Проведенное исследование соотношения общего и особенного в структуре и содержании ведомственного нормотворчества способствовало созданию на этой основе современной модели подготовки ведомственных нормативных актов в Российской Федерации. Данная модель включает в себя следующие стадии: 1) мониторинг действующих нормативных документов, научных разработок и правоприменительной практики; 2) разработка концепции нормативного акта; 3) составление плана-конспекта; 4) разработка первого варианта проекта; 5) доработка проекта с учетом поступивших замечаний и предложений; 6) комплексная оценка проекта и подготовка окончательного текста проекта; 7) согласование проекта нормативного акта; 8) экспертиза и  визирование проекта нормативного акта; 9) представление проекта на подпись; 10) государственная регистрация ведомственных нормативных актов.

 

При этом данные стадии можно подразделить на два больших этапа, т. е. предпроектный этап, связанный с подготовкой самого текста проекта нормативного акта, и  непосредственно этап принятия этого проекта, когда его обсуждают, принимают в соответствующем порядке и он приобретает юридическую силу.

 

Теперь остановимся на данных стадиях более подробно.  При этом, рассматривая перечисленные стадии, мы будем использовать положительную нормотворческую практику Минюста России, которое осуществляет государственную регистрацию ведомственных нормативных актов, а также МВД России, Минобороны России и Мининформсвязи России,  так как в 2005 г. ни одному нормативному акту данных министерств не было отказано в государственной регистрации, т. е. нормативные акты этих органов  полностью соответствовали предъявляемым требованиям как к содержанию, так и к форме.

 

Первая стадия предпроектного этапа  ведомственного нормотворческого процесса – это определенный мониторинг, т. е. сбор, изучение, анализ относящихся к регулируемому вопросу: актов законодательства и подзаконных актов; договоров о разграничении полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами; материалов научных исследований; положительной и негативной практики применения действующих актов, аналитических, статистических, служебных и иных материалов[1].

 

Вторая стадия – разработка концепции нормативного акта, которая должна включать в себя: определение цели издания акта; обоснование основных его положений; оценку возможностей альтернативного урегулирования; анализ недостатков действующего правового регулирования данной проблемы; ожидаемый результат принятия акта.

 

Третья стадия – составление (в соответствии с концепцией) плана-конспекта, в котором определяются: структура нормативного акта, основное содержание соответствующих разделов правового акта, этапы и сроки подготовки, конкретные исполнители, гриф секретности. Безусловно, значимость качественного составления концепции, плана-проспекта возрастает при подготовке многоплановых, больших по объему актов, затрагивающих интересы нескольких департаментов министерства. В этом случае решением руководства министерства необходимо создавать рабочие группы (комиссии).

 

В распоряжении о создании рабочей группы следует указывать: а) цель создания группы; б) состав (ФИО, должность, ученую степень, звание); в) руководителя и заместителей руководителя; г) порядок работы; д) срок представления проекта.

С четвертой стадии начинается второй этап ведомственного нормотворческого процесса – это подготовка первого варианта проекта нормативного документа. На практике возможны следующие вариации. Первая – это разработка проекта нормативного акта субъектом, обеспечивающим нормотворческую деятельность министерств и ведомств, по поручению субъекта нормотворчества. Вторая – разработка инициативного проекта. Третий вариант – разработка проекта структурным подразделением министерства или ведомства. Данный вариант разработки проекта будет способствовать тому, что значительно сократится прохождение проекта от его разработки до подписания руководством. Четвертый вариант – участие субъекта, обеспечивающего нормотворческий процесс в министерствах и ведомствах в рабочих комиссиях по разработке проектов нормативных актов другими органами власти. Как правило, в таких комиссиях участвуют один или несколько экспертов правовых служб (департаментов), управлений либо отделов.

 

Пятая стадия – доработка проекта с учетом поступивших замечаний и предложений. На данном этапе проект должен быть рассмотрен руководителем головного подразделения (членами рабочей группы), доработан с учетом его замечаний, после чего проект направляется на рецензирование в заинтересованные службы министерства, в научно-исследовательские институты, научные и учебные заведения.

 

Шестая стадия – комплексная оценка проекта и подготовка окончательного текста проекта. На этом этапе субъектом, обеспечивающим нормотворческий процесс, следует осуществлять доработку проекта с учетом поступивших замечаний и предложений. При необходимости, когда первоначальный вариант существенно изменен или дополнен, проект может быть отправлен на повторное рецензирование. Что же касается проектов нормативных актов, направленных на регулирование наиболее важных вопросов, то их следует  выносить в установленном порядке на рассмотрение коллегий, совещаний, либо на рассмотрение экспертных советов и комиссий по вопросам нормотворческой работы, которые дадут соответствующее экспертные заключения по проектам нормативных актов.

