Объективные различия в потенциале территории, в уровне и качестве жизни, во многом определяемые экономическими, природно-климатическими, природно-ресурсными и инфраструктурными особенностями регионов, являются логическим основанием для использования политики финансового выравнивания. Территориальные различия регионов в принципе имеют положительный момент, так как вносят динамизм в экономическое, социальное и культурное развитие региона. Вмешательство государства необходимо не для ликвидации самих территориальных различий, а для предотвращения спада или отставания развития одних регионов от других. Обязательной задачей любого государства является недопущение особо острых кризисных социальных, экономических, экологических и других ситуаций в регионах как повода к аномально высокой территориальной дифференциации, нежелательной ни в одном нормально функционирующем государстве. Для решения этой задачи применяется горизонтальное и вертикальное финансовое выравнивание.
Финансовое выравнивание представляет собой специально организуемые системные действия по обеспечению устойчивого и сбалансированного функционирования региональных систем, имеющие своим главным целевым ориентиром улучшение качества и повышение уровня жизни населения
[1]. Финансовое выравнивание перемещает финансовые средства от федерации к субъектам или в обратном направлении. Финансовое выравнивание в различных формах и с различной степенью интенсивности присутствует в большинстве федераций, хотя не является обязательной частью финансового регулирования федеративного государства.
Финансовое выравнивание необходимо четко отделять от исключительных полномочий в области распределения налоговых поступлений, потому что в правовом плане оно не ориентировано на доходы, полученные путем сбора налогов
[2]. Финансовое выравнивание логически следует за распределением доходов от сбора налогов, его функция – дополнять достаточно грубое распределение налоговых поступлений более точной и тонкой системой финансового распределения. Распределение налоговых поступлений и финансовое выравнивание должны вместе гарантировать отдельным частям федеративного государства достаточное финансовое снабжение.
Российская Федерация (тогда Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика) – первая советская федерация, возникшая после Октябрьской революции 1917 г. В основу ее формирования был положен национально-территориальный принцип. В советский период и в самом начале постсоветского периода существовало неравенство в правовом статусе регионов: областей, краев, республик и др. Конституция РФ 1993 г. уравняла субъекты Российской Федерации в их взаимоотношениях с центром.
Как одна из крупнейших по площади стран мира Россия характеризуется большим социально-экономическим разнообразием регионов. Существенное влияние на положение субъектов Российской Федерации оказало также неодинаковое системное проявление кризисных явлений 1990-х гг. прошлого столетия вследствие того, что регионы изначально имели разные стартовые экономические условия. В результате стала нарастать финансовая неустойчивость в субъектах Российской Федерации, в настоящее время подавляющая часть которых принимает свой бюджет с дефицитом. Уровень социально-экономического развития регионов в расчете на душу населения по отдельным показателям различается в 10 и более чем в 100 раз
[3].
Рассмотрим общий механизм горизонтального выравнивания в Российской Федерации, который является частью финансового федерализма.
Задача горизонтального финансового выравнивания в России чрезвычайно сложна, поскольку это связано с большими различиями в экономическом положении тех или иных регионов, уровнем затрат и с большой дифференциацией бюджетных возможностей региональных и местных органов власти. Существенное воздействие на обеспечение социальных стандартов, гарантированных государством, оказывают рыночные процессы и сложная экономическая ситуация, приведшие к дифференциации населения по уровню денежных доходов, возникновению существенных региональных различий в прожиточном минимуме и сохранению разного уровня цен. Все это значительно усложняет задачу бюджетного выравнивания. Для горизонтального финансового выравнивания в настоящее время в РФ используются следующие методы: трансферты, дотации, субвенции, взаимные расчеты, бюджетные компенсации
[4].
Перечисленные выше методы горизонтального бюджетного выравнивания применяются практически во всех странах с рыночной экономикой, имеющих федеративное устройство. Тем не менее соотношение этих методов, практика их применения и методики расчетов размеров оказываемой помощи во всех странах различны, поскольку они адаптируются к конкретной экономической ситуации, в которой формируется определенная модель межбюджетных отношений
[5].
Современная система межбюджетных отношений в рамках финансового федерализма Российской Федерации начала складываться с 1991 года. До образования независимого Российского государства бюджетная система РСФСР представляла собой часть централизованной бюджетной системы СССР. В конце 1991 г. Верховным Советом РСФСР были приняты Закон "Об основах бюджетного процесса и бюджетного устройства в РСФСР" и Закон "Об основах налоговой системы РСФСР", которые содержали основные принципы бюджетного федерализма. В последующие два года положения указанных нормативных правовых актов получили развитие в Законе "О субвенциях республикам в составе РФ, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу"
[6] и Законе "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления"
[7]. Эти попытки реализации основных принципов федерализма в сфере построения бюджетной системы на практике столкнулась с серьезными трудностями. Региональные власти дотационных субъектов Российской Федерации продолжали, как и в советский период, вести борьбу за перераспределение бюджетных ресурсов путем заключения индивидуальных договоренностей с федеральными органами власти, а сильные в финансовом отношении регионы на фоне развивающегося экономического кризиса стремились сократить перечисление налоговых поступлений в федеральный бюджет.
Принятие новой Конституции РФ в 1993 г. и усиление позиций федеральных органов власти сделали возможным проведение в 1994 г. реформы межбюджетных отношений, основной целью которой было установление единообразия в распределении доходов между федеральным и региональными бюджетами и предоставление финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня. Кроме этого, были подписаны договоры о разграничении предметов ведения между центром и субъектами Российской Федерации - основными неплательщиками налогов в федеральный бюджет (Республика Татарстан, Республика Саха-Якутия, Республика Башкортостан), которые позволили начать перечисление налогов, хотя и в меньших по сравнению с остальными регионами долях.
