[1] В издательстве «Академический Проект»  в 2007 г. вышла  в  свет  книга  коллектива  авторов  под  редакцией  доктора  юридических  наук  Ю.Г. Арзамасова:  «Нормография: теория  и  методология нормотворчества».

 

Интерес  к  проблематике, рассматриваемой в этом издании,  вполне  обоснован,  поскольку  нормотворчество  занимает  центральное  место  в  жизни  любого  общества  и  государства,  именно  по  его  результатам  судят  о  степени  их  демократичности и  цивилизованности.  В  основе  нормотворческого  процесса  лежат,  с  одной  стороны,  потребности  постоянно изменяющейся общественной  жизни,  а  с  другой  - необходимость  обеспечения  общепризнанных  ценностей,  характерных для  любого  государства, то есть норм и принципов,  связанных  с  защитой  прав  и  свобод  человека и гражданина,  государственного  суверенитета,  национальных интересов  и  безопасности.  Реализация  лишь  одного  из  этих  направлений  не  может  привести  к  желаемым  результатам,  только  их разумное  сочетание    ведет  к  определенной  гармонии,  позволяющей  соединить  интересы  как  индивида,  так  и  государства,  обеспечить  согласованность  в  развитии  тех  или  иных  отношений  с  реальными  потребностями общества,  достигнуть  общественного  прогресса.

 

Стремительный рост массива российского законодательства не всегда характеризует его с положительной стороны, потому как качество законопроектной и иной правоподготовительной работы находится еще не на должном уровне. В настоящее время действуют еще несовершенные, противоречивые, "разбалансированные" нормативные акты, тормозящие весь процесс правового регулирования. Часто  отсутствует система обратной связи между результатом законодательной деятельности - нормативными актами  и принимаемыми на их основе решениями. Из сказанного следует, что качество нормативных актов зачастую оставляет желать лучшего.

 

Анализ состояния законодательства субъектов Российской Федерации и их законодательной и иной правотворческой деятельности также показывает, что качество принимаемых в субъектах нормативных актов находится на невысоком уровне. Так, встречаются нормативные акты, ущемляющие конституционные права граждан, предусматривающие вторжение субъектов Федерации в сферу полномочий федерального центра и вмешательство в компетенцию муниципалитетов при издании соответствующих нормативных актов. О низком качестве нормативных правовых актов субъектов Федерации свидетельствует большое число случаев их оспаривания в Конституционном Суде Российской Федерации, конституционных и уставных судах субъектов Федерации.

 

В свою очередь, низкая эффективность правоприменения связана с такими факторами, как: отсутствие объективной информации о реализации законодательных актов; непринятие необходимых для обеспечения реализации закона подзаконных актов, что также нарушает обратную связь между законодателем и правоприменителем; неоднозначное толкование норм права, их применение вне связи с другими однородными нормами; неиспользование норм права (закона); незаконное ограничение прав граждан и юридических лиц и т. д.

 

 Все  это  требует адекватного  правового  регулирования  и  глубокого  научного  осмысления. Именно  поэтому  актуальность  темы  изданной  книги  представляется  бесспорной.

 

Обзор  специальной литературы по  рассматриваемой  тематике  с  определенностью  позволяет  заключить, что  учебно-методическое  пособие  «Нормография:  теория  и  методология  нормотворчества» -  это  одно  из  первых  в  современной  российской  науке  комплексных  монографических  исследований  правовой  природы  нормотворчества,  охватывающее  различные  правовые  аспекты  этого  многогранного  явления.  В  работе  рассмотрены  теоретические  и  практические  проблемы  юридической  техники в сфере нормотворчества. 