 

Деятельность экспертных советов направлена на преодоление «узковедомственной зашоренности, однобокости и субъективизма» в работе федеральных органов исполнительной власти и призвана обеспечить, с одной стороны, «комфортность» в их деятельности, а с другой – «высокий уровень гарантий прав и интересов граждан»[2]. Так, например, в МВД России действует Экспертный совет по вопросам нормотворческой работы. Как правило, решения Экспертного совета носят рекомендательный характер. Однако в особых случаях по вопросу, рассмотренному Советом, может быть издан приказ или принят другой нормативный акт МВД России. За время деятельности Экспертного совета МВД России по вопросам нормотворческой работы была осуществлена правовая экспертиза более сотни федеральных нормативных актов, обладающих различной юридической силой, начиная от федеральных законов и заканчивая ведомственными нормативными актами.

 

Седьмая стадия ведомственного нормотворческого процесса, выделенная нами, – это согласование проекта нормативного акта. Проект ведомственного нормативного акта в обязательном порядке должен согласовываться с другими министерствами и ведомствами в случаях:

- прямого поручения вышестоящего органа власти, указания на это в актах действующего законодательства;

- обязательности предписаний проекта для других министерств и ведомств, предприятий, учреждений и организаций либо граждан;

- затрагивания проектом вопросов, решение которых входит в компетенцию высших органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации либо органов местного самоуправления.

 

При этом, согласование проекта ведомственного нормативного акта осуществляется в форме получения визы руководителей заинтересованных органов власти и должностных лиц.

 

После того, как проведено согласование проекта ведомственного нормативного акта с заинтересованными  организациями и должностными лицами, осуществляется восьмая стадия ведомственного нормотворческого процесса, которая включает в себя два взаимосвязанные действия (стадии), т. е. экспертизу и визирование данных нормативных актов.

 

В целях проверки соответствия проектов требованиям законодательства и ведомственных нормативных актов все проекты документов нормативного характера до доклада федеральному министру или руководителю (директору) ведомства либо его заместителям подлежат обязательному рассмотрению и визированию в юридических службах (департаментах), которые в соответствии с Типовым положением о юридической службе федерального органа исполнительной власти, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2002 г. № 207, осуществляют правовую экспертизу проектов нормативных актов федеральных органов исполнительной власти и составляют соответствующее экспертное заключение на проект нормативного акта. 

 

Экспертное заключение должно содержать оценку соблюдения требований законности, то есть ответ на вопрос: соответствует ли проект нормативного акта актам более высокой юридической силы, общепризнанным международным нормам и принципам?  Также в заключении следует указывать предполагаемые правовые последствия принятия проектов нормативных актов. В  связи с этим, в сопроводительных документах к проекту нормативного акта должны содержаться расчеты, обоснования и прогнозы социально-экономических, финансовых и иных последствий реализации предлагаемого с помощью данного проекта управленческого решения, также должны быть указаны явные недостатки проекта и имеющиеся в нем пробелы.

 

 К принципиальным недостаткам проектов ведомственных нормативных актов следует отнести несоответствие содержания форме, т. е. виду выбранного разработчиком нормативного акта.

 

Помимо этого, сотрудники юридических служб должны выявлять в ходе проведения экспертизы и указывать в заключении нарушения логического построения проекта нормативного акта, которое проявляется в наличии противоречий между его частями, пунктами и т.п.

 

Серьезной ошибкой разработчиков нормативных актов является также отсутствие в проекте нормативного акта перечня тех нормативных  документов, в которые должны быть внесены определенные коррективы, иными словами, изменения и дополнения в связи с принятием данного проекта и указания времени принятия этих актов. 

 

Также серьезным недостатком является отсутствие в проекте списка нормативных актов, которые должны быть отменены в связи с принятием данного проекта. Отсутствие такого указания в дальнейшем способно привести к коллизиям норм права, что осложнит правовое регулирование определенной группы общественных отношений.

 

Кроме этого, проект в обязательном порядке проверяется на соответствие иным правилам, приемам и средствам юридической техники, а также правилам русского языка. В обязательном порядке должны выявляться грамматические, стилистические, синтаксические и другие ошибки проектов нормативных актов.

