Вопрос о роли Президента и Конгресса США на международной арене, вопрос должного участия ветвей власти в проведении внешней политики, в последние годы все чаще привлекает внимание американских исследователей. Хотя эта область все еще считается прерогативой политологов, юристы также обеспокоены отсутствием понимания проблемы, пытаются объяснить и предсказать поведение законодательной и исполнительной властей в сфере внешних сношений . Различные авторы представляют разнообразные ориентации, концепции, перспективы . Осознана потребность исследовать не только внешнюю политику США в целом, но и отдельные ее аспекты и сферы .
Еще более актуальным представляется изучение рассматриваемых вопросов в России. Необходимо выйти за рамки анализа конституционной основы функций и взаимоотношений Президента и Конгресса на международной арене, соединить концептуальный подход и эмпирические реальности поведения властей. Требуются сбалансированная, свободная от предубеждений оценка индикаторов расширения президентства и монополизации им функций в области внешней политики и достоверный анализ, проливающий свет на более широкие вопросы американского конституционного права, в частности на разделение властей. Узкие традиционные стандарты оценки влияния Конгресса во внешнеполитической области должны быть скорректированы.
I. Конгресс и ведение иностранных и военных дел
Традиционно считается, что Конгресс выполняет далеко не равные по сравнению с Президентом функции в сфере внешней политики. Между тем Конституция наделяет законодательную власть важными полномочиями в процессе ведения иностранных и военных дел.
Конгресс вправе принимать нормы, регулирующие деятельность вооруженных сил, торговлю с иностранными государствами, набирать и содержать армии, флот, предусматривать порядок призыва милиции для обеспечения отражения нападений.
Конгресс наделен исключительным правом объявлять войну (т.е. исполнительная власть не может инициировать наступательную войну). Пять раз в американской истории Конгресс объявлял войну (война 1812 г., Мексиканская война 1848 г., Испано-американская война 1898 г., Мировые войны 1917 и 1941 гг.).
В 70-е гг. XX века Конгресс предпринял ряд усилий, направленных на восстановление своих прерогатив, в том числе на предотвращение узурпации Президентом военных полномочий. Согласно Резолюции о военных полномочиях 1973 г. Президент обязан докладывать Конгрессу о направлении боевых сил за границу в течение 48 часов после их использования и не может посылать войска за границу более чем на 60 дней без согласия Конгресса (это правило не распространяется на корпус морской пехоты) . Согласно Разделу 5(b) Резолюции Президент должен прекратить размещение сил в течение 60 дней после того, как представлен доклад или после того, как затребовано его представление в силу раздела 4(a)(1) Резолюции. Конгресс вправе распорядиться о немедленном отводе американских войск путем принятия совместной резолюции, на которую не распространяется президентское вето. Эта форма законодательства, которой Президенту позволяется определенная деятельность, пока на на нее не будет наложено вето Конгресса, была объявлена конституционной Верховным Судом 23 июня 1984 г. В связи с этим решением большинство комментаторов предсказывали дальнейшую эрозию полномочий Конгресса в отношении Президента.
По мнению ряда исследователей, резолюция 1973 г. имеет сомнительную конституционную ценность, предоставляя президенсткие полномочия Конгрессу и полномочия Конгресса – Президенту. Несомненно, за 60 дней проитивнику воможно нанести большой урон.
Представляется, однако, что хотя Резолюция 1973 г. не достигла всех заявленных целей, она оказала непрямое и неуловимое влияние на деятельность Конгресса (например, в годы кризиса в Персидском заливе 1990–1991 гг.) .
Совет и согласие Сената необходимы для ратификации международных договоров, подписанных Президентом.
Дополнительным источником контроля Конгресса за внешней политикой выступает его полномочие принимать бюджет (“право кошелька”). Хотя Президент и Сенат обладают исключительными полномочиями на заключение договоров, требование средств для имплементации договоров во все возрастающей степени вовлекает Палату представителей в этот процесс.
Для оказания влияния на внешнюю политику Конгресс широко пользуется своим правом проводить расследования.
Далее, Сенат может не утвердить или задержать утверждение президентского назначения на высокий пост во внешнеполитической бюрократии.
Каждый член Конгресса имеет штат численностью в 75–100 человек. Среди них, по крайней мере, десяток занимается вопросами внешней политики.
