[1] Вопрос  разделения властей в правовом государстве  для российского законодательства является достаточно актуальным  на современном этапе.

Связано это, в первую очередь, с тем, что произошедшая коренная реконструкция российского государства и соответствующих государственных структур, начавшаяся на рубеже 80 – 90-х годов ХХ века, выдвинула на первый план следующую общегосударственную цель – создание правового государства.

 

«Правовым государством может быть признана такая организация политической власти в  стране, которая основана на верховенстве гуманного, справедливого закона, действует строго в определённых законом границах, обеспечивает социальную и правовую защищённость своих граждан» 2.

               Известно, что власть всегда стремится к саморасширению и усилению своего присутствия. Значит, нужен механизм ограждения свободы и сдерживания авторитарных поползновений со стороны власти. Именно такой механизм и предлагает концепция разделения властей. Назначение принципа разделения властей – исключить возможность концентрации всей полноты власти в руках одного лица или органа, который превратился бы в неограниченного и всесильного повелителя, издающего законы, обеспечивающего их исполнение и наказывающего за их неисполнение.

 

              Именно поэтому принцип разделения властей отнесён к числу основных конституционных принципов всех современных демократических государств.

             Рассматриваемый вопрос привлекает пристальное внимание со стороны как зарубежных, так и отечественных теоретиков права. И хотя на протяжении длительного исторического периода данная тема не находила отражения в отечественной правовой литературе, более того, сам факт разделения властей отрицался как идеологически несоответствующий общей стратегической цели социалистического государства. Но к настоящему моменту уже можно говорить  об определённых результатах в изучении данного вопроса, как в теоретическом, так и в практическом плане.

Общее понятие власти, как известно, - это категория многоаспектная и многоликая. Власть родительская и отцовская,  местная власть, власть толпы или улицы, власть чувств, власть тьмы и т. д. – столь широк диапазон употребления слова  «власть». Поэтому общее определение власти является весьма широким.3

 

Идеи науки о власти и искусстве правления восходят к далёкому прошлому и множество раз повторены учёными других веков. Обращаясь к проблематике власти и упоминая ряд известных её исследователей, В.Д. Виноградов и Н.А. Головин пишут: «Феномен власти является, пожалуй, самым противоречивым и непредсказуемым в общественной жизни. Её сущностные характеристики охватывают большой спектр физических, цветовых и иных гамм: деспотическая, авторитарная, демократическая,  «кровавая», «коричневая», «тупая» власть, элитарная, бюрократическая и т. д. В самих этих определениях власти содержится то основное качество, которое превалировало в те или иные периоды развития конкретного государства. Англичанин лорд Эктон пустил по миру крылатую фразу: «Власть – это зло, абсолютная власть – зло абсолютное». М.А. Бакунин в категоричной форме провозгласил: «Власть – всегда аморальна». Власть – это порядок  сохранения целостности государства, его культуры, традиций, обеспечения его жизнедеятельности. Безвластие угрожает любому обществу анархией, развалом, упадком. Верно заметил Р. Арон: «Всякая власть кажется предпочтительной в отсутствие власти». Таким образом власть – это универсальное и повсеместно распространённое явление, регулятор отношений (управляемости) в живой природе, особенно в среде организованных существ, уберегающее их от самоистребления, различного рода страхов, ограничивающее от взаимоуничтожения, хотя нередко и способствующее такому взаимоуничтожению путём войн или соперничества в борьбе за существование 4.

 

Понятие государственной власти является более узким  в сравнении с понятием власти как таковой. В отличие от общего понятия - это понятие персонифицировано. В нём уже присутствует действующий субъект – государство и (или) народ, его аппарат и органы местного самоуправления, которым народ делегирует свою власть (ст. 3 Конституции РФ). Соответственно, такого рода властью принято считать возможность и способность народа и (или) государства в лице его органов оказывать воздействие на поведение людей и в целом на процессы, происходящие в обществе, с помощью убеждения либо принуждения.

