[1] Государственные услуги являются одним из инструментов государственного регулирования экономики. Тезис новый для отечественной юридической науки и, вместе с тем, очевидный. Объединяя в себе такие средства регулирования рыночных отношений как разрешение совершения определенных действий (например, лицензирование); регистрация определенных действий; предоставление прав на пользование ресурсами и т. д., государственные услуги до сих пор не получили теоретико-правового обоснования, как правовая категория.
Государственная услуга в литературе рассматривается в основном с точки зрения экономической науки, базируясь на категориях полезности, спроса, предложения, потребителей, поставщиков и других, обычно применяемых при анализе рынков. В этой связи необходимо отметить исследования А.В. Нестерова, В.Л. Тамбовцева, А.Н. Шаститко. Констатируемые и исследуемые экономической наукой проблемы современной российской экономики, связанные с высокими издержками бизнеса на преодоление административных барьеров, низким качеством предоставления государственных услуг предпринимателям, ограничениями доступа на рынок малому бизнесу, неразвитостью института государственно-частного партнерства обусловлены во многом недостаточностью правового регулирования государственных услуг.
Анализ законодательства показывает, что словосочетания "государственная услуга", "бюджетная услуга", "социальная услуга" неоднократно используются в нормативной правовой базе, в отдельных случаях предпринимаются попытки сформировать определение государственной услуги. Так, для целей Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"
[2] "под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами".
В то же время действующая редакция Бюджетного кодекса Российской Федерации
[3] предлагает в своих целях использовать следующее понятие: "государственные (муниципальные) услуги (работы) - услуги (работы), оказываемые (выполняемые) в соответствии с государственным (муниципальным) заданием органами государственной власти (органами местного самоуправления), бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами".
Очевидно, что в упомянутых нормативных правовых актах под "государственной услугой" понимаются разные явления. Вполне закономерно, что отсутствие единого понимания государственной услуги обуславливает возникновение проблем при реализации подобных правовых норм.
Определяя низкую эффективность государственного регулирования "как ограничивающий фактор для социально-экономического развития страны и повышения ее мировой конкурентоспособности"
[4], проводимая в стране административная реформа рассматривает вопросы регламентации государственных услуг как ключевое направление совершенствования. Принято постановление Правительства Российской Федерации № 679
[5], предписывающее федеральным органам исполнительной власти разрабатывать административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг. Административные регламенты разрабатываются и на региональном уровне. Значительные трудности при регламентации вызывает выделение услуг, подлежащих регламентации из всего массива функций, исполняемых государственным органом. За два последующих года законодательство так и не сформулировало единое нормативное определение государственной услуги. Неразрешенность этой проблемы привела к тому, что постановлением Правительства Российской Федерации № 813
[6] от 29 ноября 2007 года в постановление Правительства Российской Федерации № 679 внесены изменения, позволяющие при разработке административных регламентов не разграничивать понятия "функция" и "услуга".
Государственное регулирование предпринимательской деятельности нередко применяется непосредственно в ходе строительства рыночной экономики без должного научного познания используемых категорий и инструментов, что неизменно сказывается на качестве регулирующего воздействия. В таких условиях особенно актуальными становятся теоретические исследования, проводимые с целью совершенствования правовой основы для различных сфер предпринимательской деятельности. Вместе с тем, если целенаправленно и глубоко исследовать научное направление, связанное с категорией государственных услуг, перед нами встает масса теоретических проблем – формулирование самого понятия государственной услуги, выделение ее признаков, соотношение с категориями публичных услуг, социальных услуг, бюджетных услуг, классификация государственных услуг и выделение оснований для такой классификации, определение подходов к оптимизации предоставления государственных услуг в целях решения проблем современной российской экономики.
Такие авторы как Т.Я. Хабриева, А.Н. Костюков, Ю.А. Тихомиров, Л.К. Терещенко, Н.В. Путило высказали свой взгляд на природу и сущность государственной услуги. Подходы к раскрытию сущности государственной услуги исходят, главным образом, из определения, заданного вышеупомянутым Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", обосновывая под определением "государственной услуги" функции, относящиеся к компетенции федеральных агентств. Такой подход опирается на выводы, сделанные по результатам анализа каждой конкретной функции федеральных органов исполнительной власти на предмет отнесения ее к тому или иному виду (в том числе к функциям по оказанию государственных услуг). Это позволяет сделать выводы о природе каждой анализируемой функции, но не позволяет провести всесторонний анализ сущности государственной услуги.
