[1] Принятая в России в 1993 году Конституция Российской Федерации предусмотрела формирование нового  парламента - двухпалатного Федерального Собрания Российской Федерации как законодательного и представительного органа. С этого времени начался новый этап в становлении и развитии российского парламентаризма,  получило новое развитие парламентское право[2].

 

Теория и практика российского парламентаризма вызвала пристальное внимание государствоведов (Любимов А.П., Степанов И.М., Булаков О.Н., Гранкин И.В., Лапаева В.В. и др.). Наряду с работами, в которых рассматривались общие вопросы российского парламентаризма, появились  исследования конкретных проблем формирования и деятельности российского парламента, о месте и взаимоотношении Федерального Собрания Российской Федерации с  другими высшими органами государственной власти, о проблемах законодательного процесса, о правовой характеристике внутреннего устройства и процессуально-организационной деятельности палат российского парламента,  о регламентном регулировании  деятельности палат Федерального Собрания РФ. В целом речь шла о путях совершенствования конституционно-правового регулирования формирования палат Федерального Собрания РФ и  их регламентов (Поленина С.В., Ковалев О.Н., Елчев А.В.).

 

Как известно, в структуре  парламента помимо палат, комитетов и комиссий функционируют и другие органы (аппараты), которые не обладают государственными властными полномочиями[3]. Различие между этими видами государственных органов были замечены еще дореволюционными российскими правоведами. Как отмечал известный русский правовед Н.М. Коркунов: «Обращаясь собственно к устройству государственных учреждений, мы видим, что из их числа одни решают, как именно распорядиться вверенной им функцией власти, другие – только содействуют так или иначе решающим. Поэтому организация государственных учреждений слагается из органов двоякого вида – решающих и содействующих»[4].

 

Но если в целом к проблемам парламента и парламентаризма внимание ученых привлечено постоянно, то к  «аппаратной» проблеме  ученые обращаются гораздо реже. Более того, создание вспомогательных государственных органов (аппаратов) высших органов государственной власти (палат Федерального Собрания), структурных подразделений при Президенте РФ, Правительстве РФ, федеральных агентств, федеральных служб вызвало, и закономерно вызывают, и в обществе в целом, и в научной среде, немалые споры. Следует заметить, что примененный здесь термин «вспомогательные»  имеет обобщенный и во многом условный характер. Одни авторы понимают под этим термином такие государственные органы, которые не наделены государственно-властными полномочиями и выполняют главным образом функции координации, подготовки рабочих документов, экспертных заключений, и консультаций. Другие авторы  относят к временным парламентские органы, создаваемые в целях оказания организационно-технической помощи палатам парламента, понятию и правовому статусу аппаратов всех высших органов власти - законодательной, исполнительной и судебной, как «вспомогательных» государственных органов в механизме государства[5]. В других работах аппаратам Федерального Собрания уделяется внимание в общей характеристике внутреннего устройства Федерального Собрания[6]. В последнее время опубликованы работы,  предметом исследования которых являются теоретические разработки, связанные с функционированием государственного аппарата и, в том числе, непосредственно Государственной Думы ФС РФ, а также ее Аппарата, как структуры, обеспечивающей деятельность Думы, и собственно деятельность Аппарата Государственной Думы[7].

 

Вместе с тем, за рамками уже проведенных исследований остается еще немало неисследованных проблем, в том числе проблемы формирования нормативных и правовых основ аппаратов представительных (законодательных) органов власти, в первую очередь - Федерального Собрания Российской Федерации[8]. Особо интересным представляется начальный период создания правовых основ деятельности аппаратов парламента (октябрь-ноябрь 1993г. и январь-июль 1994 г.). Интерес к указанной теме вызывается еще и тем, что аппараты должны были действовать в качественно ином режиме, выполнять иной объем работы, нежели аппараты прежних законодательных органов России. Претерпели значительные изменения их функции, формы и методы работы. Кроме того, указы, постановления, иные нормативно-правовые акты, создававшие правовые основы аппаратов Федерального Собрания Российской Федерации, рождались практически  на голом месте и проверялись опытом, практикой.

 

 В практике зарубежных государств, правовую основу образования аппаратов парламентов составляют как законы (в том числе и специальные),  так и подзаконные нормативные  акты.  Например, Закон США о реорганизации 1946 г. (в редакции 1970 г.) является основным нормативным актом, регулирующим вопросы организации и деятельности аппарата[9].  В Швеции  эти вопросы регулирует Закон о Риксдаге (парламенте) 1974 г., в Великобритании таким актом является Закон об организации работы Палаты общин от 1978 г.