 

Проблему рационального устройства государственной власти и её органов пытаются разрешить, пожалуй, столько времени, сколько существует государство как форма организации общества. Наиболее широкое признание получила и продолжает сохранять её вплоть до настоящего времени идея, в соответствии с которой основные направления государственной власти  должны разделяться и вверяться «в разные руки». Это будет мешать узурпаторским намерениям, а вместе с этим злоупотреблению властью и произволу. Сторонники данной концепции придерживаются мнения, что государственная власть в целом включает три основных направления – законодательное, исполнительное и судебное. Сферы их реализации должны быть чётко разграничены, они не должны быть помехой друг другу. Разделение властей следовало бы основывать, прежде всего, на их сотрудничестве, которое, однако, сдерживало бы каждую из них, ставило бы в определённые рамки и балансировало.

 

Как отмечает Ершов В.В.: «…не с целью противостояния авторитаризму, деспотизму и произволу основных властвующих органов и должностных лиц, гарантирования свободы и подлинной демократии вся власть в правовом государстве не может принадлежать одному государственному органу. Реальная государственная власть как юридически гарантированная возможность распоряжаться и подчинять своей воле с объективной необходимостью должна быть разделена как «по горизонтали», так и  «по вертикали». Если первое предполагает, прежде всего, разделение и взаимный контроль законодательной, исполнительной и судебной властей, то второе – «внутреннюю» организационную, юридическую и экономическую самостоятельность органов государственной власти»5.

 

Таким образом, разделение властей с точки зрения формирования и взаимного контроля органов государственной власти служит эффективным юридическим средством разрешения споров между различными органами и лицами, действенной защиты прав и интересов граждан.

Теория разделения властей, именуемая нередко принципом разделения властей, в том виде как она воспринимается ныне применительно к государственному режиму, появилась более 300 лет назад. Основателями её считаются английский философ–материалист, создатель идейно-политической доктрины материализма Джон Локк (1632 – 1704) и французский просветитель, философ и правовед Шарль Монтескье (1689 – 1755).

Подобно другим научным идеям и концепциям, теория разделения властей возникла не на пустом месте. Она была подготовлена всем предшествующим социально-политическим развитием и накоплением исторического опыта в организации государственно-правовой жизни и поддержании стабильности в обществе и государстве.

 

            Согласно Локку, главная угроза свободе человека состоит в неразделённости власти, в её сосредоточении в руках абсолютного монарха, который сам устанавливает законы и принуждает к их исполнению. «Абсолютная деспотическая власть или управление без установленных постоянных законов не могут ни в коей мере соответствовать целям общества и правительства»6. Отсюда и следует главный вывод, составивший сердцевину концепции разделения властей: власть по принятию законов и власть по их исполнению должны быть разделены.

Рассуждая на эту тему, известный государственный деятель России, автор плана либеральных преобразований в стране М.М. Сперанский (1772-1839) писал, что «царства земные имеют свои эпохи величия и упадка, и в каждой эпохе образ правления должен быть соразмерен той степени государственного образования, на коем стоит государство». Каждый раз, подчёркивал автор, «когда образ правления отстаёт или предваряет сию степень», он «испровергается большим или меньшим потрясениям»7.

 

Теория разделения властей возникает и начинает «материализоваться» лишь на той стадии развития общества и государства, когда созревают все необходимые предпосылки для активного участия широких слоёв общества в социально-политической жизни и политических процессах страны, торжествует хотя бы в формальном плане политический и идеологический плюрализм;  среди интеллектуальных слоёв общества идёт усиленный поиск путей и средств создания надёжных гарантий прав и свобод граждан; предпринимаются попытки ограждения их, а вместе с ними всего общества и государства от возможной узурпации всей государственной власти, как со стороны отдельных лиц, так и со стороны отдельных органов государства.