В ходе данной реформы межбюджетных отношений в 1994 г. был создан в составе федерального бюджета Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого распределяются между субъектами Российской Федерации согласно единой методике, учитывающей как доходный потенциал, так и расходные потребности региональных бюджетов. Определение исходной базы для расчета трансфертов производится по формуле выравнивания, в которую заложены два основных параметра - среднедушевой бюджетный доход и среднедушевой бюджетный расход экономического района. За базу прогнозируемых доходов берется ожидаемая оценка поступления налогов и других бюджетных доходов за предшествующий год. Величина ФФПР утверждается в виде фиксированной доли налоговых доходов федерального бюджета. Механизм формирования трансфертов не раз корректировался: ежегодно менялись финансовая база и норматив образования ФФПР, уточнялась методика его распределения. Однако эти корректировки не меняли существа сложившейся системы межбюджетных отношений. Все отчетливее стали проявляться ее недостатки: ненадежность методик определения нуждаемости регионов; ослабление заинтересованности регионов-реципиентов в повышении своих бюджетных доходов (что влечет за собой не поощрение, а “наказание” – уменьшение трансферта); сильная зависимость нижестоящих бюджетов от вышестоящих
[8].
Базовым условием для исключения части субъектов Российской Федерации из числа тех, которые получают право на трансферты, является превышение в исходных данных расчетного объема доходов над расчетным объемом расходов, определенных согласно методике. Так, в 1998 г. согласно расчету Министерства финансов РФ права на трансферт не имели Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, Республика Коми, Красноярский край, Московская область, Нижегородская область, Липецкая область, Самарская область, Республика Татарстан, Пермская область, Свердловская область, Республика Башкортостан, города федерального значения Санкт-Петербург и Москва
[9].
Однако, соблюдение единых нормативов распределения поступлений федеральных налогов между федеральным и региональными бюджетами на практике не выполняется, поскольку установление долей отчислений федеральных налогов в бюджеты национальных республик регулируется специальными инструкциями Министерства финансов РФ, т.е. носит индивидуальный характер. Процесс реформирования межбюджетных отношений в России развивается крайне медленно, но в целом можно отметить постепенный переход от построения отношений между бюджетами разных уровней на основе индивидуальных договоренностей с региональными властями к регулированию межбюджетных отношений с помощью системы хотя и несовершенных, но все же более рациональных критериев.
Качественная и количественная разнородность параметров состояния отдельных регионов существенно затрудняет осуществление оценок, различных обобщений. Это стимулирует замену многоаспектных индивидуальных характеристик упрощенными или обобщенными терминами. Некоторые из них даже закрепляются в законодательстве. Например, законы о федеральных бюджетах на 1995 и 1996 гг. включали понятия «нуждающиеся» и «особо нуждающиеся» регионы, а для расчета соответствующих трансфертов применялись показатели «бюджетной обеспеченности». В 1996 г. стали активно использоваться понятия типа «доноры» и «реципиенты», а в законе о бюджете на 1997 г. – «группа I», «группа II» и «группа III»
[10].
Начало реформам в области межбюджетных отношений в части местных бюджетов как части трехуровневой финансово-бюджетной системы было положено в 1997 г. с принятием Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" и созданием в рамках Комиссии по экономической реформе при Правительстве РФ рабочей группы по реформе межбюджетных отношений. Затем была принята Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 гг.
[11] В целом одно из основных направлений реформирования – совершенствование методики расчета экономического потенциала регионов.
Федеральный бюджет испытывает хронические трудности с финансированием дотационных регионов. Так, по оценкам экспертов, в 2004 г. ряд регионов недополучит до 40 процентов средств из фонда финансовой поддержки субъектов РФ
[12] .
Федеральное законодательство в сфере развития регионов нельзя назвать системным, поскольку оно не ориентировано на последовательную реализацию законов. Это обусловлено резкой дестабилизацией экономической и социальной сфер регионов в период трансформации общественной системы. Для правового регулирования финансового выравнивания в РФ характерно постоянное запаздывание действий, прежде всего федеральных органов исполнительной власти по поводу корректировки законодательной базы относительно реально происходящих хозяйственных процессов.
[1] Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы.- М.: УРСС, 1997. - С. 44.
[2]Хайнрих Йоханнес Мейер. Распределение финансовой власти в федеративном государстве // «Федерализм в России и Германии: опыт сравнительного исследования» Научная конференция. - Казань, - 28–29 марта 2003 // http://www.kazanfed.ru/actions/konfer5/doklad5/.
[3] Баткибеков С., Кадочников П., Луговой О., Синельников С., Трунин И. Оценка налогового потенциала регионов и распределение финансовой помощи из федерального бюджета // Совершенствование межбюджетных отношений в России. Москва. - Доклад ИЭППП.- 2000. - № 24.
[4] Годин А.М., Подпорина И.В. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации. - М.: Дашков и Ко. - 2002. - С. 101.
[6] Закон РФ № 3303-1 от 15 июля 1992 г. - Ведомости СНД РФ и ВС РФ. - № 34. - ст.1972.
[7] Закон РФ № 4807-1 от 15 апреля 1993 г. - Ведомости СНД РФ и ВС РФ. - № 18. - ст.635.
[8] Христенко В.
Развитие бюджетного федерализма в России: итоги 1990-х годов и задачи на перспективу // Вопросы экономики, 2002, №2.
[9] Место северных регионов в бюджетной системе Российской Федерации и оценка последствий массовой миграции. М.: Институт экономики переходного периода. - 2002. - С. 10.
[10] Христенко В.
Развитие бюджетного федерализма в России: итоги 1990-х годов и задачи на перспективу // Вопросы экономики. - 2002. - № 2.
[11] Одобрена постановлением правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862.
