В Конституции Российской Федерации за законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации закреплено право законодательной инициативы. Как свидетельствует практика, их законопроектная активность различна. Например, в 2006 году 82 законодательных (представительных) органа государственной власти субъектов Российской Федерации внесли в Государственную Думу 553 законопроекта (в 2004 году таких законопроектов было внесено 465, а в 2005 году - 496). Таким образом, наметилась некоторая законопроектная активность указанных органов.
При этом законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, входящие в Центральный федеральный округ, внесли 101 законопроект (около 18,3 % от общего числа внесенных); в Северо-Западный федеральный округ, внесли 90 законопроектов (около 16,3 % от общего числа внесенных); в Южный федеральный округ, внесли 51 законопроект (около 9,2 % от общего числа внесенных); в Приволжский федеральный округ, внесли 116 законопроектов (около 21 % от общего числа внесенных); в Уральский федеральный округ, внесли 51 законопроект (около 9,2 % от общего числа внесенных); в Сибирский федеральный округ, внесли 62 законопроекта (около 11,2 % от общего числа внесенных); в Дальневосточный федеральный округ, внесли 92 законопроекта (около 16,6 % от общего числа внесенных).
Таким образом, наибольшее количество внесли в 2006 году законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, входящие в Приволжский федеральный округ. Наименьшее количество законопроектов внесли в 2006 году законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, входящие в Южный и Уральский федеральные округа.
Учитывая участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в законодательной деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, следует рассматривать его как одно из обязательных условий принятия наиболее адекватного и целесообразного решения при формулировании нормы федерального закона.
Рассмотрим вопрос о достаточности тех процедурных гарантий конституционного права законодательной инициативы законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, исходя из равноправия субъектов РФ, учета их мнения в процессе принятия законопроектов.
Учет мнения субъектов Российской Федерации должен обеспечиваться всей совокупностью процедурных гарантий реализации их права законодательной инициативы при принятии решения федеральным органом, разумной практикой их использования и особенностью организации и внутренней процедуры принятия решений взаимодействующими субъектами, нежели чем введением жесткого запрета на принятие закона без обязательного одобрения определенной части субъектов Российской Федерации. Речь в большинстве случаев должна идти о политических партиях и парламентских фракциях, а именно о практике взаимодействия между федеральными и региональными органами государственной власти.
Возведение в ранг общего правила обязательности согласия субъектов Российской Федерации в условиях двухпалатного парламента есть не что иное, как констатация неэффективности взаимодействия палат законодательного органа, одна из которых собственно и представляет субъекты Российской Федерации. Разумеется, интересы палаты и интересы субъекта Российской Федерации не могут быть во всех случаях тождественными при том, что в такой трактовке у них предполагается один и тот же носитель – член Совета Федерации. Достаточным средством урегулирования такого взаимодействия является непосредственное участие представителей законодательных органов субъектов федерации в деятельности Федерального Собрания.
Второй вариант объяснения – неэффективность механизма взаимодействия самой верхней палаты (вернее, её членов) и органов государственной власти субъектов Российской Федерации – является не менее проблемным в своем обосновании. По нашему мнению, такой вывод требует чрезвычайно серьезного отдельного исследования, затрагивающего к тому же не только и не столько нормативное регулирование, сколько текущую практику (зачастую к тому же не документируемую) решения вопросов передачи информации, её реализации и обратной связи.
Более того, даже при условии признания факта такой неэффективности мы обязаны исходить из приоритетности решения проблемы надлежащего урегулирования процесса взаимодействия членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ (далее – Совет Федерации) и законодательных органов субъектов Российской Федерации перед решением того, должны ли представители последних во всех случаях давать согласие при принятии федеральных законов. На наш взгляд, долгосрочный и существенный эффект решения первой проблемы указывает на то, что второе решение представляет собой паллиатив, прибегать к которому следует лишь при полной неясности в решении более приоритетного вопроса.