Именно в такой период, в конце XVII в., в период так называемой революции в Англии, и в середине XVIII в., в период нарастания революционных настроений во Франции, усилиями Локка и Монескьё разрабатывались основные положения, закладывался фундамент и создавался каркас здания под названием «теория разделения властей» 8.

 

Говоря о конкретных условиях и предпосылках возникновения теории разделения властей в Англии (в интерпретации Локка) и во Франции (в представлении Монтескье), необходимо не только исходить из анализа объективных факторов, но и принимать во внимание субъективные воззрения её основателей:

1.      Объективные факторы – это реально существующие условия и предпосылки, являющиеся той основой, на которой возникают и функционируют как отдельные идеи, так и сама теория разделения властей;

2.      Субъективные факторы – это политико-правовые и философские воззрения самих основателей доктрины разделения властей.

 

«Естественное состояние есть состояние совершенной свободы, в котором каждый сам распоряжается собою и своими поступками, как ему угодно… Естественное состояние есть состояние полного равенства. Однако состояние полной свободы не есть состояние произвола (a state of Licence). Человек, например, не имеет права уничтожить себя. Естественное состояние подчинено естественному закону (law of Nature). Этот закон есть разум… В естественном состоянии всякому в отдельности принадлежит исполнительная власть. Но не благоразумно быть судьёю в своём собственном деле – себялюбие лишит судью беспристрастия, а страсти и месть заведут наказание слишком далеко – вместо права получится только беспорядок. Наилучшее средство, самое верное лекарство против этого есть государственное правление…»9. А для  правильного государственного правления нужно разделение сил в государстве, чтобы избежать произвола и сосредоточения власти в одних руках.

 

Наиболее полно и последовательно концепция разделения властей изложена в трудах известного французского просветителя, правоведа и философа Ш.Л. Монтескье, который писал: «Чтобы не было возможности злоупотреблять властью, необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга»10.

 

Указание на то, что соединение различных властей в руках одного лица или органа неизбежно ведёт к удушению политической свободы, составляет сердцевину самой доктрины разделения властей: «Когда одному и тому же лицу или одному и тому же составу должностных лиц предоставлены вместе законодательная и исполнительная власти, тогда нет свободы, потому что можно опасаться, что монарх или сенат будут создавать тиранические законы, чтобы тиранически исполнять их»11.

Если, однако, соединение двух первых властей – это ещё лишь потенциальная угроза тирании, то соединение их с судебной неизбежно ведёт их к гибельным последствиям: «Нет также свободы, если судебная власть не отделена от законодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет законодателем. Если бы она была соединена с исполнительной властью, судья обладал бы достаточной силой, чтобы сделаться угнетателем»12.

 

Наконец, если соединить все три власти – неизбежно установление самого жесточайшего деспотизма и полная гибель свободы: «Всё было бы потеряно, если бы один и тот же человек, или корпорация высокопоставленных лиц, или сословие дворян, или, наконец, весь народ осуществляли все три вида власти: власть создавать законы, власть приводить их в исполнение и власть судить преступления и тяжбы частных лиц»13.

 

В Конституции Российской Федерации 1993 г. формально провозглашаются принцип правовой государственности и разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную. Между тем установленные Конституцией взаимоотношения законодательных и исполнительных органов не совсем соответствуют требования  разделения  властей в правовом государстве14. На наш взгляд, эти взаимоотношения можно оценить как определённые нарушения принципа разделения властей в пользу власти исполнительной.

Анализ полномочий государственных властей в Российской Федерации  позволяет сказать, что: «Существо этого своеобразия состоит в том, что система разделения и взаимодействия носит в целом асимметричный и несбалансированный характер - с явным перекосом в пользу полномочий Президента и его доминирующей роли в решении государственных дел, с очевидными слабостями других ветвей власти в их соотношении с президентской властью»15.