 

Упоминания о возможности создания соответствующих аппаратов парламентов имеется непосредственно в Федеральном конституционном законе Австрии 1920 г. (абз. 3 ст. 30), Конституции Греции 1975 г. (абз. 5, 6 ст. 65), Конституции Испании (абз. 1 ст.72).  

Если вернуться к российской советской государственной практике, то мы можем увидеть, что правовыми основами организации и деятельности аппаратов представительных органов государственной власти в тот период являлись подзаконные нормативно-правовые акты, принимаемые, как представительными органами в целом, так и их организационно-распорядительными структурами. Это соответствовало тогдашним принципам построения системы советских представительных органов, работавших не на постоянной, а  на сессионной основе. Органами, работавшими на постоянной основе, являлись президиумы Верховных Советов РСФСР. Именно президиумы  принимали основное количество нормативно-правовых актов (указов, постановлений), формирующих правовые основы создания и деятельности аппаратов представительных органов.  Например, Положение об аппарате последнего советского Верховного Совета РСФСР было утверждено Постановлением Президиума ВС  РСФСР[10]. В Положении было сказано, что аппарат Президиума  обеспечивает  обслуживание деятельности Верховного Совета, его Президиума и комиссий.

 

В связи с демократизацией политического и государственного строя в Российской Федерации изменился характер деятельности  Верховного Совета, депутаты которого стали работать на постоянной основе. Поэтому в декабре 1991 новое Положение об аппарате  было утверждено постановлением уже не Президиума, а  Верховного Совета РСФСР, то есть статус аппарата был повышен: Аппарат становился органом не Президиума, а Верховного Совета РСФСР. Также постановлением Верховного Совета РСФСР утверждались структура аппарата, штаты и смета расходов. Общее руководство работой аппарата возлагалось на Председателя Верховного Совета РСФСР[11]. Постановление определило цель и задачи деятельности аппарата. Цель аппарата заключалась в том, чтобы  способствовать, в первую очередь, Верховному Совету РСФСР «в решении вопросов, отнесенных к его ведению Конституцией РСФСР». Главной  задачей аппарата являлось обеспечение организационно- технического, правового и информационного обслуживания народных депутатов, Верховного Совета, его палат, постоянных комиссий и комитетов, в том числе и его Президиума. 

 

В связи с проводимой в Российской Федерации конституционной реформой, в результате которой предполагалось создание нового типа представительного и законодательного органа - двухпалатного Федерального Собрания, естественно, возникла проблема образования аппарата нового российского парламента. Надо признать, что необходимость в нем уже была, так как разворачивалась работа по созданию нового российского парламента, а прежний аппарат прекратил свое существование вместе с Верховным Советом РСФСР[12].

 

Однако, поскольку на тот момент новая Конституция РФ еще не была принята, а парламент существовал, так сказать, «виртуально» и не мог сам решить проблему создания правовых основ образования своего аппарата, последний был создан - Указом Президента Российской Федерации "Об аппарате Федерального Собрания Российской Федерации" от 8 октября 1993 г. N 1614, в соответствии с которым было  принято в его исполнение распоряжение[13] по созданию единого аппарата Федерального Собрания Российской Федерации[14]. Вместе с тем, в  указанных актах подчеркивался их временный характер: «…до  принятия Советом  Федерации  и  Государственной Думой  соответствующих нормативных актов». Аппарат и его структурные подразделения создавались «в целях качественной подготовки к началу работы Федерального Собрания».

 

На 30-тый день после проведенных выборов, 11 января 1994 года, обе палаты Федерального Собрания Российской Федерации – Совет Федерации и Государственная Дума - собрались на свои первые заседания. Результаты заседаний выявили необходимость придания деятельности палат большего порядка и организованности. Временный аппарат Федерального Собрания Российской Федерации, созданный в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 8 октября 1993 года, не мог выполнить этой обеспечительной задачи.  Трудности с такой деятельностью  у аппарата возникали еще во время проведения выборов Федерального Собрания Российской Федерации.

 

 Более того, к моменту начала заседаний палат не был решен вопрос об их общем здании, они заседали в разных зданиях. В противовес идее формирования единого аппарата Федерального Собрания, выраженной в Указе, палаты данную проблему решили по-другому - приняли постановления о формировании своих самостоятельных рабочих аппаратов, так как вступившая в силу новая Конституция России давала право каждой из палат самостоятельно принимать своей регламент и решать вопросы внутреннего распорядка своей деятельности (ч. 4 ст. 101). В частности, в Думе такое решение поддержали 304 депутата, или 68,5 процента от принявших участие в голосовании, «против» - 24 (5,7 процента) и «воздержалось»  - 15 (3,4 процента)[15].