Еще один распространенный подход к раскрытию понятия государственной услуги вытекает из анализа публичной услуги, явления в специальной литературе более исследованного. Некоторые авторы рассматривают публичную услугу как более общее понятие, государственная услуга при таком подходе получает определение через род и видовое отличие. Такая позиция во многом обоснована. Вместе с тем, создаются формальные ограничения для изучения государственной услуги как самостоятельной конструкции. Таким образом, наука, располагая некоторым количеством результатов эмпирических и теоретических изысканий, не решает задачи формирования представлений о понятии государственной услуги путем выделения признаков ей имманентных.
Государственная услуга относится к деятельности государства в лице его компетентных органов. В этой связи следует согласиться с утверждением Л.К. Терещенко о том, что "государственная услуга, в первую очередь, характеризует субъекта, оказывающего услугу: это всегда государственные органы"
[7], с той лишь оговоркой, что изначально принадлежащие такому государственному органу полномочия могут быть переданы на исполнение подведомственным учреждениям, органам местного самоуправления, другим организациям. При закреплении полномочия за исполнительным органом государственной власти, уполномоченный орган отвечает за организацию исполнения полномочия и не всегда реализовывает его непосредственно. Передача соответствующих полномочий возможна в случае её закрепления в нормативном правовом акте, установившем такие полномочия. Самостоятельная передача органом соответствующих полномочий даже на уровень подведомственного учреждения недопустима. Государственный орган вправе самостоятельно решить вопрос о передаче части процесса предоставления государственной услуги (например, приема и выдачи документов), за исключением этапа принятия решения, ориентируясь, в первую очередь, на принципы экономической и организационной целесообразности. Именно в этой плоскости лежат значительные перспективы для оптимизации предоставления государственных услуг в целях упрощения процедур взаимодействия с государством в предпринимательстве.
Не любой государственный орган может оказывать государственные услуги. И хотя, согласно получившей широкое распространение на западе концепции "сервисного" государства, в широком смысле, все государственные органы исполняют функции по оказанию услуг обществу, в узком значении функции оказания услуг присущи исключительно исполнительной ветви власти, что вытекает из предназначения и полномочий каждой ветви власти. Отсюда следует, что только принадлежность к компетенции исполнительных органов государственной власти свидетельствует о возможности причисления деятельности к государственной услуге.
По нашему мнению, определяющим в природе государственных услуг является правоприменительный характер соответствующей деятельности. В этой связи отличительной особенностью оказания государственных услуг является: вынесение правоприменительного акта, например, лицензии, приказа, распоряжения, реализующего нормы права применительно к конкретному жизненному случаю, индивидуально-определенному субъекту - физическому или юридическому лицу. С этих позиций, очевидно, что функции, связанные с ведением реестров, регистров и кадастров не относятся к государственным услугам, равно как и выдача выписок из соответствующих реестров, регистров и кадастров, ибо последние не представляют самостоятельной ценности, а востребованы получателями исключительно в связи с потребностью в получении какой-либо государственной услуги. Получение соответствующих сведений должно быть организовано в рамках межведомственного информационного обмена, а не посредством дополнительных, "посреднических" усилий получателя. Навязывание таких "сопутствующих" услуг повышает транзакционные издержки бизнеса, является зоной повышенных коррупционных рисков. Выделение такого признака государственных услуг имеет дополнительное практическое значение, позволяя произвести оценку существующих функций государственных органов по оказанию услуг на предмет избыточности.
Отсюда проистекает следующий признак государственной услуги: взаимодействие компетентных исполнительных органов государственной власти с физическими или юридическими лицами – получателями услуг. Сам факт такого взаимодействия в рамках исполнения государственной функции не означает принадлежности функции к категории государственных услуг. Взаимодействие присутствует и при осуществлении контрольных функций, информационных функций. Лишь факт инициации такого взаимодействия со стороны получателя услуги является основанием для оказания государственной услуги. Лицо, обращающееся в государственный орган, делает это самостоятельно (не обязательно лично), но по собственной инициативе. В этой связи не имеют значения мотивы такого обращения. Необходимость получения государственной услуги может быть обусловлена как личной выгодой получателя (например, налоговый вычет), так и нормативно установленной обязанностью ее получения, вытекающей из общественной значимости (например, получение лицензии).