 

Структура данной работы обусловлена поставленными авторами рецензируемого пособия целями. По нашему мнению, она вполне  логична  и  последовательна.  Пособие  состоит  из  введения,  двух  частей:  общей  и  особенной,  включающих  в  себя восемь  глав,  заключения и пяти приложений.  Причем, эти приложения имеют большое эмпирическое значение именно  для практических  работников, занимающихся подготовкой нормативных актов, поскольку там содержатся юридические конструкции, иными словами,  образцы  оформления  различных  видов  нормативных  актов. Имеется в приложениях  и  другая  полезная  информация.  Так, например, большой интерес вызывает предложенная авторами пособия методика перспективного планирования законотворческой деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

 

Общая  часть  работы  посвящена  теоретическим  вопросам,  раскрывающим  правовую  природу  нормотворчества. В первой главе «Правовая природа нормотворчества» комплексно  исследуются  понятие  нормотворчества,  его  принципы  и  результаты. При этом понятие  нормотворчества  рассматривается  в  разрезе  его  действия  в  механизме  правового  регулирования,  с  помощью  использования  различных  подходов  (телеологического,  инструментального,  психологического и социального).  Уделяя  внимание  категориальному  аппарату,  автор первой главы книги Ю.Г. Арзамасов исследует  этимологию  этого  слова.  При  анализе  принципов  нормотворчества  верно, на наш взгляд,  наблюдение  автора  о  том,  что  в  различные  периоды  истории  принципы  нормотворчества  нарушались  по  каким-либо  причинам,  и  это  неотвратимо  приводило  к  таким  негативным  последствиям,  как  установление  деспотии,  к  тоталитарным  и  фашистским  режимам,  при  которых  не  только  унижали,  но  и  уничтожали  людей.  Выполнение  общих  принципов  нормотворчества  имеет  огромное  теоретическое  и  практическое  значение,  поскольку  способствует  установлению  надлежащего  правового  порядка.

 

Заслуживает  внимания  аргументированная  позиция  Ю.Г. Арзамасова  о  назревшей  необходимости  выделения  из  общей  теории  права  и  государства  прикладной  науки  о  нормотворчестве  и  юридической  технике – нормографии. Целью  данной  науки,  по его мнению,  должно  быть  всестороннее  рассмотрение  проблем  и  методик  подготовки  нормативных  актов.  Актуальность  выделения  ее  из  общей  теории  права  и  государства  обосновывается  отсутствием  у  многих  юристов - практиков,    занимающихся  разработкой  нормативных  актов,  знаний  о  правилах,  приемах и  средствах  юридической техники, а также  методиках  разработки различных по предмету регулирования и юридической силе нормативных актов. Несомненно, что преподавание такой дисциплины  в  юридических вузах, а также  на  курсах повышения квалификации государственных гражданских служащих даст свои положительные результаты.

 

Уделяя  необходимое  внимание вопросам  юридической  техники,  в  пособии верно подчеркивается,  что  остро  на  сегодняшний  день  стоит  проблема  законодательного  закрепления  требований  законности,  предъявляемым  к  проектам  нормативных  актов.  В  связи  с  этим  закрепление  данных  требований  на  уровне  федерального  закона, то есть акта,  обладающего  высшей  юридической  силой, несомненно,  поможет  избежать  принятия  незаконных  нормативных  актов,  что  в  итоге  положительно  скажется  на  установлении  режима  законности,  и  как  следствие они из  нормативов  и  деклараций   превратятся  в  реальность.

 

Особый  интерес  вызывает  особенная  часть пособия,  посвященная  вопросам  подготовки  законопроектов и их принятия.  В ней  авторами Т.Н. Рахманиной,  Ю.Г. Арзамасовым и А.И. Абрамовой подробно  исследуются  все  стадии  законотворческого  процесса.  В  частности,  вполне  обоснованно  отмечается,  что  в  настоящее  время  существенно  возрастает  значение  методологических  подходов  как  к  самому  процессу  подготовки  законопроектов,  так  и  его  организации.  Принятие  качественных  законов,  способных  эффективно  регулировать  различные  сферы  жизни  социума,  в  значительной  степени  зависит  от  «технологии»  подготовки  законопроектов:  правильного  определения  предмета  будущего  закона;  рациональной  организации  работы  над  проектом;  научно-информационного  обеспечения  процесса  законотворчества;  учета  предшествующего  законодательного  опыта  и  наработок,  осуществленных  зарубежными  коллегами.  Это  во  многом  предопределяет  степень  регулирующего  воздействия  закона  на  общественные  отношения.