 

Инициативу в этом направлении проявил Совет Федерации, который в постановлении «О формировании рабочего аппарата Совета Федерации», принятом уже 15 января 1994 года, содержал поручение Председателю палаты  сформировать рабочий аппарат палаты, а также подготовить предложения по его структуре. 3 февраля Совет Федерации принял постановление № 42 – I СФ, которым утвердил структуру Аппарата и определил, что Аппарат имеет статус юридического лица. В соответствии с постановлением Председателю Совета Федерации предлагалось продолжить работу по совершенствованию Аппарата и его структуры, а также внести на утверждение палаты кандидатуру руководителя Аппарата.

 

Структура Аппарата была изложена в постановлении Совета Федерации от 2 февраля 1994 г. № 35-I СФ «О Регламенте Совета Федерации первого созыва» и состояла из аппаратов комитетов, Секретариата Председателя Совета Федерации, секретариатов заместителей Председателя Совета Федерации, подразделений правового, информационно-технологического и финансово-хозяйственного обеспечения, кадровой службы, секретариата руководителя Аппарата и других обеспечивающих служб (ст. 85). Во многих странах порядок формирования вспомогательных органов и их деятельность  (в зависимости от уровня  органа)  определяется регламентами  палат парламентов, регламентами бюро палаты, комитета, положениями о помощниках депутатов. Так,  ст. 67 Регламента Палаты депутатов парламента Италии устанавливает, что службы Палаты  образуются постановлением бюро Палаты,  и руководство ими  осуществляется  генеральным секретарем,  ответственным  (перед председателем Палаты) за их деятельность. Аналогичные положения содержатся и в регламентах палат парламентов других государства (ст. 15 Регламента парламента Финляндии, ст. 15 Регламента Национального собрания Франции, $ 14 Регламента Национального совета Австрии,  $ 7, 4 Регламента Бундестага ФРГ)[16].

 

В Государственной Думе до создания «рабочего аппарата» были образованы две организационные структуры: Временный секретариат и Временная комиссия по  Регламенту. С созданием Комитета по организации работы Государственной Думы к нему перешли функции Секретариата и Комиссии. В соответствии с Временным регламентом на Комитет возлагался контроль деятельности Аппарата Государственной Думы, в том числе - подготовки и предварительного рассмотрения проектов Положения об аппарате, его структуре и штате.

 

И только 20 января 1994 г. Государственная Дума приняла постановление № 18-I ГД, которым Председателю Государственной Думы поручалось сформировать рабочий аппарат палаты. Подготовка проекта Положения о рабочем аппарате Государственной Думы и предложений по его структуре и штатам возлагалась на Комитет по организации работы Государственной Думы. По признанию И.П.Рыбкина: «Фактически решили, не мудрствуя лукаво, перенести на российскую почву один к одному аппаратную структуру конгресса США»[17]. Проект Положения и предложения по структуре и штатам должны были быть представлены предварительно Совету Государственной Думы до 4 февраля с последующим их утверждением на заседании Государственной Думы. В тот же день, по предложению Председателя Государственной Думы И.П.Рыбкина, Президент Российской Федерации  Б.Н.Ельцин своим Указом упразднил Временный аппарат Федерального Собрания[18]. В Указе говорилось, что в связи с принятыми решениями Совета Федерации и Государственной Думы от 15 января 1994 г. и 19 января 1994 г. (здесь неточность,  поскольку свое решение Госдума приняла 20 января)   о вновь создаваемых аппаратах палат ликвидируется аппарат Федерального Собрания Российской Федерации, созданный до начала деятельности Совета Федерации и Государственной Думы в качестве временного рабочего органа. В связи с этим прежние акты Президента РФ (Указ  № 1614 от 8.10. 1994 г. и распоряжение 24 ноября 1993 г.  № 747-рп о создании временного рабочего органа  Федерального Собрания) утрачивали силу.

 

В начале февраля 1994 г. Совет Государственной Думы рассмотрел предложения о структуре рабочего аппарата и его штатной численности, внесенные Комитетом по организации работы Государственной Думы, и  предложил Председателю ГД вынести этот вопрос на рассмотрение Государственной Думы.

4 февраля 1994г. Государственная Дума постановлением № 47 – I ГД  «Об обеспечении деятельности Государственной Думы» утвердила структуру Аппарата и его штатную численность. Кроме того, этим же постановлением Аппарат Государственной Думы наделялся статусом юридического лица.