Получатель обращается за получением государственной услуги в целях реализации своих прав и законных интересов или исполнения обязанностей. Соблюдение запретов не может являться предметом государственной услуги. Правоприменительную деятельность компетентных исполнительных органов государственной власти, связанную с соблюдением запретов, следует отнести к реализации контрольных и надзорных функций государственного аппарата. Таким образом, может быть разрешен широко дискутируемый в специальной литературе, и особенно в практике,
вопрос об отнесении функций, связанных с лицензированием отдельных видов деятельности, к государственным услугам. Лицензирование рассматривается законодателем как широкое понятие, включающее в себя "мероприятия, связанные с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением действия лицензий в случае административного приостановления деятельности лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий, возобновлением или прекращением действия лицензий, аннулированием лицензий, контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий, ведением реестров лицензий, а также с предоставлением в установленном порядке заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании"
[8]. Некорректно весь спектр действий, входящих в понятие лицензирования, причислять к одному виду деятельности. В этом случае деятельность по выдаче лицензии относится к государственным услугам, т. к. предметом обращения является реализация законного права на определенный вид деятельности, тогда как деятельность лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий - к контрольно-надзорным функциям государственного органа, ибо последнее связано с соблюдением запретов.
Следующий признак государственной услуги проистекает из принадлежности государственных услуг к полномочиям исполнительных органов государственной власти. Финансирование государственных услуг осуществляется за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации.
Раскрыв, таким образом, существенные признаки государственных услуг, построим определение этого понятия.
Итак, государственная услуга - это финансируемая за счет средств соответствующего бюджета правоприменительная деятельность компетентных государственных органов исполнительной власти, инициированная физическим или юридическим лицом по поводу реализации имеющихся у него прав или законных интересов, а также по поводу исполнения его обязанностей.
Различные государственные услуги, по мнению автора, можно отнести как к косвенным методам государственного регулирования экономики, так и к прямым. Государственные услуги, характеризующиеся непосредственным властным воздействием государственного органа на регулируемые отношения, выражающиеся в принятии правоприменительного акта, обязательного для адресата и содержащего прямое предписание, следует отнести к прямым методам государственного регулирования (например, государственная регистрация субъектов предпринимательской деятельности, лицензирование отдельных видов предпринимательской деятельности). К косвенным методам государственного регулирования относятся государственные услуги, которые опосредованно, через экономические интересы, без прямого властного воздействия мотивируют субъектов экономических отношений. Так, например, государственные услуги по выплате социальных пособий, помимо выполнения социальной функции государства, становятся в условиях мирового финансового кризиса косвенным методом государственного регулирования экономики, влияющим по поддержание платежеспособного спроса на рынке.
В заключение необходимо отметить, что, безусловно, не все государственные услуги направлены на регулирование экономики. Относясь к функциям государственного органа, государственные услуги являются средствами реализации не только экономической функции государства, но и социальной, охранительной, политической и других. В то же время, учитывая степень регулирующего воздействия государственных услуг на условия осуществления предпринимательской деятельности и на конкурентоспособность экономики в целом, самостоятельное практическое и теоретическое значение приобретает изучение государственной услуги в контексте государственного регулирования экономики.
Литература
[1] Морозова Елена Владимировна - эксперт «КонсалтБюро СТАВКА», г. Москва.
[2] СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.
[3] СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
[4] Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2010 годах: Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р (в ред. Распоряжения Правительства РФ от 9 февраля 2008 г. № 157-р, Постановления Правительства РФ от 28 марта 2008 г. № 221) // СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720; 2008. № 7. Ст. 633; № 14. Ст. 1413.
[5] СЗ РФ. 2005. № 47. Ст. 4933.
[6] СЗ РФ. 2007. № 50. Ст. 945.
[7] Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. № 10. С. 16.
[8] Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности". // СЗ РФ. 2001. № 33 (часть I). Ст. 3430.