 

В  контексте  практических  рекомендаций в  части  организации  работы  над  законопроектами  авторами  предлагаются  следующие  тезисы:

- главная  задача  начального  этапа  подготовительной  работы  над  законопроектом  состоит,  прежде  всего,  в  сборе  и  анализе  материала  для  уяснения  необходимости  принятия  соответствующего  закона,  обоснования  его  целей  и  концептуального  содержания;

- в  целях  обеспечения  согласованной  работы  над  законопроектами  необходимо  способствовать  организации  взаимодействия  между  всеми  субъектами  законодательной  инициативы,  вовлеченными  в  работу  над  данным  законопроектом, а  также   активнее  привлекать  к  нему  представителей  государственных  органов  и  науки;

- в  качестве  обязательного  компонента  в  законе  должны  быть  предусмотрены  специальные  правовые  средства,  обеспечивающие  его  соблюдение  и  прямое  действие;

- при  обсуждении  и  согласовании  законопроекта  необходимо  обеспечить  максимальный  учет  общественного  мнения.

 

Весьма  важно,  что  структура  закона  рассматривается  в  сравнительном  анализе  с  уже  накопившимся  как  позитивным,  так  и  негативным  опытом,  на  федеральном  и  региональном  уровнях.

 

В  рецензируемой  работе  значительное  внимание  уделено  исследованию  аспектов  технологии  подготовки различных  видов подзаконных  нормативных  актов.

 

Новизной  отличается  весьма  успешно  проведенный анализ  нормотворческой  деятельности  субъектов  Российской  Федерации,  в  ходе  которого  авторы  Л.Ф. Щербинина и В.А. Троцковская приходят  к  выводу,  что  многие  недостатки  в  законодательстве  субъектов Российской  Федерации  объясняются,  наряду  с  недостаточно  квалифицированной  подготовкой  проектов  законов,  несовершенством  долгосрочного  планирования  социально-экономического  развития  самого  субъекта и  перспективного  планирования  законотворческой  деятельности,  пренебрежением  к  проведению  научно-специализированной,  экономической,  социологической  и  других  экспертиз  проектов  законов,  недостаточно  глубоким  предварительным  обсуждением  законопроектов  депутатскими  комитетами,  отсутствием  четкой  системы  доработки  законопроектов  совместно  с  их  инициаторами. Конечно,  унифицированной  схемы  подготовки  нормативных  актов  быть  не  может,  так как  они  различаются  по  объему,  структуре,  сложности,  задачам  в  регулировании  общественных  отношений,  тем  не  менее,  авторы  в  работе  выделяют  общие  этапы,  которые  должны  соблюдаться  независимо  от  вида  законопроекта.

 

При  исследовании  нормотворческого  процесса  в  муниципальном  образовании  автор данного параграфа (8.1) В.И. Маньковская  детально  исследовала  каждую стадию  этого  процесса. Особо  акцентировано  внимание  на  особенностях  принятия  отдельных  видов  муниципальных  актов.  Выделяя  особенности  принятия  уставов  муниципальных  образований,  автор справедливо  подчеркивает  значение  этого  акта  для  осуществления  местного  самоуправления.  Важнейшим  требованием  к  уставу,  по  ее  мнению,  является  наличие  в  нем  норм  прямого  действия,  а  также  механизмов  реализации  его  положений  и  норм,  в  том  числе федерального  законодательства  и  законов  субъектов  Российской  Федерации.