Достоинства активности Конгресса нельзя игнорировать; преувеличивать пороки такого участия также не стоит. Одни авторы полагают, что активность Конгресса нередко проявлялась в разрешении  реальных проблем и производила желательные результаты. Временами Конгресс имел скромный успех в формировании внешней политики посредством принятия процессуального законодательства (например, законодательства о структуре и процедурах осуществления внешней политики). В то же время обычно предлагаемые индикаторы активнности Конгресса (число поправок, число страниц в докладах комитета) вводят в заблуждение, некорректны. Законодательная сфера остается небольшой и избирательной. Исполнительная власть сама часто участвует в принятии норм. Посредством незаконодательных мер – дипломатии, консультаций законодательной и исполнительной властей и формирования мнения общественности и элиты - члены Конгресса могут влиять на характер внешней политики. Использование средств массовой информации для формирования условий дебатов остается одним из наиболее влиятельных инструментов влияния Конгресса на внешнюю политику.
Другие ученые утверждают, что хотя Конгресс “лает” (“рявкает”, “кашляет”) на арене внешней политики, он не кусает, и его активность – просто иллюзия. То, что представляется микроменеджментом Конгресса, фактически осуществляется по приказу исполнительной власти. Рост числа биллей и слушаний, прокламации и символические резолюции дают иллюзию активности, которая маскирует бедность дебатов. И в этой символической деятельности Президент и Конгресс поддерживают запоздалые программы или не могут принять какую-либо программу. В случаях разведывательной деятельности, продажи вооружения и военной техники, торговли периодические дебаты между властями касаются очень специфичных вопросов, часто периферийных по отношению к принимаемому законодательству. Эти споры дают обманчивое впечатление реального процесса принятия решений. Аналогичная ситуация возникает по вопросам использования силы, когда Конгресс постоянно поддерживал исполнительную власть. В сфере внешней помощи наблюдается сокращение активности Конгресса.
Третьи авторы полагают, что в США имеет место реальная конкуренция между властями, “перетягивание каната” между Конгрессом и исполнительной ветвью в области внешней политики. Конгресс более послушен, когда Президенту удается убедить его в том, что на карту поставлена национальная безопасность ("холодная война"), доходы национальной экономики. Так, когда речь шла об оказании помощи России и странам СНГ, доминировала исполнительная власть, а Конгресс демонстрировал почтительность. Напротив, в 1993–1994 гг. Конгресс выступал в пользу мирной политики и между ветвями возникли дискуссии. Опасаясь новой крупной угрозы американской безопасности, Конгресс оказался более властным, чем после "холодной войны" и настойчиво сопротивляется инициативам исполнительной власти.
Несомненно одно, Конгресс нередко отказывался вмешиваться в дела, когда президенты переступили границы приличий и традиции. Он смирился с тем, что качества президентства логически делают этот институт способным руководить внешней политикой, координировать и интенсифицировать ее.
II. Президент и ведение иностранных дел
Авторы Конституции полагали, что отношения с другими нациями лучше доверить одному исполнительному лиц. С точки зрения явных конституционных полномочий прерогативы исполнительной власти в области внешних сношения достаточно ограничены. На практике Президент является гегемоном во внешних делах в большей степени, чем во внутренних вопросах. Сосредоточение полномочий в отношении внешних сношений у Президента также нивелировало сдержки со стороны Сената. Симптоматично, что ни Конгресс, ни общественность не продемонстрировали явной антипатии к этой узурпации власти.
В решении 1936 г. (дело United States v. Curtiss-Wright Export Corporation) cудья Сутерланд указал, что законодательство должно предоставить Президенту значительную свободу от законодательного усмотрения при разрешении сложных, деликатных и разнообразных международных дел, которая была бы недопустима, когда речь идет об одних внутренних делах . Он также высказал свои личные взгляды на решительную дипломатию, которая воинственно призывала к утверждению американских прав . Сутерлэнд полагал, что полномочия внешнего суверенитета перешли от Короны не отдельным колониям, но колониям в их коллективной и корпоративной способности – США. Эта теория была подвергнута критике на том основании, что штаты действовали как суверенные субъекты, а не как части коллективного органа .