В конце заключения должна быть выражена четкая позиция эксперта (ов) по отношению к проекту нормативного акта: либо его отклонить, либо направить на доработку, либо поддержать. В этой связи  следует сказать о необходимости наличия высокой квалификации сотрудников правовых служб (департаментов), их высокой общей и правовой культуры, основанной  не только на профессиональном, но и научном уровне правопонимания. Кроме этого, данные служащие должны быть не только профессионально подготовлены, но также беспристрастны и независимы от  высших инстанций, партийной, либо иной корпоративной принадлежности. Иными словами, необходимым условием проведения экспертизы является полная самостоятельность  сотрудников, которые  ее осуществляют. При этом в современных условиях рыночной экономики «внешние» экспертные работы должны осуществляться  только на платной основе, от этого также зависит качество правовой экспертизы.

 

После всесторонней правовой и лингвистической экспертизы, а также после согласования проекта со всеми заинтересованными подразделениями министерства и с другими органами власти, проект нормативного акта должен быть в обязательном порядке завизирован правовой службой федерального органа исполнительной власти. При этом к проекту прилагаются все необходимые документы, послужившие основанием для разработки проекта, нормативные акты, в которые проектом вносятся изменения, дополнения и т. п.

 

После устранения всех замечаний по проекту юридическая служба визирует проект. Визирование осуществляется руководителем правовой службы (департамента, управления) федерального органа исполнительной власти на обратной стороне каждого листа первого экземпляра проекта нормативного акта путем написания личной подписи с ее расшифровкой и указанием даты. Кроме этого, должна ставиться специальная печать. При получении трех и более виз визирование может производиться на отдельном листе согласования. Первым в этом  листе указывается соответствующий заместитель федерального министра или руководителя ведомства, затем - руководитель головного подразделения, далее - руководители подразделений-соисполнителей, а также тех подразделений, интересы которых затрагиваются проектом нормативного акта.

Девятая стадия ведомственного нормотворческого процесса – это представление проекта нормативного акта на подпись. Данную процедуру необходимо осуществлять следующим образом. Проект представляется на подпись федеральному министру или руководителю (директору) ведомства исполнителем, который обязан внимательно его считать, проверить правильность ссылок на нормативные акты, соответствие их наименований и заголовков, номеров и дат, заверить его своей подписью. К проекту прилагается справка, в которой дается краткое обоснование необходимости принятия нормативного акта, раскрывается его содержание, при наличии разногласий между заинтересованными подразделениями излагается их суть. В случаях, когда принятие нормативного акта повлечет дополнительные расходы, к проекту необходимо прилагать финансово-экономические расчеты (обоснования).

Подписывает (утверждает) ведомственный нормативный акт руководитель федерального органа исполнительной власти либо лицо, исполняющее его обязанности. Заместители руководителей федеральных органов исполнительной власти либо их территориальных управлений вправе принимать нормативные акты только в соответствии со своими функциями.

 

Десятая стадия ведомственного нормотворческого процесса – это государственная регистрация ведомственных нормативных актов. Данным видом юридической деятельности в этом федеральном органе исполнительной власти занимается Отдел государственной регистрации ведомственных нормативных актов в финансовой  и экономической сферах и Отдел государственной регистрации ведомственных нормативных актов в правоохранительной и социальной сферах Департамента законопроектной деятельности и регистрации ведомственных нормативных актов.

 

Для регистрации нормативного акта в Министерство юстиции направляются: нормативный акт (подлинник и несколько копий); справка, подписанная руководителем правового департамента (юридической службы, правового управления), в которой излагаются обоснования для принятия акта; сведения о ранее принятых нормативных актах по данному вопросу и подготовке предложений об их изменении или признании утратившими силу в связи с принятием акта, представляемого на государственную регистрацию; сведения о согласовании акта с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и другими органами; перечень изменений и дополнений, которые следует внести в ранее принятые нормативные акты.

 

Министерство юстиции Российской Федерации осуществляет государственную регистрацию в срок до 15 дней с момента его получения. В случае необходимости проведения многостороннего анализа нормативного акта, этот срок может быть продлен на 10 дней, а в исключительных случаях – до одного месяца. Однако из опроса служащих Министерства юстиции и ознакомления с регистрационными документами видно, что на практике указанные сроки часто не выполняются. Поэтому возникла проблема увеличения срока, предоставленного Министерству юстиции для осуществления государственной регистрации ведомственных нормативных актов.

 

После всестороннего анализа в Министерстве юстиции делается заключение о ведомственном акте, которое утверждается федеральным министром или его заместителем. В заключении указывается:  название нормативного акта,  дата поступления,  краткое содержание акта,  общий вывод.

