[1] «Электронное государство», по сути, отражает очередной виток развития конституционно-правовой модели государства. Поэтому его становление и эффективность связаны с решением, прежде всего, юридических и общественно-политических, нежели технических и технологических задач. Должны произойти качественные изменения во взаимоотношении власти и общества, чтобы те возможности, которые предоставляют информационные технологии, заработали в полную силу на благо устойчивого развития.
Доступ к распорядительной и иной информации органов власти, их открытость, связанность государства правом определяет доверие к власти со стороны общества. Без таких элементов применение информационных технологий может принимать искаженные формы, еще более усиливать бюрократию, коррупцию, возможности вмешательства в частную жизнь. В этой связи право и законодательство исполняют роль формы, которая хотя и не всегда способна воздействовать на содержание общественных отношений, но без которой развитие таких отношений вряд ли может быть устойчивым.
Информационное законодательство и право определяют юридические основы применения информационных технологий при формировании «электронного государства», как на федеральном, так и на региональном уровне.
В настоящее время развитие законодательства в информационно-правовой сфере во многом зависит от эффективной реализации базового Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»
[2] (далее – Закон № 149-ФЗ), который пришел на смену Федеральному закону от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации»
[3]. Существенное изменение концепции базового закона и понятийного аппарата влечет необходимость приведения в соответствии с ним федерального и регионального законодательства, разработки и принятия новых подзаконных актов. Так, вопросы информатизации и правового режима информационных ресурсов как объектов права собственности были исключены из рассмотрения нового базового Федерального закона, а соответствующие термины остались в качестве компромисса во избежание необходимости веерного исключения данных понятий из федерального и регионального законодательства, которое за десять лет ими основательно пропиталось.
В помощь разработке региональных программ информатизации на федеральном уровне уже утверждены либо одобрены: Концепция региональной информатизации до 2010 года
[4], Типовая программа развития и использования информационных и телекоммуникационных технологий субъекта Российской Федерации
[5], Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года
[6], Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации
[7]. Однако подобные рекомендации в отношении развития регионального информационного законодательства у федеральных органов власти на сегодняшний день практически отсутствуют.
До вступления в силу Закона № 149-ФЗ меньше половины субъектов Российской Федерации имели базовые региональные информационные законы, которые затрагивали вопросы информатизации, создания информационных систем и ресурсов, обеспечения доступа к информации. Законодательство тех или иных субъектов Российской Федерации существенно различалось и до сих пор различается как по структуре, так и по содержанию. Это, в свою очередь, приводит к разрыву и неравенству в развитии информационного общества и «электронного государства» на региональном уровне.
Более того,
в ряде субъектов Российской Федерации было принято решение о признании базовых региональных информационных законов утратившими силу (например, в Воронежской области). В некоторых регионах это было сделано под давлением прокуратуры. Так, в Московской области прокурор области принес протест в областную думу, в котором потребовал отмены Закона Московской области от 12 марта 1998 г. № 9/98-ОЗ «Об информации и информатизации в Московской области»
[8].
Действия прокуратуры связаны с ограничительным толкованием пункта «и» статьи 71 Конституции Российской Федерации, которая относит вопросы федеральной информации и связи к исключительному ведению Российской Федерации, и части 1 статьи 4 Закона № 149-ФЗ, где предусмотрено, что законодательство Российской Федерации об информации, информационных технологиях и защите информации может состоять лишь из федеральных законов. Это является следствием тенденции последовательного уменьшения влияния регионов на развитие информационного законодательства. В частности, после вступления в силу Федерального закона от 29 ноября 2007 г. № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации»
[9] в субъектах Российской Федерации, в которых были приняты региональных законы о статистической информации (например, в Новосибирской, Челябинской области), такие законы также были признаны утратившими силу.