В силу вышеизложенного участие субъектов Российской Федерации должно рассматриваться нами двояко: через участие самих законодательных органов субъектов Российской Федерации (их представителей) в работе Государственной Думы Федерального Собрания РФ (далее – Думы) и через участие членов Совета Федерации, учитывая возможность эффективного представительства последними интересов субъектов Российской Федерации.
Вопрос об участии законодательного органа субъекта Российской Федерации в законодательной деятельности Думы имеет значение применительно к следующим ситуациям. В тех случаях, когда законодательный орган субъекта Российской Федерации выступает субъектом законодательной инициативы путем внесения законопроекта или путем внесения поправок к законопроекту, внесенному иным субъектом законодательной инициативы; когда законодательный орган субъекта Российской Федерации посредством своих представителей или иным путем участвует в согласительных процедурах относительно какого-либо законопроекта без реализации своего права законодательной инициативы (т. е. без внесения поправок от своего имени) или законодательный орган субъекта Российской Федерации посредством своих представителей или иным путем участвует в формировании программы законопроектной деятельности палаты Федерального Собрания.
Анализ показывает, что ключевым органом в каждом случае является комитет Государственной Думы в силу того, что:
1) именно профильный комитет, определяемый при внесении законопроекта Председателем Государственной Думы совместно с Правовым управлением Аппарата Государственной Думы, готовит для Совета Государственной Думы предложение о дальнейшей судьбе законопроекта после первичного рассмотрения и получения от Председателя Государственной Думы (п. 2, 3 ст. 107 Регламента Государственной Думы);
2) именно ответственный комитет, определяемый Советом Государственной Думы по предложению профильного комитета по решению Совета Государственной Думы, определяет порядок подготовки (в том числе создание рабочей группы и определение докладчика), срок представления замечаний, принимает решение о направлении законопроекта для принесения замечаний и предложений иным лицам, кроме указанных в ст. 109 Регламента, а равным образом представляет его Совету Государственной Думы для представления на рассмотрение в пленарное заседание Государственной Думы (ст. 111, п.1 ст. 112, п.1 ст. 114 Регламента);
3) ответственный комитет является тем органом, который осуществляет работу над законопроектом в период между чтениями, оценивает целесообразность его дальнейшего рассмотрения и осуществляет работу над отклоненными законопроектами (ст. ст. 120, 121, 124, 127, 128.1, п.п. 1, 2 ст. 134, ст. 134.4 Регламента).
Вторым аргументом (кроме роли в подготовке законопроекта) в пользу рассмотрения комитета в качестве основного объекта внимания является публичный (по сравнению с Правовым управлением Аппарата Государственной Думы и Советом Государственной Думы
[1]) характер его заседаний. Именно такая публичность и служит вторым основанием для постановки вопроса о процедурных гарантиях прав указанных субъектов законодательной инициативы именно на данном этапе рассматриваемой стадии законодательного процесса. Достаточно сложно настаивать на совершенствовании процедурных гарантий того, чего в принципе не предполагает процедурная форма – участия представителей законодательных органов субъектов Российской Федерации.
Рассматривая текущее правовое регулирование, необходимо отметить следующее. Во-первых, право на информацию реализуется двумя способами (по критерию наличия обязанности направления уведомления):
императивный: информирование органов государственной власти субъектов Российской Федерации о каждом внесенном законопроекте по предмету совместного ведения (ст. 109 Регламента), о каждом законопроекте, принятом в первом чтении (п. 7 ст. 119 Регламента), ежеквартальное информирование всех субъектов законодательной инициативы обо всех законопроектах, поступивших на рассмотрение Думы (ст. 115 Регламента);
диспозитивный: по усмотрению ответственного комитета в отношении законопроектов, на которые не распространяется правило об обязательном направлении уведомления, в том числе при подготовке законопроекта для внесения на рассмотрение Думы в первом чтении (п. 1 ст. 112 Регламента).