 

Относительно  особенностей  принятия  нормативных  актов  на  местном  референдуме  в  монографии  анализируются  формы  непосредственной  демократии  (местный  референдум, муниципальные  выборы,  сход  граждан,  правотворческая  инициатива  граждан,  территориальное  общественное  самоуправление,  собрание  граждан,  обращения  граждан  в  органы  местного  самоуправления).  Все  указанные  институты  характеризует то обстоятельство,  что  с  их  помощью  граждане  непосредственно участвуют  в  управлении  делами  местного  сообщества, то есть они  сами  принимают решения. Природа  таких  решений, как нам представляется,  обязательно  проявляется  в  коллективном  творчестве  населения  муниципального  образования,  а  не  в  актах  отдельного  гражданина;  в  принятии  решения  посредством  голосования  как  единственно  демократического  способа,  позволяющего  определить  волю  населения  муниципального  образования.  Она выражается  еще  и  в  том,  что  граждане  и  их  объединения  сами  вырабатывают  правила  поведения,  нормы  и  добровольно  им  следуют,  в связи  с  чем  происходит  фиксированное  прямое  волеизъявление,  которое  становится  юридически  значимым  решением  -  актом.

 

Ведущая  роль  представительных  органов в  системе  местного  самоуправления  обуславливается  также  определенными  особенностями  в  области  их  нормотворческих  полномочий.  Во-первых,  принимаемые  ими    акты  являются  обязательными  и  превалируют  в  системе  актов  органов местного  самоуправления. Во- вторых,  принимаются они  по  вопросам  ведения  представительных  органов  местного  самоуправления.  Особая  роль    представительного  органа  порождает  и  его  классическую  нормотворческую  деятельность,  в  рамках  которой  четко  прослеживаются  все  стадии  данной  деятельности:  от  инициирования  и  подготовки  до  вступления  в  силу.

 

Рассматривая  специфику  разработки  и  принятия  корпоративных  нормативных  актов,  автором данного раздела (8.3) С.В. Ухиной справедливо подчеркивается,  что  главная  особенность  этих  актов  состоит  в  том,  что  они  являются внутренними  документами.  Следовательно,  для  того,  чтобы  разработать  и  ввести  их  в  действие,  как  правило, не  требуется  участия  сторонних  организаций  или  представителей  каких-либо  иных  структур.  Достаточно  решения  руководства  или  должностных  лиц  той  организации,  деятельности  которой  эти  документы  касаются.

 

В  данной  главе (глава 8 «Порядок разработки и принятия локальных нормативных актов»),  как  и  в  большинстве  предыдущих,  нашли  место   конкретные  практические  рекомендации  по  разработке  и  принятию  корпоративных  актов.

 

Подводя  итог  изложенному  выше,  следует  констатировать,  что  в  учебно-методическом  пособии  под  редакцией  Ю.Г. Арзамасова  успешно осуществлена  попытка  комплексного  рассмотрения  разносторонних  аспектов  нормотворческой  деятельности,  с  точки  зрения  как  теоретических  вопросов,  связанных  с  определением  понятия  и  правовой  природы  нормотворчества,  так  и  практических  вопросов,  касающихся  разработки  и  принятия  различных  видов нормативных  актов.

 

Данное  пособие, несомненно,  вызовет  живой  интерес  у  депутатов,  государственных  и  муниципальных  служащих,  студентов,  аспирантов,  занимающихся  исследованием  проблем  нормотворчества  и  юридической  техники, а  также  юристов-практиков,  принимающих  непосредственное  участие  в  разработке проектов нормативных  актов.

---

[1] Любимов Алексей Павлович - доктор юридических наук, профессор, действительный член РАЕН и МАН ИПТ. Автор книг "Парламентское право России", "Лоббизм как конституционно-правовой институт", "Классификация видов лоббизма", соавтор "Проблемного Комментария Конституции РФ", учебных пособий "Международные организации", "Правовые основы функционирования СНГ" и др. книг.