 

            В частности, у Президента России есть конституционные полномочия, выводящие его власть за границы исполнительной власти, нарушающие баланс декларированного разделения законодательной и исполнительной ветвей власти. «Полномочия Президента в области законодательной власти включает в себя: право законодательной инициативы; право издавать нормативные указы по любым вопросам, не урегулированным законом, т. е. неподзаконные указы, фактически имеющие силу федерального закона; право отлагательного вето в отношении федеральных законов. В совокупности эти полномочия создают конкурирующую нормотворческую компетенцию парламента и Президента»16.

 

            Президент России может издавать свои указы на основании и во исполнение законов, но может заполнять ими пробелы  в федеральном законодательстве. К указам Президента Конституция предъявляет требование, которое ставит их регулирующее воздействие на один уровень с федеральными законами: указы не должны противоречить Конституции и федеральным законам. Следовательно, указ, изданный по вопросу, не урегулированному федеральным законом, выступает как первичный источник права, фактически равный федеральному закону и действующий до тех пор, пока не будет принят соответствующий закон17. Более того, президент в праве отклонить федеральный закон, принятый Федеральным Собранием, и вместо этого закона дать иное регулирование в своих указах. Наконец, президент может издавать указы вопреки позиции Государственной Думы – основного законотворческого органа: если Дума отвергнет внесённый президентом законопроект, то он может реализовать этот законопроект в форме своего указа.

            Можно напомнить, что подобные полномочия фактически есть и у президента США – президентской республике  с формальным разделением властей на законодательную, исполнительную и судебную, в которой, тем не менее, президент считается основным (или одним из основных) субъектом нормоустановительной деятельности. Но американский президент не обладает собственной нормотворческой компетенцией, ибо это не совместимо с разделением властей на законодательную, исполнительную и судебную, и осуществляет нормативное регулирование в рамках делегированного законодательства.

 

            Такое указное нормотворчество, «какие бы доводы при этом ни приводились, нарушает правомочия законодательной власти и девальвирует  принцип верховенства закона. Тем самым подрываются и общие основы всей системы нормативно-правовых актов»18.

            Вместе с тем, можно согласиться с Н.В. Варламовой, полагающей, что в перспективе явное доминирование президента в осуществлении нормоустановительной функции государства во многом может быть нейтрализовано Федеральным Собранием: «Президентское нормотворчество, призванное восполнить неизбежный в переходный период дефицит законов, при достаточной эффективности законодательного процесса не может конкурировать с парламентским. Сильное президентское вето на законопроекты… действенно лишь при неоднородном парламенте»19.

            Правда, к этим доводам необходимо добавить, что парламентское законотворчество реально может преобладать лишь постольку, поскольку президент и парламентское большинство принадлежат к разным партиям. Россия же пока весьма далека от демократической двухпартийной системы и от «раздельного правления».

 

             Главное, чем отличается российская республика от смешанной, состоит в том, что Правительство Российской Федерации несёт ответственность перед Президентом Российской Федерации, и в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации»  несёт ответственность перед палатой  российского парламента – Государственной Думой.

            Государственная Дума вправе выразить недоверие (или отказать в доверии) Правительству, и в этом случае её нельзя распускать в течение года после её избрания; но можно распускать за трёхкратное отклонение кандидатуры председателя правительства. Так или иначе, в случае конфронтации президента и нижней палаты парламента позиция последней не может реально влиять на судьбу Правительства.

  

            Как отмечает В.А. Четвернин, нельзя говорить, что президент, распуская Государственную Думу, выносит свой спор с Государственной Думой на суд народа. Исход выборов в Государственную Думу не предрешает судьбу правительства, сформированного президентом. Президент выступает в споре с Государственной Думой как судья в своём деле.