 Однако принятие основного документа - Положения об аппарате - затянулось. Только 10 февраля 1994 года, по согласованию с Советом Государственной Думы, как это было предусмотрено п. 5 Постановления Думы «Об обеспечении деятельности Государственной Думы», Председатель Думы И.П.Рыбкин своим распоряжением № 1 утвердил Положение об Аппарате Государственной Думы[19].

 

Положение об Аппарате Совета Федерации было принято постановлением от 14 июля 1994 года № 169-I СФ (официально опубликовано не было).  

В соответствии с Положением Аппарат Совета Федерации является структурным подразделением Совета Федерации, осуществляющим непосредственное обеспечение его деятельности. Вместе с тем, во  взаимодействии с Администрацией Президента Российской Федерации,    Аппаратом Государственной Думы, Аппаратом Правительства Российской  Федерации, аппаратами органов судебной власти Российской Федерации,  федеральными агентствами и федеральными службами, органами государственной   власти субъектов Российской Федерации Аппарат был относительно самостоятелен.

 

Таким образом, принятыми в январе-июле 1994 года палатами Федерального Собрания Российской Федерации нормативно-правовыми актами был заложен фундамент правовой основы организации и деятельности их аппаратов.

---

 [1] Елкибаева Зухра Исламовна – главный консультант аппарата Комитета  Государственной Думы по делам национальностей.

---

[2] Любимов А.П. Парламентское  право России. М.: Маркетинг, 2002; Степанов И.М. Конституционный строй России. Вопросы парламентского права. Выпуск второй. М.: Институт  государства и права РАН, 1995. С. 7.

[3] Байтин М .И. Механизм современного  Российского  государства // Правоведение. 1996 № 3.

[4] Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб, 1894. С. 249-250. 

[5] Осавелюк  А.М.  Вспомогательный аппарат высших органов государственной власти в механизме государства. Автореферат дис. учен. степ доктор юр. наук. М.: 2006.

[6] Румянцева Т.С. Федеральное Собрание: конституционно-правовой статус. Конституционный строй России. Вопросы парламентского права. Выпуск второй. М.: Институт  государства и права РАН, 1995. С. 26.

[7] Шевелёв В.И. Аппарат Государственной Думы – представительного и законодательного органа РФ (теоретические, историко-правовые и политико-правовые аспекты организации и деятельности). Автореф. дис. канд. юр. наук.: 23.00.02 /РАГС: - М., 2003.

[8] Любимов А.П. Парламентское право России: Основные источники: Учебное пособие. -1 и 2-е изд., доп. и перераб. - СПб., 1997, 1999.

[9] Парламентское право России: учебник. М.: Эксмо, 2006. С. 554; Булаков О.Н., Рязанцев И.Н. Парламентское право. Курс лекций. С. 268-269; Чиркин В.Е.Конституционное право зарубежных стран. М., 1999.

[10] Постановлением Президиума ВС  РСФСР от 6 августа 1984 года. Ведомости Верховного Совета  РСФСР, 1984, № 32, ст. 1102.

[11] Постановление Верховного Совета РСФСР от 25 декабря 1991 года № 2098-I. Официально опубликовано не было.

[12] Указ Президента РФ от 21.09.1993 № 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации" (Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1993, № 39, ст. 3597).

[13] Распоряжение   Президента  РФ от  24 ноября 1993 г. № 747-рп. САПП, 1993 г., № 48, ст. 4649. Штатное расписание аппарата было утверждено Распоряжение Руководителя аппарата от 29 ноября 1993 г. № 13 (Архив Государственной Думы. Фонд 385. Оп.17 п. Д.155. Л. 17).

[14] Рыбкин И.П. Государственная Дума: пятая попытка, Очерк новейшей истории представительной власти в России. – М.: Международный гуманитарный фонд «Знание», 1996. – С. 66-67.

[15] Дневник заседаний  Государственной Думы  (январь – март 1994 года). М., 1994. С. 12.

Аппарат зарубежных парламентов: законодательное обеспечение его структуры и основных направлений деятельности (информационно-аналитический обзор) // Аналитический вестник. – 1999. –  20 (108). - С. 8.

[17] Рыбкин И.П. Указ. Соч.  С. 63.

[18] Указ Президента РФ от 20 января 1994 г. № 172"О ликвидации аппарата Федерального Собрания Российской Федерации". САПП от 24 января 1994 г., № 4, ст. 307.

[19] Протокол  № 8 заседания Совета Государственной Думы от 10 февраля 1994 г.- Архив Государственной Думы. Оп. 7 п. Д. 8. Л. 70.