Сторонники сильного президентства настаивали на том, что военные и дипломатические вопросы должны быть вверены исключительно руководителю исполнительной власти . Арон Вилдавский описал два президентства: одно для внутренних, другое – для международных обязанностей. Президенты с момента начала Второй мировой войны вплоть до начала 70-х годов имели решающий голос во внешнеполитических вопросах . К началу 70-х годов XX века Президент стал в вопросах войны и мира абсолютным монархом .
Ряд полномочий ему предоставил Конгресс, другие он взял сам, что было впоследствии легитимировано решениями Верховного Суда , который заявил, что президентские полномочия в области иностранных дел проистекают не из Конституции, а наследуются у Короны Англии. Верховный Суд заявил по делу United States v. Curtiss-Wright Export Corp. в 1936 г.: “В результате отделения от Великобритании колоний, действовавших как целое, полномочия внешнего суверенитета перешли от Короны не колониям отдельно, но колониям, как в их коллективной и корпоративной способности, как к Соединенным Штатам”. Это “очень деликатное, неограниченное и исключительное полномочие Президента как единственного органа федерального правительства в сфере международных отношений – полномочие, которое не требует в качестве основы своего осуществления акта Конгресса”. В этой связи не совсем понятно, почему основатели сочли необходимым изъять полномочия в области внешних сношений у штатов, если они никогда не принадлежали штатам. Согласно Статье I, Разделу 10: “Ни один штат не может вступать в какие-либо договоры, союзы или конфедерации… Ни один штат не может без согласия Конгресса выдавать каперские свидетельства и разрешения на репрессалии… содержать в мирное время войска или военные корабли, входить в соглашения или заключать договоры с другим штатом или с иностранным государством, а также вступать в войну, если только он не подвергся фактически нападению или не находится в такой непосредственной опасности, при которой недопустимо промедление”. Странно также, что Конгресс может давать согласие на осуществление штатами полномочий в области внешних дел штатами, если они принадлежат исключительно Президенту.
Дипломатическое признание
Конституция предоставляет Президенту полномочие назначать послов и других полномочных представителей с совета и согласия Сената (требуется большинство голосов сенаторов) (Статья II, Раздел 2), принимать послов и других публичных представителей (Статья II, Раздел 3) . Обычно президенты консультируются с другими членами правительства по вопросу о признании, но не обязаны это делать.
Этот на первый взгляд относительно тривиальный конституционный дар дает Президенту дополнительные инструменты для ведения внешних дел и дипломатии, поскольку он является единственным представителем нации во внешних отношениях, служит первичным каналом коммуникации с иностранными нациями, обладает правом признавать (или не признавать) иностранные правительства. Суды считают себя связанными президентским определением того, какую политическую группу признавать правительством иностранного государства .
Закон Logan 1799 г. был призван обеспечить соблюдение этой конституционной обязанности. Он был направлен против частных граждан, которые узурпируют исполнительную власть правительства, вступая в отношения с правительствами другого иностранного государства . Его конституционность сомнительна, поскольку его значение неопределенно и он ограничивает свободы, предусмотренные Первой поправкой к Конституции . Этот закон редко нарушался, обвинение по нему было предъявлено только одному лицу, которое было признано невиновным. Очевидно, что закон не препятствует членам Конгресса участвовать в дискуссиях с иностранными должностными лицами в процессе выполнения своих конституционных обязанностей.
Президент Дж.Вашингтон выразил свою неприязнь к эксцессам Французской Революции, отказавшись принять Эдмонта Жене в 1793 г. Вудро Вильсон пытался дестабилизировать правительство Гуэрта в Мексике, настроенного в пользу европейских инвестиций, используя инструмент непризнания. Несколько американских президентов отказались признать большевистский режим Советского Союза, отказавшись направлять или принимать послов. Такая же политика проводилась в отношении народного коммунистического режима в Китае с 1949 г.; в 1971 г. она была скорректирована; в 1979 году в период президентства Картера США официально признали Китай. Подход Президента Р.Никсона к Пекину планировался в тайне, решался и осуществлялся президентским указом и секретно . В качестве примера быстрого признания, оказавшего влияние на двусторонние отношения, можно привести признание Соединенными Штатами государства Израиль в 1948 г. через несколько часов после провозглашения его независимости.
