[1] Для международного права в области прав человека характерно наличие некоторых международных органов, которые принимают важные решения в этой области. Некоторые из них, как, например, Европейский суд по правам человека, выносят обязательные для России решения. Тенденция последних лет состоит в том, что таких органов становится все больше. Нередко вопросы, касающиеся права человека на здоровье, ставятся перед международными органами, решения которых формально не являются обязательными, однако многие государства в одностороннем порядке учитывают эти решения в своей практике, полагая их полезными для обеспечения прав своих граждан и стремясь наиболее полно выполнить свои международные обязательства.

 

В настоящей статье будет рассмотрен вопрос о решениях, которые принимаются комитетами, созданными в соответствии с договорами по важнейшим правам человека. Это Комитет по правам человека (1966 г.); Комитет по ликвидации расовой дискриминации (1970 г.); Комитет  по ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (1982 г.); Комитет против пыток (1988 г.); Комитет по экономическим, социальным и культурным правам (1985 г.); Комитет по правам ребенка (1990 г.); Комитет по правам трудящихся-мигрантов. Комитеты образуются из экспертов, предлагаемых государствами и избираемых на конференции государств-участников каждого договора. Только Комитет по экономическим, социальным и культурным правам создан на основании решения Экономического и Социального Совета ООН. Формирование остальных комитетов предусмотрено текстами договоров. Комитеты, наблюдая за имплементацией договоров, заслушивают доклады государств; рассматривают жалобы физических лиц; рассматривают жалобы государств на неисполнение другим государством-участником обязательств по договору; проводят процедуры расследования[2].

 

Во всех договорах по правам человека есть положения, обязывающие государства регулярно представлять комитетам доклады об исполнении договоров и об испытываемых при этом затруднениях. Четырьмя договорами (Международной конвенцией о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Международным пактом о гражданских и политических правах, Конвенцией против пыток, Конвенцией о ликвидации всех форм дискриминации против женщин) предусмотрена возможность подачи индивидом жалобы на то, что он или она являются жертвой нарушения прав, гарантируемых договором. Эти процедуры носят факультативный характер, и жалоба против какого-либо государства может быть подана только в том случае, если это государство признало компетенцию комитета на рассмотрение такой жалобы. Две конвенции (статья 20 Конвенции против пыток и Факультативный протокол к Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин) дают комитетам право проводить процедуру расследования. Это право должно быть признано государствами при ратификации или присоединении к конвенциям. Процедура межгосударственных жалоб пока не использовалась. Данная процедура также факультативна, и для ее использования также необходимо признание.

 

По результатам работы комитеты принимают: общие комментарии или общие рекомендации, принимаемые комитетами; заключительные замечания (или заключительные комментарии в случае применения Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин) по докладам отдельных государств; мнения или решения комитетов, принимаемые по индивидуальным жалобам; результаты расследования, принимаемые Комитетом против пыток и Комитетом по ликвидации дискриминации в отношении женщин.

 

            Все перечисленные Комитеты уполномочены заниматься проблемами в разных областях деятельности государств. Тем не менее, все они в той или иной мере уделяют внимание праву на здоровье и здравоохранение. Уже есть некоторая практика деятельности комитетов в отношении права на здоровье  и здравоохранение. Проследим деятельность некоторых комитетов в исследуемой нами сфере.

Комитет по правам человека. Особое положение среди всех комитетов занимает Комитет по правам человека, который начал действовать первым. Участвующие в Международном пакте по гражданским и политическим правам государства обязуются представлять доклады о принятых ими мерах по претворению в жизнь прав, предусмотренных Пактом и о прогрессе, достигнутом в пользовании этими правами.

 

            Все доклады представляются Генеральному секретарю ООН, который направляет их в Комитет для рассмотрения. В докладах указываются факторы и затруднения, влияющие на проведение в жизнь положений  Пакта. Комитет изучает доклады и выносит по ним свои суждения, которые препровождаются государствам.

            Опираясь на опыт рассмотрения докладов разных государств, Комитет принимает обобщенные замечания, цель которых, как отметил сам Комитет, заключается в том, чтобы ознакомить все государства-участники с накопленным опытом, с тем, чтобы содействовать дальнейшему претворению в жизнь положений Пакта; обратить внимание на недостатки, отмеченные в большом числе докладов; предложить меры по улучшению процедуры представления докладов и стимулировать деятельность государств и международных организаций в области содействия осуществлению и защите прав человека[3].