Заключение подписывают эксперт, начальник Отдела государственной регистрации ведомственных нормативных актов в финансовой  и экономической сферах, либо начальник Отдела государственной регистрации ведомственных нормативных актов в правоохранительной и социальной сферах, либо руководитель Департамента законопроектной деятельности и регистрации ведомственных нормативных актов.

 

Сама процедура государственной регистрации ведомственных нормативных актов включает в себя четыре стадии: юридическую экспертизу соответствия проекта нормативного акта законодательству; принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта; присвоение регистрационного номера нормативному акту; занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов исполнительной власти.

 

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 8 мая 1992 г. № 305 "О государственной регистрации ведомственных нормативных актов", министерство, которому отказывали в государственной регистрации, было вправе обжаловать решение Министерства юстиции в Правительстве Российской Федерации, но с принятием 13 августа 1997 г. Правительством постановления № 1009 ситуация в корне изменилась, поскольку процедура обжалования была упразднена нормодателем.

 

Как показывает практика, некоторые  ведомственные акты, под предлогом их ненормативного содержания, в отдельных случаях не регистрируются Минюстом. При этом данная проблема носит в большей степени практический характер, поскольку суды общей юрисдикции не принимают решения по исковым заявления от граждан и юридических лиц, в которых содержатся ссылки на нормы данных актов, так как они не прошли государственную регистрацию.

 

Решение данной проблемы заключается в необходимости внесения изменений в законодательство, в соответствии с которыми  все без исключения ведомственные нормативные акты должны проходить процедуру государственной регистрации, поскольку изъятие из процедуры государственной регистрации каких-либо ведомственных нормативных актов неотвратимо приводит к нарушению прав человека и гражданина. Не существует нормативных актов, которые прямо либо косвенно не выходили бы на проблему реализации прав и свобод человека и гражданина.

 

Как показал проведенный анализ, регистрационная работа Министерства юстиции Российской Федерации является, с одной стороны, дополнительной мерой по обеспечению единого правового пространства в Российской Федерации, с другой – правовым инструментарием, с помощью которого выявляют юридические нормы, ущемляющие права, свободы и законные интересы человека и гражданина,  либо возлагающие на граждан обязанности, которые не предусмотрены законодательством.

 

В 2003 г. в Министерстве юстиции был зарегистрирован 761 ведомственный несекретный нормативный акт, из которых 51 акт – МВД России, что составляет 6,7% от общего числа зарегистрированных актов, 41 акт – Министерства финансов (5,4%), 30 – Министерства по налогам и сборам (3,9%). В 2004 г. было зарегистрировано 803  акта, при этом в государственной регистрации отказано 206 актам. За 8 месяцев 2005 г. на госрегисрацию было направлено 1112 актов. Такое увеличение количества ведомственных нормативных актов, направляемых на госрегистрацию, объясняется, прежде всего, реализацией норм положений о федеральных органах исполнительной власти, предусматривающих принятие ведомственных подзаконных актов. Однако, в 2005 г. было отказано в государственной регистрации всех представленных на регистрацию актов Роспатента, 40% представленных актов Минобрнауки России, 26,6 % Минтранса России. Тем не менее, Минюст России отметил высокое качество нормативных актов таких федеральных органов исполнительной власти, как: МВД России, Минобороны России, Мининформсвязи России, ФСКН России, ФСФР России, ФСТ России,  Банка России, по которым в 2005 году практически не было отказов в государственной регистрации[3].

 

Данный статистический анализ свидетельствует о динамике регистрационной деятельности Министерства юстиции в условиях проведения административной реформы в России, поскольку число направляемых на регистрацию ведомственных нормативных актов продолжает увеличиваться.

 

Таким образом, становится видно, что Министерство юстиции выступает в роли первой внешней контрольной инстанции по обеспечению законности результатов ведомственного нормотворчества, то есть реально действующим властным органом, защищающим конституционные права и свободы граждан[4].

---

[1] Для повышения результативности нормотворческой работы во всех юридических службах (правовых департаментах, управлениях) федеральных органов исполнительной власти целесообразно было бы создать аналитические отделы, которые бы не только анализировали нормотворческую деятельность своего органа и других субъектов, а также осуществляли мониторинг правоприменительной деятельности.

[2] Экспертный совет МВД России по вопросам нормотворческой работы. - М.: ГПУ МВД России. 2004. С. 7.

[3] Государственная регистрация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2005. № 10. С. 79.

[4] Подробно о контроле за ведомственным нормотворчеством  см.: Нормография: теория и методология нормотворчества: учебно-методическое пособие / Под ред. д-ра юрид. наук Ю.Г. Арзамасова. – М.,  2007. С. 369-400.