Во-вторых, право на участие в обсуждении реализуется также двумя способами (по критерию наличия обязанности обеспечить участие):
императивный: открытое обсуждение на предварительной стадии в ответственном комитете законопроекта с приглашением представителя субъекта законодательной инициативы, внесшего рассматриваемый законопроект (п. 1 ст. 113 Регламента);
диспозитивный: открытое обсуждение на предварительной стадии в ответственном комитете законопроекта, а также после первого чтения с участием субъекта законодательной инициативы, внесшего поправку, отклоненную комитетом (п. 2 ст. 113, п. 1 ст. 121 Регламента).
Относительно вопроса о достаточности процедурных гарантий права на информацию, исходя из вышеуказанных предварительных условий и личного опыта участия работе палат Федерального Собрания Российской Федерации, мы можем сформулировать следующие положения.
Субъектами права на информацию должны быть признаны в равной мере и законодательные органы субъектов Российской Федерации, и Государственная Дума (в лице ответственного комитета). Информация должна освещать следующие факты: содержание законопроекта и сопроводительных документов; сроки внесения поправок и иных предложений; информацию о времени заседаний ответственного комитета; решение о результате рассмотрения внесенных поправок и иных предложений, протокол и стенограмму заседания; мотивировку принятого решения и документы, на которых основана позиция ответственного комитета (заключение Правового управления Аппарата Думы, независимых экспертов, федеральных органов исполнительной власти); итоговое содержание законопроекта; ход обсуждения законопроекта в ответственном комитете (стенограммы и протоколы); позицию субъектов законодательной инициативы относительно решения и мотивировки ответственного комитета; изменения в законопроекте между чтениями законопроекта; перечень субъектов законодательной инициативы и иных лиц, принимавших участие в разработке законопроекта.
По существу речь должна идти о формировании полноценного «досье закона». Такое досье должно быть общедоступным после принятия закона, вступления его в силу или утраты им силы. Такое досье, помимо вышеперечисленного, может включать в себя: перечень федеральных законов, чье действие было отменено данным вступившим в силу законом, а равным образом принятым во исполнение данного федерального закона (если речь идет, например, о кодифицированных актах); перечень федеральных подзаконных актов, принятых во исполнение данного закона, а равным образом по предмету данного закона (т.е. действовавших до вступления в силу закона) с пояснительными записками и иными документами, на основании которых были приняты данные акты; перечень актов высших органов судебной власти по применению данного закона и иных актов, включенных в такое досье (имеются в виду акты Конституционного Суда РФ, Верховного и Высшего Арбитражного судов РФ, окружных арбитражных судов и президиумов, областных и приравненных к ним судов общей юрисдикции и военных судов); перечень международных договоров по предмету данного закона; перечень законов и иных нормативных правовых актов субъектов федерации, принятых во исполнение данного закона, а равным образом по предмету данного закона (т. е. действовавших до вступления в силу закона); по возможности тексты нормативных и иных правовых актов зарубежных государств и международных организаций, в том числе в случае использования опыта таких государств при разработке законопроекта.
Помимо потенциального существенного значения такого официального досье для текущей правоприменительной и правотворческой практики по данному закону (например, для судов и исполнительных органов), данный федеральный информационный ресурс позволил бы многим субъектам законодательной инициативы (в первую очередь субъектам Российской Федерации) избежать тех многочисленных ошибок, которые ими были сделаны ранее и содержание которых зачастую просто дискредитирует их авторов. Для федеральных законодателей эта база данных позволит реализовать в полной мере принцип обратной связи путем отслеживания того, как реализуется принятый ими закон. По существу речь идет о создании исчерпывающей картины подготовки и функционирования каждого закона.
[1] Из Регламента Государственной Думы не вытекает запрет на присутствие третьих лиц на заседаниях Совета, тем более на публичность такого действия. Тем не менее, нет и прямого указания на такую возможность.