Однако Закон № 149-ФЗ вовсе не ставит крест на региональном информационном законодательстве. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
[10] вопросы, относящиеся в соответствии с федеральными законами к ведению и полномочиям субъекта Российской Федерации, могут регулироваться законом субъекта Российской Федерации. При этом федеральным законодательством прямо предусмотрены отдельные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в информационной сфере. Эти полномочия содержатся как в Законе № 149-ФЗ, так и иных федеральных законах, например, в Федеральном законе от 10 января 2001 г. № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи»
[11] (далее – Закон № 1-ФЗ).
Для Московской области противостояние с прокуратурой прошло относительно безболезненно, поскольку в регионе было два базовых закона. Так, до сих пор продолжает действовать Закон Московской области от 11 февраля 2001 г. № 21/2001-ОЗ «О создании органами власти Московской области информационных ресурсов и систем и их использование»
[12], разработан проект закона Московской области «О государственных информационных системах Московской области и обеспечении доступа к содержащейся в них информации». Однако остаются регионы, в которых подобные законы в принципе отсутствуют. А это означает, что развитие подзаконной нормативной правовой базы в таких регионах происходит не системно и не всегда законно. Региональные органы исполнительной власти должны быть связаны решениями региональных законодателей, которым и следует определять организационно-правовую модель региональной информатизации, прежде всего - какие подзаконные акты и в какой сфере могут быть приняты. В обратном случае утверждение положений о доступе к информации о сайтах и порталах органов власти, отраслевых информационных системах осуществляется хаотически и ситуативно, при этом отсутствуют правовые основания для реализации ряда возможностей, заложенных федеральным законодательством для развития «электронного государства» на региональном уровне.
В частности, согласно частям 1 и 3 статьи 6 Закона № 149-ФЗ субъекты Российской Федерации являются обладателями информации и могут определять условия и порядок доступа к информации, которой они владеют. Одновременно, в соответствии с частью 5 статьи 8 Закона № 149-ФЗ государственным органам предписывается обеспечение доступа к информации о своей деятельности, что в части региональных органов власти также требует наличия соответствующих нормативных правовых актов. В некоторых регионах приняты отдельные законы, посвященные проблеме доступа к информации о деятельности региональных органов власти (например, в Брянской области). В ряде регионов этим вопросам посвящены нормативные правовые акты, принимаемые высшими органами исполнительной власти в соответствии с рекомендациями постановления Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2003 г. № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти»
[13] (например, в Республике Тыва и Республике Мордовия). Значение данных законов и подзаконных актов возрастает в связи с вступлением в силу с 1 января 2010 г. Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»
[14], в котором региональному законодательству, равно как актам органов местного самоуправления, отводится важная роль.
Положительными являются факты принятия в некоторых субъектах Российской Федерации (например, в Пермской области) законов об обеспечении доступа инвалидов и иных лиц с ограниченными физическими возможностями к информации, а также разработки и утверждения региональной нормативной правовой базы создания центров доступа к информации (например, в Республике Чувашия).
Особое внимание в региональном законодательстве следует уделить порядку установления правил делопроизводства и документооборота в региональных органах власти, а также использования электронной цифровой подписи. Так, в соответствии с частью 3 статьи 16 Закона № 1-ФЗ порядок организации выдачи сертификатов ключей подписей уполномоченных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается нормативными правовыми актами соответствующих органов. В настоящее время соответствующая нормативная правовая база сформирована не более чем в половине субъектов Российской Федерации, в том числе в Москве, Ярославской и Орловской областях. С вопросами делопроизводства и документооборота тесно связано нормативное правовое обеспечение защиты информации, принимаемое региональными органами власти для обеспечения конфиденциальности персональных данных и иной информации ограниченного доступа (например, в Московской и Калининградской областях).