            Таким образом, конституционная модель разделения властей 1993 г. может рассматриваться как закамуфлированная модель президентской республики, согласующаяся с принципом разделения властей: номинальное участие парламента в формировании правительства, парламентский контроль «без санкций» (когда выражение недоверия к правительству не ведёт к его отставке) и отсутствие (при соблюдении этих условий) у президента права роспуска парламента20.

            Таким образом, российская конституционная модель предполагает функционирование государства именно по образцу президентской республики. Конституционная модель лишь формально допускает конфликт в вопросе о правительстве, инициатором которого будет сама Государственная Дума, но при этом Государственная Дума ставится в заведомо невыгодное фактическое положение. Следовательно, на практике Государственная Дума просто не будет вмешиваться в дела исполнительной власти, ограничиваясь законодательной деятельностью. В таком случае президент не сможет распустить даже оппозиционно настроенную Государственную Думу. Такая Государственная Дума может даже блокировать президентско-правительственные законопроекты, и в то же время она будет голосовать за доверие Правительству Российской Федерации, не давая тем самым формального повода для её роспуска.

             Можно добавить, что предусмотренная Конституцией 1993г. процедура отрешения президента от должности не реальна, так она допускает обвинение президента лишь в наиболее тяжких преступлениях (вроде государственной измены), но не в обычных злоупотреблениях властью. Правда, и в США, где нижняя палата парламента вправе обвинить президента в куда менее тяжких преступлениях, импичмент против президента ни разу не завершился отрешением от должности (в США сложился обычай, по которому президент сам уходит в отставку, если угроза импичмента становится реальной).

            Что же касается судебной власти, способной эффективно противостоять произволу других властных институтов, то её наличие или отсутствие в России (как и везде) определяется не только моделью разделения властей, но и темпами формирования гражданского общества и развития правовой культуры общества.

 

2 Клименко С.В., Чичерин А.Л.  Основы государства и права. – М., Зерцало. 1998. С. 35.

3 См.: Халипов В.Ф. Кратология – наука о власти. – М., Экономика. 2002.

4 Цит. по: Халипов В.Ф.  Кратология – наука о власти: Концепция / Муниципальная Академия. – М., Экономика, 2002. С. 16.

5 Ершов В.В. Суд в системе органов государственной власти. // Государство и право №8, 1992.

6 Джон Локк. Избранные философские произведения. - М., 1960. Т II. С. 79.

7 План государственного преобразования графа М.М. Сперанского. - М., 1905. С. 15.

8 Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права: учебник. 2-е издание, перераб. и доп. – М.; Норма, 2009. С. 257.

9 Джон Локк. О государстве. – М., 1900. С. 28.

10 Монтескье Ш. Избранные произведения. - М., 1995. С. 290.

11.Монтескье Ш. Избранные произведения. - М., 1995.  С. 292.

12 Монтескье Ш. Избранные произведения. - М., 1995.  С. 292.

13 Монтескье Ш. Избранные произведения. - М., 1995.  С. 293. 

14 Четвернин В.А. Подобный анализ взаимоотношений государственно-властных институтов и нарушений разделения властей в Российской Федерации см.: Конституция РФ: Проблемный комментарий. - М., 1997.

15 Нерсесянц В.С. Проблемы общей теории права и государства. - М., С. 688-689.

16 Нерсесянц В.С. Проблемы общей теории права и государства. - М., С. 606.

17 Такая сила указов установлена постановлением Конституционного Суда РФ. См.: Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв.ред. В.А. Четвернин. -  М., 1997. С. 454-455.

18 Нерсесянц В.С. Проблемы общей теории права и государства. - М., С. 696.

19 Нерсесянц В.С. Проблемы общей теории права и государства. - М., С. 738. (автор раздела – Н.В. Варламова).

20 Проблемы общей теории права и государства / Под ред. В.С. Нерсесянца. - М., 1997. С. 737-738.

---

[1]Исаева Патимат Магомедалиевна - аспирантка кафедры «Теории и истории государства и права» Московского Государственного Университета Технологий и Управления.