[8].

 

В то же время, специалисты по работе с молодежью, практики, ученые  отмечают, что дальнейшее развитие социальной работы с молодежью, социальная поддержка всех слоев молодого поколения, успешная реализация ГМП требует  самого серьезного совершенствования законодательной базы молодежной политики, приведения ее в соответствие с требованиями демократического, правого, социального, федеративного и светского Российского государства[9].

 

На наш взгляд, следует продолжить работу над законодательством о молодежи, понимая под ним не «документ», закрепляющий особые права молодого человека, его исключительность, а четко и конкретно определяющий обязанности государства, бизнеса и общества по поддержке молодого человека путем законодательного закрепления специальных мер экономического, правового, организационного характера. Законодательство должно развиваться в направлении  совершенствования правового обеспечения конституционных прав и свобод молодых граждан на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Следует преодолевать преграды во взаимодействии государства с молодежными общественными объединениями, а также расширять полномочия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области государственной молодежной политики.

 

В условиях социального, правового, демократического государства молодежная политика призвана объединить государственные и негосударственные ресурсы, адресно направить их, в соответствии с указанными приоритетами, на решение первоочередных задач с привлечением бизнеса и координацией деятельности государственных и общественных структур в деле решения социальных проблем молодого поколения. Это, естественно, актуализирует проблему нормативного регулирования взаимоотношений государства, бизнеса и общественных организаций в процессе реализации молодежной политики.

 

Говоря о повышении эффективности молодежной политики, роли в этом процессе права, следует согласиться с мнением В.А. Лукова: «Распространенные в обществе надежды на принятие некого всеохватного закона, который разом решит все социальные проблемы молодежи, не реалистичны и в ряде случаев становятся полем популистских манипуляций тех или иных политических сил, особенно накануне выборов»[10].

 

Совершенствование нормативно-правовой базы  государственной молодежной политики поможет решению социальных проблем современной молодежи и реализации интеграционного пути социализации молодого поколения России.

Законопроект ФЗ «О государственной молодежной политике в РФ» определяет следующие основные задачи: - закрепление ключевых понятий ГМП; - формирование основ правового регулирования в сфере ГМП РФ; - установление субъектов осуществления  ГМП; - разграничение компетенций и полномочий в сфере ГМП между федеральными, региональными и муниципальными органами государственной власти; - определение основных принципов и приоритетных направлений ГМП; - формирование мер и механизмов реализации  ГМП.

 

Действительно, на федеральном и региональном уровнях разрабатываются программы по социальной поддержке молодежи, однако, отсутствие определений в федеральном законодательстве понятий «молодежь», «молодые граждане», «работа с молодежью», «государственная молодежная политика» мешает их реализации. Размытость определений создает значительные трудности в осуществлении Правительством Российской Федерации полномочий по реализации молодежной политики, а государственными органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления - полномочий по реализации программ и мероприятий по работе с молодежью.

 

Статья 16 Федерального конституционного закона № 2-ФКЗ от 17 декабря 1997 года «О Правительстве Российской Федерации» (в редакции от 2 марта 2007 г. № 3-ФКЗ) в число полномочий Правительства Российской Федерации в социальной сфере включает меры по реализации молодежной политики. Указом ПРФ №1274 от 24 сентября 2007 года «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» создан Государственный комитет РФ по делам молодежи функциями которого являются определение ГМП и нормативно-правовое регулирование в этой сфере, оказание государственных услуг и управление государственным имуществом в сфере ГМП, создание во взаимодействии с общественными организациями и движениями, предоставляющими интересы молодежи, условий для обеспечения здорового образа жизни молодежи, нравственного и патриотического воспитания, реализации молодежью своих профессиональных возможностей, а также координация деятельности в данной сфере органов исполнительной власти субъектов РФ[11].

 

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" Правительство Российской Федерации Постановлением от 29.05.2008 N409 утвердило «Положение о Федеральном агентстве по делам молодежи» и ввело Агентство в ведение Министерства спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации[12].

 

Агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере государственной молодежной политики, реализации во взаимодействии с общественными организациями и движениями, представляющими интересы молодежи, мероприятий, направленных на обеспечение здорового образа жизни молодежи, нравственного и патриотического воспитания и на реализацию молодежью своих профессиональных возможностей.

 

В соответствии со статьями 23 и 29 Федерального закона Российской Федерации от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления могут осуществлять полномочия по реализации программ и мероприятий по работе с молодежью.

 

Практика опережающего развития в регионах РФ нормативно-правовой базы, регулирующей молодежную политику, привела к разночтениям в определении целевых групп молодежной политики в различных субъектах Российской Федерации. Это, естественно, затрудняет планирование, реализацию и бюджетное финансирование единой государственной молодежной политики на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

 

Обсуждаемый нами  законопроект «О Государственной молодежной политике», призван урегулировать разночтения в федеральном и региональном законодательстве, связанные с определением основных понятий и целевых групп, в отношении которых осуществляется государственная молодежная политика в Российской Федерации, а также определить основные направления, участников и механизмы ее реализации.

 

По мнению авторов законопроекта, действие его норм будет распространяться на органы государственной власти Российской Федерации и их должностных лиц; государственные органы власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц; должностных лиц органов местного самоуправления, осуществляющих деятельность по работе с молодежью, а также на молодых граждан в возрасте от 14 до 25 лет и участников общественных молодежных объединений.

 

Принятие данного закона создаст необходимую нормативную правовую базу для реализации государственной молодежной политики на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. И в этом отношении обсуждаемый в настоящее время специалистами проект федерального закона «О государственной молодёжной политике в Российской Федерации», хотя и имеет недостатки, заслуживает самого пристального внимания и реальных усилий по его принятию.

---

[1] Пухкалова Марина Олеговна - кандидат юридических наук, судья Ворошиловского района г. Ростова-на-Дону. Доцент кафедры уголовного права Ростовского государственного университета путей сообщения.

[2] Ильинский И.М. Молодежь и молодежная политика. - М.: Голос, 2001. – С. 579.

[3] Проект «Стратегии государственной молодежной политики и развитие Российской Федерации» // Совет при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека. 05.10.2005.

[4] Зубок Ю.А. Феномен риска в социологии: Опыт исследования молодежи. - М.: Мысль. 2007. – С. 262.

[5] Бурцев В. Молодежная политика – идеология и принципы осуществления // «Человек и труд», №1. 2007. – С. 22.

[6] Там же стр. 24.

[7] Принят 30 декабря 2005. №456 ЗС.

[8] Зубок Ю.А. Феномен риска в социологии: Опыт исследования молодежи. - М.: Мысль. 2007. – С. 211-212.

[9] См. Социальная работа с молодежью: Учебное пособие / Под ред. д.п.н., проф. Н.Ф. Басова. — М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°», 2007.; Григорьев С.И., Гуслякова Л.Г., Гусова С.А. Социальная работа с молодежью: учебник для студентов  вузов. - М.: Гардарика, 2006.; «Отчет об итогах реализации государственной молодежной политики в Ростовской области за 2007 год и перспективах на 2008 годы». Коллегия Комитета по молодежной политики Администрации Ростовской области 28 марта 2008 года.

[10] Социология молодежи. Энциклопедический словарь / Отв. ред. Ю.А.Зубок и В.И. Чупров. – М.: Academia, 2008. – С. 124.

[11] Положение «О Государственном комитете РФ по делам молодежи». Утверждено Постановлением Правительства РФ от 27 октября 2007 г. №706.

[12] Постановление Правительства РФ от 29.05.2008 N 409 "О федеральном агентстве по делам молодежи".