 

            Следует отметить, что Комитет в своих общих замечаниях неоднократно подчеркивал, что все права человека, включая право на жизнь и здоровье, присущи всем людям, включая тех, кто лишен свободы в соответствии с законами и властью государства. В частности, в Общих замечаниях № 21, принятых Комитетом в 1992 г., государствам предлагалось указывать в своих докладах, в какой степени они применяют установленные ООН нормы, касающиеся принципов медицинской этики, относящихся к роли работников здравоохранения, в особенности врачей, в защите заключенных или задержанных лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания.

            Оценивая правовой статус Общих замечаний Комитета, Е. В. Панова приходит к выводу о том, что эти замечания – не что иное, как толкование Комитетом положений Международного пакта о гражданских и политических правах, но оценивать их юридическую силу следует в контексте реакции на нее государств, их практики и opinio juris, следующими за решениями Комитета[4].

 

Комитет по экономическим, социальным и культурным правам. Данный комитет особенно часто, по сравнению с другими комитетами, обращался к вопросам здравоохранения.

            Для нашего исследования важно установить позиции государств, которые они занимали в ответ на рекомендации Комитета по социальных и экономическим правам, поскольку именно этот Комитет осуществляет наблюдение за исполнением Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, в котором признано право человека на здоровье.

Практика показывает, что в ряде случаев государства склонны ссылаться на рекомендации Комитета при решении вопросов на национальном уровне.

В Верховном суде Канады Генеральный атторней сослался на Общие комментарии № 3 при рассмотрении дела Gosselin v. Quebec о препятствовании доступу к государственному здравоохранению[5].

 

Конституционный суд Латвии цитировал Общие комментарии № 3 Комитета в ходе рассмотрения дела о нарушении статей 9 и 12 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, определяя сущность обязательства, накладываемого данными статьями[6].

Верховный суд Маврикия при пересмотре дела Tengur v. the Minister of Education and the State of Mauritius[7] обильно цитировал Общие комментарии Комитета.

Верховный суд Южной Африки разбирал дело Bon Vista Mansions  о прекращении водоснабжения жилого квартала, причем суду была передана просьба о временном возобновлении водоснабжения до разрешения спора в суде по существу.

Теперь установим позиции государств относительно юридической силы решений, принимаемых комитетами, поскольку только так можно установить тенденции, существующие или складывающиеся в международном праве.

 

Правительства большей частью стоят на том, что хотя мнения, рекомендации и комментарии не являются обязывающими, решениям и  общим  рекомендациям комитетов следует придавать значение  как суждениям, выносимым экспертным органом по вопросам, регулируемым соответствующим договором, несмотря на то, что они сами по себе не являются официальным толкованием договора. Принимая их во внимание, государства не обязаны исполнять их. Например, позиция МИД Норвегии была выражена следующим образом: «Комментарии договорных органов в области толкования отдельных положений не являются юридически обязывающими, но имеют большое значение для толкования конвенций и могут внести вклад в развитие обычного права».

Вообще отношения между комитетами и государствами-участниками соответствующих договоров не так просты. И.Е. Рубина, исследовавшая вопрос об эффективной имплементации Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, пишет: «Ратифицируя Конвенцию или присоединяясь к ней, государства-участники берут на себя обязательство представлять исчерпывающие доклады, хотя многие из них не выполняют этого обязательства. Несмотря на это, Комитет никогда официально не заявляет, что то или иное государство нарушает Конвенцию. Он обращает внимание на слабые стороны в политике  соответствующего государства посредством вопросов и замечаний. Такой подход означает, что Комитет не занимает позицию, позволяющую ему оказывать сильное давление на государства, которые открыто нарушают положения Конвенции, в целях изменения их политики и законодательства»[8]. И.Е. Рубина считает, что  Комитет неэффективно выполняет мандат по наблюдению за осуществлением Конвенции государствами-участниками. Это связано, прежде всего, с тем, что имеющаяся у него информационная база для сбора и анализа докладов довольно узка; во-вторых, Комитет не имеет права давать толкование норм, закрепленных в статьях Конвенции; в-третьих, сама система наблюдения нечетко разработана и продумана.

 

Можно однозначно сказать, что  государства относятся серьезно к тем решениям комитетов, которые вынесены в их адрес. Это выражается, в частности, в том, что государства считают необходимым серьезно реагировать на них: государства нередко заявляют о своем несогласии с ними с точки зрения права или факта. Некоторые государства ввели в свою правовую систему процедуры, предназначенные для исполнения решений комитетов (Колумбия, Чехия, Словакия и некоторые другие).

 

Интересно, что отмечается различное отношение к  решениям комитетов со стороны разных ветвей государственной власти. Негативное отношение заметно со стороны исполнительных властей государств; суды более склонны учитывать их, но выражают определенно отрицательную позицию в тех случаях, когда позиции комитетов расходятся с их собственными.