Реализация полномочий государственных органов по разработке и принятию региональных целевых программ в сфере применения информационных технологий также требует внимания регионального законодателя. Речь идет не о самих целевых программах, а об их конституирующих положениях, скелете и каркасе, которые также следует устанавливать базовыми региональными информационными законами. В настоящее время не все субъекты Российской Федерации имеют региональные программы информатизации. В некоторых регионах таких программ принимается несколько, например, отдельные программы для образования и здравоохранения (например, в Нижегородской области). В данном случае регионы сами определяют приоритеты, исходя из своих особенностей и возможностей бюджетов. Следует также отметить, что изменения в федеральном бюджетном законодательстве привели к признанию в ряде регионов утратившими силу долгосрочных программ информатизации наряду с иными целевыми программами (например, в Смоленской, Тамбовской области). Поэтому в таких регионах дальнейшее развитие информатизации будет осуществляться с некоторой формальной задержкой.
Создание региональных государственных информационных систем также должно сопровождать нормативное правовое обеспечение. Для каждой такой информационной системы должен быть правовой акт о ее создании, принятый органом власти субъекта Российской Федерации. Должен быть акт о вводе в эксплуатацию информационной системы. Положительной является тенденция, когда в субъектах Российской Федерации создаются регистры или реестры государственных региональных информационных систем и ресурсов. В соответствии с частью 5 статьи 13 Закона № 149-ФЗ государственным органам предоставлено право устанавливать особенности эксплуатации отдельных государственных информационных систем. Однако это право следует воспринимать как обязанность, если речь идет об информационных системах, предназначенных для реализации прав граждан и организаций. Это относится как к официальным сайтам и порталам государственных органов, так и к специализированным информационным системам, например, в сфере ЖКХ.
Дальнейшее развитие регионального информационного законодательства также связано с решением вопросов организационно-правового обеспечения деятельности многофункциональных центров, разработки так называемых электронных административных регламентов, создания и развития региональных центров информационного взаимодействия.
В условиях, когда федеральное законодательство не содержит каких либо модельных законов и иных предложений о формировании региональной нормативной правовой базы в информационной сфере, многие решения формируются впервые в отсутствии приемлемых аналогов. Тем не менее, регионам следует более тесно сотрудничать и обмениваться опытом, а также восполнять существующие пробелы в региональном законодательстве, ориентируясь на положительные достижения своих соседей.
[1] Туликов Алексей Викторович - координатор программы «Право и общество в цифровую эпоху» МОО ВПП ЮНЕСКО «Информация для всех», начальник отдела развития законодательства в сфере энергетики и инноватики ФГУ «Объединение «Росинформресурс» Минэнерго России.
[2] Собрание законодательства Российской Федерации, 2006, № 31 (ч. 1), ст. 3448.
[3] Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 8, ст. 609; 2003, № 2, ст. 167.
[4] Собрание законодательства Российской Федерации, 2006, № 30, ст. 3419.
[5] Собрание законодательства Российской Федерации, 2007, № 28, ст. 3462.
[6] Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, № 20, ст. 2372; 2009, № 12, ст. 1429.
[7] Российская газета, № 34, 16.02.2008.
[8] Подмосковные известия, № 55, 26.03.1998; № 35, 22.02.2001.
[9] Собрание законодательства Российской Федерации, 2007, № 49, ст. 6043.
[10] Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, № 42, ст. 5005; 2003, № 27, ст. 2709; 2005, № 1, ст. 17, 25; 2006, № 1, ст. 10; № 23, ст. 2380; № 30, ст. 3287; № 31, ст. 3452; № 44, ст. 4537; № 50, ст. 5279; 2007, № 1, ст. 21; № 13, ст. 1464; № 21, ст. 2455; № 30, ст. 3747, 3805, 3808; № 43, ст. 5084; № 46, ст. 5553, 5556; 2008, № 29, ст. 3418; № 30, ст. 3597, 3613, 3616; № 48, ст. 5516; 2009, № 7, ст. 772.
[11] Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 2, ст. 127; 2007, № 46, ст. 5554.
[12] Вестник Московской областной Думы, № 2, февраль, 2001; № 12, ноябрь 2005. Ежедневные Новости. Подмосковье, № 239, 22.12.2007.
[13] Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, № 7, ст. 658; 2008, № 48, ст. 5627.
[14] Собрание законодательства Российской Федерации, 2009, № 7, ст. 776.