В 1979 г., когда Конгресс пытался открыть десять американских консульств в зарубежных странах, Президент Д.Картер заявил, что Конституция предоставляет ему право решать, когда и куда должен быть назначен посол или консул, и Конгресс не уполномочен устанавливать консульские отношения во время и в месте, неприемлемых для Президента. Для защиты этой прерогативы по инициативе Президента был принят специальный закон . На следующий год Сенат запретил использование средств на закрытие консульств и ассигновал 1,7 миллиона долларов на их содержание. Однако Д.Картер опередил его и закрыл консульства.
Договоры
Конституция предусматривает право Президента с совета и согласия Сената заключать международные договоры при условии их одобрения двумя третями присутствующих сенаторов (Статья II, Раздел 2). Это положение отличается от двухступенчатой конституционной процедуры назначения: Президент номинирует и по совету и с согласия Сената назначает послов.
Сенат в целом положительно реагирует на действия, предпринимаемые Президентом, и обычно дает fait accompli. Однако процесс совета и согласия в Сенате может быть длителен и опасен, особенно когда речь идет о важных договорах. Сенат не одобрил Версальский договор, заключенный Президентом Вильсоном в конце Первой мировой войны, отказался дать согласие на вступление Соединенных Штатов в Лигу Наций. Договор Картера о возвращении Панаме Панамского Канала постигла почти та же судьба. Договор SALT II с Советским Союзом был отвергнут после того, как стало очевидно, что Сенат откажет в согласии.
Президент Д.Вашингтон полагал, что Конституция подразумевает совместные полномочия законодательной и исполнительной власти в отношении договоров. Он предложил направлять предложения в Сенат с тем, чтобы сенаторы могли предложить рекомендации (в устной или письменной форме) по разработке проектов договоров. Мнения сенаторов запрашивали по вопросам назначения участников переговоров по заключению международных договора, а также просили их дать инструкции, относящиеся к переговорам . Члены палат Конгресса стали официальными участниками переговоров, международных советов и комиссий . Они посещали международные конференции, выступали в качестве делегатов Североатлантической ассамблеи, Междисциплинарного союза и других межпарламентских групп, назначались в качестве представителей в Генеральную Ассамблею ООН. Моделью здорового сотрудничества исполнительной и законодательной ветвей власти служит Североатлантический договор, разработанный государственным департаментом в тесном сотрудничестве с Комитетом Сената по внешним сношениям. Некоторые президенты, например В. Вильсон, исключали Сенат из стадии переговоров, что иногда имело пагубные последствия (отказ Сената ратифицировать Версальский договор) . Очевидно, здравомыслие требует проведения предварительных консультаций с некоторыми членами ратифицирующего органа .
В соответствии со стандартной аннотированной версией Конституции процесс разработки и заключения договора является президентской монополией . Э.С.Корвин в своем классическом труде о президентстве пропагандировал ту же теорию . Он следовал позиции судьи Джорджа Сутерлэнда, который заявил, что в сферу заключения договоров Сенат не может вмешиваться и Конгресс бессилен посягать на нее.
В целях избежания неопределенностей договорного процесса президенты все чаще обращаются к использованию исполнительных соглашений (executive agreements) – международных договоров, которые заключаются от имени Соединенных Штатов, но не требуют одобрения Сената согласно решениям United States v. Belmont (1937 г.) и United States v. Pink (1942 г.). Обход Сената часто оправдывается тем, что проведение в жизнь таких соглашений обычно требует принятия Конгрессом законодательных актов. Кроме того, Президенты полагают, что прерогативой их должности является связывание Соединенных Штатов международными обязательствами без публичных дебатов или дебатов в Конгрессе. Они ссылаются на положения Конституции о заключении договоров при обосновании подразумеваемого полномочия на заключение исполнительных соглашений (суды во многих случаях поддержали эту аргументацию). Сначала исполнительные соглашения касались только относительно неважных или высокотехничных вопросов постепенно они стали обычным способом решения очень важных проблем (Соглашение Рузвельта с Великобританией 1940 г., которое ввергло Соединенные Штаты в европейскую войну, обязательства в Ялте и Потсдаме в 1945 г.). Исполнительные соглашения использовались при реализации Плана Маршалла, секретных военных обязательств перед Испанией, Таиландом, Эфиопией, Южной Кореей, Израилем, Камбоджей и Южным Вьетнамом, для ведения секретной войны в Лаосе и оказания помощи развивающимся странам . В настоящее время важные вопросы внешней политики редко решаются посредством договора.