Поэтому встает вопрос: можно ли расценивать решения комитетов в качестве источников международного права, обязательных к применению в правовой системе Российской Федерации?

Комитет по правам человека и Комитет против пыток не раз подчеркивали, особенно в ходе рассмотрения индивидуальных жалоб, что правовые нормы, на основании которых комитеты выносят свои решения, - это обязательства государств, и потому решения комитетов - это нечто большее, чем простые рекомендации, которые можно спокойно игнорировать, если государство-участник не согласно с толкованием, даваемым комитетом, или с применением этого толкования к конкретным фактам.

 

Позиция Комитета по правам человека выражается в его заключении по делу Sooklal v. Trinidad and Tobago: «Становясь участником Факультативного протокола, государство признает компетенцию Комитета на определение того, имело ли место нарушение Пакта, и того, что в соответствии со статьей 2 Пакта, государство-участник обязалось обеспечить всем индивидам в пределах его территории и подпадающим под его юрисдикцию, права, предусмотренные Пактом, а также гарантировать эффективное возмещение в случае установленного факта нарушения. Поэтому Комитет считает необходимым получить от государства-участника в течение 90 дней информацию о мерах, принятых для выполнения пожеланий, изложенных в Мнениях Комитета.

Один из членов Комитета по правам человека К. Хендл заявлял: «Пока неясно, носят ли «мнения» Комитета обязывающий характер. Однако они представляют собой авторитетное изложение права, и каждое государство-участник обязано, по общему международному праву, и особенно в соответствии с положениями Пакта о гражданских и политических правах, устранять нарушения положений, на которые указывает Комитет»[9].

 

Документы, в которых излагаются результаты работы комитетов, детализируют содержание конвенций, которые в целом сформулированы очень широко, показывают применимость отдельных положений конвенций к ситуациям в конкретных странах и излагают информацию о том, как другие государства-участники выполняют договоры. Мнения и решения комитетов важны не только для того лица и той страны, которых это дело непосредственно касается, но также содержат и ценную информацию для других лиц и стран. Объем материалов, вырабатываемых комитетами, очень значителен и высокопрофессионален, поэтому растет частота обращений к нему национальных судов. Внимание судов обращается чаще всего к решениям и мнениям, принимаемым в результате рассмотрения комитетами индивидуальных жалоб. 

 

Толкование комитетами положений договоров о правах человека не является обязательным по международному праву, однако ответственность перед другими государствами-участниками может быть основанием, принуждающим национальные суды учитывать это толкование в процессе развития внутреннего права, «особенно в тех случаях, когда международное право провозглашает существование универсальных прав человека»[10].

Практика государств показывает, что суды государств нередко ссылаются на общие комментарии  или общие рекомендации комитетов[11]. Это особенно касается стран «common law». Можно привести примеры решени й судов Ново й Зеландии (дело Quilter v. Attorney-General), Верховного суда Уганды (в деле Matia v. Uganda), Замбии (дело Lubuto v. Zambia), Конституционного суда Южно-африканской республики (в решении по делу S v. Makwanyane and another), Верховного суда Намибии (в решении по делу Muller v. President of the Republic of Namibia).

 

В странах иных, чем страны «common law», материалы комитетов применяются чаще там, где международные нормы и международный процесс инкорпорированы во внутреннюю правовую систему. Например, в  Финляндии, где Международный пакт о гражданских и политических правах включен в национальное право, два постановления Комитета по правам человека относительно нарушения статьи 9 Пакта стали основанием для серии разбирательств об обязанности государства уплатить компенсацию жертвам нарушения (по делу Vuolanne v. Finland, Torres v. Finland). Верховный суд Нидерландов   широко цитировал мнение Комитета по правам человека по жалобе Brinkhof v. Netherlands, а также Общие замечания 22 Комитета относительно статьи 18 Пакта о гражданских и политических правах.

Но и суды тех стран, где международное право не инкорпорировано в правовую систему, также обращаются к решениям комитетов, особенно Комитета по правам человека: Верховный суд Израиля в решении по делу Promoting Entrepreneurship and Publishing Ltd v. the National Broadcast Authority; окружной суд Токио (Япония) также цитировал мнение Комитета по правам человека.

Поскольку суды государств являются государственными органами, их решения составляют последующую практику государств в процессе формирования обычно-правовой нормы. А если суды разных стран постоянно следуют или заявляют о признании того или иного решения комитета, можно констатировать формирование соглашения сторон в духе статьи 31 Венской конвенции.

В практике государств уже отмечались случаи, когда то или иное лицо, чья жалоба была признана комитетом обоснованной, пыталось получить удовлетворение путем нового рассмотрения его дела национальным судом.

 

Широко известно дело Kavanagh v.Ireland[12], когда Дж. Кавана, после признания Комитетом по правам человека приговора в отношении его нарушением Пакта о гражданских и политических правах, пытался добиться нового рассмотрения его дела ирландскими судами, но получил отказ.

Подобные же дела в Испании были пересмотрены благодаря специально предусмотренной в Конституции процедуре пересмотра судебных решений, хотя эта процедура не создана специально для имплементации решений Комитета[13].

Примечательно положение, введенное в Уголовно-процессуальный кодекс Венгрии: решение международного органа по правам человека должно рассматриваться как «новое свидетельство» и может вести к пересмотру дела.

 

Привести все решения национальных судов, в которых затрагивались решения комитетов, невозможно. Можно лишь сказать, что они весьма многочисленны. В литературе приводятся примеры из практики судов Австралии, Белиза, Великобритании, Венгрии, Германии, Голландии, Гонконга, Зимбабве, Индии, Канады, Латвии, Маврикия,  Намибии, Нигерии, Новой Зеландии, Норвегии, Польши, Словакии, США, Танзании, Финляндии, Чехии, Южной Африки, Японии и других стран[14].

Отношение национальных судов к материалам комитетов позволяет сделать вывод о том, что суды считают возможным использование толкования конституционных и законодательных гарантий прав человека. Хотя, в общем, национальные суды не готовы признать, что они формально связаны толкованием, даваемым комитетами положениям договоров, большинство судов признает, что этим толкованиям следует придавать значительный вес при определении соответствующего права или наличия нарушения – как документам, составляемым экспертами, облеченными доверием государств.

 

При этом можно вывести несколько  тенденций:

- используются большей частью те решения и тех комитетов, которые касаются индивидуальных жалоб, а также рекомендаций, принимаемых по докладам отдельных государств. Чаще всего в материалах судов фигурирует Комитет по правам человека;

- суды прибегают, как правило, к материалам, которые могут быть им полезны при разрешении конкретных споров. Поэтому весьма часто они используют  прецеденты, выбирая из них ситуации, аналогичные тем, которые фигурируют в разбираемых делах;

- суды чаще используют материалы комитетов, которые существуют в течение длительного времени. Реже всего цитируется Комитет против пыток, который создан относительно недавно;

- негативное отношение к решениям комитетов заметно со стороны исполнительных властей государств; суды более склонны учитывать их, но выражают определенно отрицательную позицию в тех случаях, когда позиции комитетов расходятся с их собственными.

Важность признания решений, принимаемых комитетами по правам человека, была признана в докладе Генерального секретаря ООН[15].

В заключение можно предположить, что хотя в настоящее время решения комитетов по правам человека являются необязательными в Российской Федерации, однако в будущем они могут стать источниками права. В то же время происходит становление обычной нормы международного права, дающей комитетам полномочия на толкование договоров по правам человека.

 

---

[1]Беляков Антон Владимирович – депутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, член комитета Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике, член фракции «Справедливая Россия».

[2]Права человека. Учебник для ВУЗов. Отв. ред. Е.А. Лукашева. - М., 2001. С. 495 – 534.

[3] См.: UN Doc HRI/GEN/1/Rev. 6. P. 165-166.

[4] Панова Е.В. Роль договорных органов в деле поощрения и защиты прав человека (на примере Комитета по правам человека) // Юрист-международник, 2005. № 2. С. 52.

[5]  2002, 4 SCR 429.

[6] Case # 2000-08-0109, judgment of 13 March 2001.

[7] Record # 77387.

[8] Рубина И.Е. Деятельность государств в области ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин//Московский журнал международного права.  2000, № 4.С. 86.

[9] Voelkerrecht zwishen normativen Anspruch und politischer Realitaet: Festschrift zum 65. Geburtstag. Berlin, 1994. S.212.

[10]Амирова М.А. Проблема применения в российской правовой системе актов, принимаемых комитетами по правам человека // Международное публичное и частное право. 2005. N 4.

[11] Towards the Optional Protocol to the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, Analytical Paper adopted by the Committee on Economic, Social and Cultural Rights at its seventh session. UN Doc A/CONF.157/PC/62/Add. 5.

[12] Kavanagh v.Ireland, Human Rights Committee, Communication No 819/1998.

[13] См. дела Hill & Hill v. Spain. Communication No 526/1993, views of April 1997, para 16; Gomez Vazquez v. Spain, Communication No 701/1996, 11 August 2000.

[14] Обзор см.: www.abo/fi/instut/imr/

[15] См.: Док. ООН А/59/2005 от 21 марта 2005 г. С. 50-51.